مؤسسات

مؤسسات عمومي بخش مهمي از سازمانهاي رسمي كشورند كه از طرف دولت يا اشخاص حقوقي حقوق عمومي ،مثل شوراهاي محلي و … به منظور اداره خدمات ويژه اي تشكيل شده اند و از آزادي عمل برخوردارند، ولي همه آنها داراي شخصيت حقوقي نيستند و مؤسسه عمومي غير متمركز به شمار نمي روند ؛ شرط تحقق عدم تمركز وجود شخصيت حقوقي سازمان مورد نظر است و بدون آن . استقلال و آزادي عمل لازم بوجود نمي آيد . مؤسسه عمومي به معني واقعي كلمه داراي شخصيت حقوقي جدا از شخصيت حقوقي دولت است و در صورتي كه مؤسس آن . اشخاص حقوقي آنها دارد ، و به اين عنوان مي تواند دارايي و بودجه و ماموران ويژه داشته باشد و در خصوص تمام اموري كه به موجب اساسنامه قانوني در صلاحيت آنها است ، تصميم بگيرد.

مؤسسه داراي شخصيت حقوقي مي تواند به صورت مستقل ، معاملاتي انجام دهد و با كمك ها و هدايايي از اشخاص قبول كند يا براي حفظ حقوق و منافع خود به طرفيت دولت يا اشخاص ديگر اقامه دعوي كند و يا از دعاوي مطرح شده عليه خود دفاع كند.

مؤسسه عمومي داراي شخصيت حقوقي ، مسؤول اعمال خود است و در صورت ورود زيان به ديگري . بايد از اموال اختصاصي خود كه در واقع وثيقه كلي ديون و تعهدات اوست ، خسارت بپردازد ، البته بايد اذعان داشت كه استقلال مؤسسات عمومي مطلق نيست ، بلكه وزيران ، از لحاظ مسئوليت كلي كه در اداره امور كشور در برابر مجلس شورا دارند ، نسبت به آنها نظارتي اعمال مي كنند.

مرجع تاسيس موسسات عمومي :
همانگونه كه در تعريف موسسه عمومي آمده است ، اين گونه موسسات به موجب قانون ايجاد مي شوند و زير نظر يكي از قواي سه گانه اداره مي شوند . در واقع مرجع تصويب و يا صدور مجوز اساسنامه موسسات دولتي مجلس شوراي اسلامي است و مرجع ديگري حق ايجاد چنين موسساتي را ندارد. البته در عمل مراجع ديگري نيز در تشكيل اين گونه موسسات نقش داشته اند .

اقسام موسسات عمومي :
موسسات عمومي را مي توان از دو جهت تقسيم بندي كرد:
ـ از جهت دولتي بودن يد نبودن : موسسات عمومي دولتي و موسسات عمومي غير دولتي .
ـ از جهت انتقاعي بودن يا نبودن : موسسات عمومي انتفاعي و موسسات عمومي غير انتفاعي .
الف از جهت دولتي بودن يا نبودن : برخي از موسسات عمومي به عنوان بخشي از يك وزارتخانه يا سازمان دولتي عمل مي كنند و از استقلال مالي و اداري چنداني برخوردار نيستند اين گونه موسسات را بايد در زمره موسسات عمومي دولتي دانست مانند سازمان زمين شناسي ، موسسه تحقيقات آب و خاك ، سازمان اسناد ملي ايران ، مركز آموزش مديريت دولتي و …

ليكن برخي ديگر از موسسات به موجب قانون استقلال عمل بيشتري يافته اند و تحت عنوان ((موسسات عمومي غير دولتي )) فعاليت مي كنند . قانونگذار اين نهادها و موسسات را به موجب ( قانون فهرست نهادها و موسسات عمومي غير دولتي )) مورخ ۱۹/۴/۱۳۷۴ مشخص كرده است.
ب ـ از جهت انتقاعي و غير انتفاعي : موسسات عمومي را از حيث اهدافي كه دنبال مي كنند مي توان به دو دسته تقسيم كرد: موسسات عمومي غير انتفاعي و موسسات عمومي انتفاعي .

موسسات عمومي غير انتفاعي اصولاً تحت عناويني چون انجمن ، انستيتو ، صندوق ، بنياد ، بنگاه ، سازمان و غيره فعاليت مي كنند و اما گروه ديگري از موسسات عمومي به شيوه موسسات بازرگاني خصوصي فعاليت مي كنند و به همين جهت به عنوان موسسات عمومي انتفاعي شناخته مي شوند مانند بانك ها ، شيلات جنوب ايران ، سازمان بنادر و كشتيراني ، ذوب آهن ايران و ….

دكتر منوچهر طباطبايي مؤتمني در كتاب خود ( حقوق اداري ) در باره اقسام موسسات عمومي چنين توضيح
مي دهد : مؤسسات عمومي را مي توان از جنبه هاي مختلف بويژه از لحاظ اجرايي قوانين مختلف طبقه بندي كرد.
از لحاظ هدفي كه مؤسسات دارند ، مي توان آنها را به دو رسته انتفاعي و غير انتفاعي تقسيم كرد. و مؤسسات غير انتفاعي موسساتي اند كه در پي سود مادي نيستند ؛ مانند دانشگاهها ، مراكز علمي و پژوهشي و برخي بيمارستانها و بنگاههاي نيكوكاري كه به منظور اداره امور علمي و فرهنگي و خيريه تشكيل شده اند و مؤسسات انتفاعي آنهايي هستند كه تنها سود مادي توجه دارند؛ مانند بانكها ، شركت ها ، كارخانه ها و معادن دولتي .

فرق بين شركت هاي دولتي و مؤسسات انتفاعي دولت در اين است كه فرم سازماني شركت ها اصولاً شركت سهامي و تابع قانون بازرگاني است و مثل يك تاجر عمل مي كند ، در صورتيكه مؤسسات انتفاعي دولت ، مانند كارخانه ها و معادن تنها مؤسسات انتفاعي ساده اند ، اينها اموالي را در اختيار دارند و مانند افراد آن را مورد بهره برداري قرار مي دهند و از اين حيث تابع قانون مدني هستند . منتهي استثنائاُ برخي از امور آنها مانند انتصاب هيات مديره و تعيين بهاي كالاهاي توليدي به وسيله دولت معين مي شود. در حقيقت مفهوم شركت

در باره شركت هاي دولتي صدق نمي كند ؛ زيرا به موجب ماده ۵۷۱ قانون مدني ، لازمه شركت ، وجود لااقل دو نفر شريك است ، در صورتي كه در حقيقت فرمولي است تا از اين راه بتوان آنها را تابع مقررات انعطاف پذير قانون بازرگاني قرار داد و براي آنها استقلال و آزادي عمل لازم را تامين كرد. از نظر شمول قانون استخدام كشوري ، موسسات عمومي و بطور كلي دستگاههاي اجرايي به دو دسته تقسيم مي شوند : يكي مؤسسات و دستگاههايي كه مشمول قانون استخدام كشوري اند و ديگري دستگاههايي كه مستخدمين آنها مشمول قانون مزبور نيستند و بلكه از قانون ، استخدامي ويژه تبعيت مي كنند ( مواد ۲ و ۳ قانون استخدام كشوري )

به موجب مواد ۳ ـ ۵ قانون محاسبات عمومي ، موسسات عمومي سه گروهند:
الف ) موسسات دولتي كه به موجب قوانين كشور ايجاد ، و زير نظر يكي از قواي سه گانه اداره مي شوند عنوان وزارتخانه ندارند،
ب ) شركت هاي دولتي كه با اجازه قانون به صورت شركت ايجاد مي شوند و يا به حكم قانون ، و يا دادگاه صالح ، ملي يا مصادره شده و به عنوان شركت دولتي شناخته شده اند ، به شرط آنكه طبق قانون محاسبات عمومي ، بيش از ۵۰ درصد سرمايه آنها متعلق به دولت باشد؛

به موجب تبصره ماده ۴ قانون محاسبات عمومي : (( شركت هايي كه از طريق مضاربه و مزارعه و امثال اينها به منظور به كار انداختن سپرده هاي اشخاص نزد بانكها و مؤسسات اعتباري و شركت هاي بيمه ايجاد شده يا مي شوند از نظر اين قانون شركت دولتي شناخته نمي شوند )) . همچنين هر شركت تجاري كه از راه سرمايه گذاري شركت هاي دولتي ايجاد شود ، به شرط آنكه ۵۰ درصد سهام آن متعلق به شركت مادر باشد ، شركت دولتي تلقي خواهد شد .

ج ) مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي كه با اجازه قانون به منظور انجام وظايف و خدمات كه جنبه عمومي دارد . تشكيل شده اند يا مي شوند . منظور از به كار بدون اصطلاح غير دولتي مستثني كردن اين دستگاهها از شمول مقررات محاسبات عمومي و استخدام كشوري است.
فرق بين مؤسسات عمومي انتفاعي و غير ا نتفاعي

• تفاوت از نظر سازمان پرسنل
((اولاً سازمان مؤسسات غير انتفاعي مانند سازمان وزارتخانه ها و ديگر واحد هاي متمركز بايستي به تصويب سازمان امور اداري و استخدامي كشور برسد و يا در صورت اختلاف نظر بين سازمان امور اداري و استخدامي و موسسه مربوطه به تاييد برسد.، در صورتي كه سازمان موسسات انتفاعي هيچ گاه نيازي به مداخله و تاييد سازمان امور اداري و استخدامي ندارد ، بنابر اين شرط موجوديت حقيقي و استقرار صلاحيت تصميم گيري ، تصويب سازمان به وسيله مراجع صالحه مي باشد.

ثانياً مقررات پرسنلي موسسات غير انتفاعي مانند مقررات پرسنلي كاركنان كشوري است ( قانون استخدام كشوري يا قوانين خاص عمومي ديگري ) . در حالي كه مقررات استخدامي كاركنان موسسات انتفاعي غالباً اختصاصي است.
• تفاوت از نظر امور مالي و معاملات

اولاُ ـ مؤسسات غير انتفاعي ، مشمول قانون محاسبات عمومي هستند ، بدين معني كه اداره امور حسابداري آنها به عهده ذيحساب وزارت امور اقتصادي و دارايي است كه مورد كنترل ديوان محاسبات نيز مي باشد ، در صورتي كه امور حسابداري مؤسسات انتفاعي مانند موسسات بازرگاني خصوصي است (انتشار تراز نامه )

ثانياً : بودجه موسسات انتفاعي بايستي به تصويب مجمع عمومي مربوطه برسد . در صورتي كه بودجه موسسات غير انتفاعي بايستي از تصويب مجلس بگذرد .
ثالثاً : مقررات معاملاتي اين دو متفاوت است . موسسات انتفاعي ، آزادي عمل بيشتري در اين زمينه دارا مي باشد.

مقايسه مزبور از لحاظ اصول و موازين كلي است . در بعضي موارد به موجب بعضي قوانين استثنايي بر اصول فوق وارد آمده است . ))

مبحث چهارم : ميدان عمل مؤسسات عمومي
مزايا و محاسني كه سيستم مؤسسه عمومي در بردارد ، سبب شده است كه از دير باز دولت و شهرداريها از آن براي اداره خدمات فرهنگي و بهداشتي و امور خيريه استفاده كنند ؛ براي مثال از قديم دانشگاهها و مدارس عالي كتابخانه ها و بيمارستانها به صورت مؤسسه عمومي اداره مي شدند . هدف از اعطاي شخصيت حقوقي و استقلال مالي و اداري به مؤسسات عمومي اين بوده است كه مؤسسات مزبور بتوانند به آساني همكاري مردم را نسبت به خود جلب كنند و از موقوفات و اعانات و هداياي آنها در امور خيريه و عام ا لمنفعه بهره گيرند و در ضمن ، از اعمال نفوذ و كشمكشهاي سياسي و اداري بر كنار باشند و وظايف خود را بهتر انجام دهند.

امروزه سيستم موسسه عمومي ، كاربرد تازه اي نيز بافته است كه استفاده از آن در فعاليت هاي بازرگاني و صنعتي دولت ا ست . عمليات مالي دولت تابع تشريفات قانون بودجه و محاسبات عمومي ا ست . دولت مجاز نيست از حدود بودجه اي كه به تصويب مجلس مقننه رسيده است تجاوز كند و قانوناً نمي تواند بودجه يك سال را در سال بعد مورد استفاده قرار دهد مگر اينكه دوباره از مجلس اجازه بگيرد و چنانچه اجراي اين مقررات در سازمانهاي دولتي قابل اجرا و خالي از ضرر باشد ، بعكس در تجارت و صنعت ، كه پيش بيني تمام مخارج كار

آساني نيست ، قابل اجرا نيست . اين امور بيشتر به قوانين قابل ا نعطاف نياز دارند تا بتوان از فرصت هاي مناسب براي خريد و فروش و انجام معاملات استفاده كرد. ا نجام اين عمليات با وجود تشريفات خشك محاسبات عمومي ، به هيچ وجه ميسر نيست . اين تشريفات از سرعت عمل مي كاهد و جلو تصميمات فوري را كه ممكن است سود سرشاري براي مؤسسه در بر داشته باشد ،مي گيرد .

موضوع ديگري كه از سرعت عمل و ثمره بخش بودن كارهاي بازرگاني ـ چنانچه به وسيله ادارات دولتي اداره مي شود مي كاهد مساله تهيه و تدارك اجناس مورد نياز و انتخاب افراد است . يك بازرگان به آزادي عمل بيشتري احتياج دارد . او نمي تواند خريد و فروش خود را مانند سازمان هاي دولتي به صورت مزايده و مناقصه انجام دهد بعلاوه پيشرفت كار او ايجاب مي كند كه هر كسي را كه براي مؤسسه خود مفيد تشخيص ميدهد ، فوراً استخدام و اشخاص نادرست و عاطل را به آساني از دستگاه خود طرد كند؛ در صورتي كه بر كنار كردن مستخدم دولتي مستلزم تشريفات ويژه اي است كه بسهولت انجام پذير نيست و رعايت اين مقررات ، دستگاههاي بازرگاني و صنعتي را فلج مي سازد.

همين موجبات سبب شده است كه دولت براي اجراي عمليات بازرگاني و صنعتي خود به مؤسسات خصوصي و بازرگاني تاسي جويد و از طرح سازماني آنها كه به موجب قانون بازرگاني معين شده . تقليد كند ، شايد سخنان طرفداراي مكتب ليبرال كه مي گويند : (( دولت ، بازرگان خوب ، صنعتگر خوب ، كشاورز خوبي نيست )) در اتخاذ اين رويه مؤثر بوده است.

در كشورهاي صنعتي ، به سبب جنگ ها و بحران ها ، بويژه علل سياسي و سياست ملي كردن مؤسسات اقتصادي و اجتماعي كه پس از جنگ جهاني دوم ، طرفداران زيادي پيدا كرد، دولتها مجبور شدند كه در امور اقتصادي و اجتماعي مداخله كنند و به تشكيل موسسات عمومي مستقل در اين زمينه ها بپردازند علاوه بر اين در كشورهاي در حال توسعه ، علت اساسي دخالت دولت ، در امور اقتصادي آن است كه انجام اين عمليات براي اشخاص عادي مقدور نيست ؛ زيرا آنها سرمايه كافي و اطلاعات فني لازم را در اين امور ندارند.
در كشور ما از وقتي كه توسعه اقتصادي ، صنعتي و عمراني به عنوان تضمين استقلال سياسي مورد توجه قرار گرفت ، دولت مجبور شد كه در اين مورد دخالت كند و مؤسسات و شركت هايي تاسيس كند.

فرق بين مؤسسات عمومي و مؤ سسات خصوصي
مؤسسات عمومي را نبايد با موسسات خصوصي مانند شركتها و بانكها و بنگاهها و مدارس عالي و دانشگاههاي خصوصي و موقوفات و مؤسسات خيريه اشتباه كرد تشخيص اين مساله از لحاظ حقوق اداري حايز اهميت است، بويژه اينكه برخي از اين مؤسسات منشاء قانوني دارند با به موجب قانون از امتيازات قدرت عمومي برخوردارند يا از برخي از معافيتهاي مالياتي و گمركي استفاده مي كنند و يا نظارت هايي از طرف دولت بر آنها اعمال مي شود.

در هر حال مؤسسات خصوصي تنها به حساب اشخاص خصوصي اداره مي شوند و از اين رو مؤسسات مزبور تابع مقررات قانون مدني و يا قانون بازرگاني اند و وجود و اموال آنها جزء اموال خصوصي است و كارمندان و كاركنان آنها تابع مقررات و حقوق خصوصي هستند و اختلافات و دعاوي آنها در صلاحيت دادگاههاي عمومي است
در هر صورت تشخيص مؤسسه عمومي از غير آن ، مستلزم آن است كه به قوانين مراجعه كنيم و ببينيم كه قصد قانونگدار چيست ، آيا هدف از تشكيل مؤسسه عمومي خارج كردن يك فعاليت اجتماعي از حيطه خصوصي و سازمان دادن آن به صورت يك امر و خدمت عمومي با تمام آثار مترتبه بر آن مي باشد و يا خير ؟ و الا صرف برخوردار بودن اين مؤسسات از برخي تسهيلات و كمك ها و معافيت ها از خصلت خصوصي بودن آنها نمي كاهد.
نظام حقوقي مؤسسه عمومي
در ابتدا مؤسسه عمومي به يك شخص حقوقي و يا به زبان ساده تر ، به يك واحد سازمان اطلاق مي شد كه تصدي يك خدمت عمومي را به عهده داشت و به طور مستقل آن را با نظام حقوق عمومي ، اداره مي كرد، ولي با تحولاتي كه از اواخر قرن بيستم در زمينه اقتصاد و امور اجتماعي به وقوع پيوست ، دولت مجبور شد براي مقابله با نيازهاي عصر ، بويژه اجراي افكار اصلاح طلبانه ـ كه سخت طرفدار دخالت دولت در اقتصاد و ملي كردن مؤسسات اقتصادي كليدي بود مديريت شماري از موسسات صنعتي و تجاري را در دست گيرد و آنها را با

نظام و قواعد حقوقي خصوصي بويژه حقوق بازرگاني اداره كند و به اين ترتيب در كنار مؤسسات دولتي كه با نظام و قواعد و حقوق عمومي اداره مي شدند ، نوع ديگري از مؤسسات عمومي ، مانند بانك ها و شركت ها و موسسات انتفاعي دولت پا به عرصه وجود گذاشتند كه امور انتفاعي و بازرگاني دولت را به عهده دارند و آنها را با نظام و قواعد حقوق خصوصي بويژه حقوق بازرگاني اداره مي كنند. در اين وضعيت لازم بود كه در نظريه مؤسسه عمومي ، عناصر تازه اي وارد شود و تعريف ديگري از آن و بطور كلي از نظريه امور و يا خدمات عمومي ارائه شود توضيح آنكه در گذشته موسسه عمومي به مؤسسه اي اطلاق مي شد كه در كنار وزارتخانه ها يك خدمت عمومي صرفاً اداري را با نظام حقوق عمومي و به طور كم و بيش

مستقل اداره مي كرد؛ يعني ماموران مؤسسه تابع همان قانوني بودند كه ماموران وزارتخانه ها از آن تبعيت مي كردند و اموال و معاملات موسسه نيز تابع همان قانون محاسبات عمومي بودند و مسئوليت مؤسسه عمومي علاوه بر نوع سنتي آن ، انواع ديگري از قبيل بانك ها ، شركت ها و موسسات انتفاعي دولت را در بر مي گيرد كه امور صنعتي و تجاري و انتفاعي دولت را با نظام و قواعد حقوق خصوصي و بويژه حقوق بازرگاني اداره مي كنند.
اين مؤسسات اصولاً تابع حقوق خصوصي اند جز در موارد زير :
۱ ـ عزل و نصب مديران مؤسسه تعيين بهاي كالاهاي توليدي آنها به موجب تصميمات هيات دولت تعيين مي شود و دولت از اين لحاظ اختيار زيادي دارد.
۲ ـ اين مؤسسات به موجب قانون ، از برخي امتيازات قدرت عمومي برخوردارند ؛ براي مثال اين مؤسسات مي توانند در صورت اقتضا براي رفع نيازهاي خود از افراد خلع مالكيت كنند يا در باره مشتريان خود نظاماتي وضع كنند و يا عليه آنها تصميمات يك جانبه و لازم الاجرا اتخاذ كنند؛ مانند قطع آب . برق ، گاز و تلفن مشتريان به وسيله مؤسسات ذيربط .
۳ ـ اموال آنها تابع مقررات و احكام عمومي است و معاملات و قراردادهاي مهم آنها نيز قرار داد عمومي و اداري محسوب مي شود.

۴ ـ براي اينكه اين مؤسسات از كار آيي بيشتري برخوردار شوند ‚ اختلافات و دعاوي آنها به موجب اساسنامه قانوني به جاي ارجاع به دادگستري از راه داوري حل و فصل مي شود .
۵ ـ موسسات مزبور تابع نظارت ها و كنترل هاي اداري و مالي ويژه اند كه از طرف مقامات پارلماني و يا دولتي بر آنها اعمال مي شود. اين نظارتها ممكن است در مرحله تصميم گيري و يا در مرحله ي رسيدگي به محاسبات و حسابرسي به وسيله ديوان محاسبات عمومي صورت گيرد.
با توجه به محدوديتهايي فوق اين پرسش مطرح مي شود كه آيا مؤسسات تجاري دولت، به مفهوم حقوق خصوصي تاجرند يا نه ؟ گروهي از حقوق دانان ، فرم سازمان مؤسسات مزبور را كه اغلب به صورت شركت سهامي است و وجود نص قانوني در مورد آنها را ، دليل تاجر بودن آن موسسات مي شمرند، ولي در هر حال ما نمي توانيم صفت تاجر بودن آنها را نفي كنيم ؛ زيرا در اصل ، تاسيس اين قبيل موسسات به دليل تجاري بودن فعاليت و خدمت عمومي آنها بوده است ، مگر آنكه بخواهيم . با توجه به محدوديتها اين مؤسسات تعريف ديگري از صفت تاجر بودن ارائه دهيم.

سازمان اداري مؤسسات عمومي
موسسات عمومي وابسته به دولت از حيطه قدرت و اختيار وزيران خارج نيستند ؛ زيرا در هر حال مؤسسات مزبور به سبب اينكه جزء مؤسسات رسمي و تحت نظارت غير مستقيم دولت هستند ، بر حسب نوع مشاغلي كه به عهده دارند ، به يكي از وزارتخانه ها وابسته اند و زير نظارت وزراي مربوط انجام وظيفه مي كنند .

چنانچه وابستگي مؤسسه اي به يكي از وزارتخانه ها . از اساسنامه قانوني آن معلوم نباشد . رئيس جمهور شخصاً ناظر و مسئول حسن اداره آن موسسه در مقابل مجلس شوراست ، بديهي است چنانچه موسسات عمومي از طرف اشخاص عمومي با يكديگر متفاوتند و هر مؤسسه عمومي ، بر حسب نوع مشاغلي كه به عهده دارد ، داراي سازماني است كه حدود وظايف و اختيارات آن دقيقاُ در اساسنامه قانوني تعيين گرديده است . معمولاً مؤسساتي كه به صورت شركت سهامي اداره مي شوند . مطابق قانون بازرگاني ، داراي يك مجمع عمومي ، يك هيات مديره يك مدير عامل و يك هيات بازرسي اند و اتخاذ تصميمات با مجمع عمومي و اجراي آن به عهده هيات مديره و مدير عامل است .

در بنگاهها و شركت هاي دولتي معمولاً اعضاي هيات مديره و مدير عامل را دولت براي مدت معيني منصوب ميكند ؛ براي مثال شركت بيمه ايران و هواپيماي ايران داراي يك مجمع عمومي و يك شوراي عالي و يك هيات مديره و يك هيات عالي بازرسي اند كه همه از طرف دولت معين مي شود. برخي از موسسات عمومي ديگر مانند دانشگاه تهران نمايندگان اعضاي هيات علمي دانشكده و شوراي دانشگاه مركب از نمايندگان منتخب شوراهاي دانشكده هاست بديهي است بر حسب اينكه اعضاي مجمع عمومي و هيات مديره . و شوراها انتخابي يا انتصابي باشند . درجه عدم تمركز و استقلال موسسه بيشتر يا كمتر خواهد بود.
محاسن و معايب موسسات عمومي

الف ـ محاسن موسسات عمومي
۱ – اين سيستم اداره سبب مي شود مؤسسه . به وسيله مديران و شوراهايي كه اغلب براي مدت معيني انتخاب مي شوند به طور مستقل اداره شود و از اعمال نفوذ و كشمكشهاي سياسي بر كنار بماند .
۲ ـ اين سيستم اداره ، موجب سبك شدن وظايف قوه مركزي مي شود و با ايجاد چنين موسساتي ، دولت (يا اشخاص عمومي ديگر ) قسمتي از وظايف خود را به عهده آنها واگذار ميكند و خود با فراغت بيشتري به امور ديگر مي پردازد .

۳ ـ اين سيستم اداره ‚بهترين وسيله براي جلب هداياست؛ زيرا بيشتر اشخاص در صورتي حاضر به بذل و بخشش و وقف اموال خود به چنين مؤسساتي هستند كه بدانند مؤسسات مزبور هدف آنها را تعقيب خواهند كرد و موقوفات و عطاياي آنها در بودجه عمومي دولت ادغام نمي شود و در راه هدف آنها به مصرف خواهد رسيد
۴ ـ اين نحوه اداره سبب مي شود . مؤسسات عمومي از قوانين و مقررات خشكي كه وزارتخانه ها و ادارات دولتي به علل سازماني مجبور به تبعيت از آنها هستند . رهايي يابند و در اجراي برنامه هاي خود از آزادي عمل لازم برخوردار شوند .

۵ ـ دادن استقلال اداري و مالي به موسسات و سپردن امور آنها به دست متخصصان موجب حسن اداره امور مي گردد .
ب ـ معايب مؤسسات عمومي
۱ ـ چون مؤسسات مزبور در اداره امور خود استقلال دارند ، سياست و عمليات آنها اغلب با سياست و عمليات كلي دولت مغايرت پيدا كرده ، در نتيجه به وحدت اداره امور و اتخاذ و تعقيب سياست واحد در كشور لطمه وارد آيد ؛چنانكه گاهي ديده شده است دولت، استخدام جديد را در وزارتخانه ها منع مي كند ولي مؤسسات وابسته با استفاده از اختيارات خود كارمندان جديدي استخدام مي كنند و يا دولت در حالي كه بدون مجوز قانوني حق استقراض ندارد ، مؤسسات عمومي به عناوين مختلف از بانك ملي و يا از خارج وام مي گيرند و با اقدامات خود سياست اداري و اقتصادي دولت را نا ديده مي گيرند.

۲ ـ موسسات عمومي اغلب بودجه و خرج و دخل مجزا از بودجه دولت دارند و از طرفي ، نظارت مجلس و دولت نسبت به امور مالي آنها ضعيف است و همين امر موجب ولخرجي موسسات و اسراف وتبذير وجوه عمومي مي شود
براي جلوگيري از زيان هاي ياد شده بهتر است:

الف ) براي رسيدگي به كار مؤسسات عمومي مستقل و تعيين سياست اقتصادي و اداري واحد براي آنها . در پارلمان يا در نهاد رياست جمهوري كميسيون ويژه تشكيل شود .
ب ) نظارت مالي بر مؤسسات عمومي مانند كشورهاي انگلستان و امريكا توسط بنگاههاي حسابرسي مستقل كه به هيچ وجه به موسسات عمومي وابستگي ندارند ،به عمل آيد . بديهي است نظارت از طرف بازرساني كه در خدمت موسسات مزبور هستند و براي مزاياي مختلف خود را مديون هياتهاي مديره و مديران آنها مي دانند . كاري بي فايده و غير مؤثر است.
ج ) بودجه مؤسسات مزبور در بودجه كشور منعكس شود و براي استقلال مالي آنها حدودي تعيين گردد .

وجوه افتراق بين شركتهاي دولتي و موسسات دولتي
بر طبق قانون محاسبات عمومي ،مؤسسات وابسته به دولت ، شامل موسسات دولتي و شركت هاي دولتي است نظر قانونگذار اين بوده است كه فعاليت هاي غير انتفاعي دولت به صورت (( موسسه دولتي )) و فعاليتهاي انتفاعي و بازرگاني او به صورت (( شركت سهامي )) اداره شده و هر كدام تابع نظامات خود باشد . در قانون محاسبات عمومي از وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي با هم ياد شده است و هر دو از لحاظ بودجه و نگاهداري حسابها و اداره اموال و امور معاملات تقريباً تابع نظام واحد قرار گرفته است. از اين رو مي توان گفت كه استقلال اداري و مالي مؤسسات دولتي به طور قابل توجهي محدود گرديده است در صورتيكه شركت دولتي از استقلال كامل و آزادي عمل بيشتري برخوردار است .
وجوه مهم افتراق شركت هاي دولتي و موسسات دولتي به شرح زير است:

الف ـ تشكيلات و اركان : شركت دولتي تابع خصوصيات اداره موسسه بازرگاني است يعني داراي مجمع عمومي ، هيات مديريه ، مدير عامل و بازرس است و تصويب تشكيلات با مجمع عمومي يا هر مجمع ديگري كه اساسنامه تعيين كرده است، مي باشد . حال آن كه تشكيلات مؤسسات عمومي (دولتي تابع تشكيلات عمومي كشور است و مرجع تاييد كننده تشكيلات اين نوع موسسات سازمان امور اداري و استخدامي كشور است .
ب ـ از لحاظ سازمان و امور استخدامي :

سازمان شركت هاي دولتي بر طبق الگو و طرح تشكيلاتي شركتهاي مندرج در قانون بازرگاني طرح ريزي شده است ؛ به اين ترتيب كه شركت دولتي مجمع عمومي ، هيات مديره . مدير عامل و بازرس دارد و تصويب سازمان شركت، با مجمع عمومي يا هر مرجعي است كه اساسنامه آنها تعيين كرده است ؛ در حالي كه سازمان مؤسسات دولتي تابع فرم تشكيلات عمومي كشور است و سازمان امور اداري و استخدامي كشور بر آنها نظارت تام دارد.

قانون استخدام كشوري ‚ موسسات دولتي را مكلف مي كند كه سازمان تفصيلي خود را با قيد تعداد پست هاي سازماني كليه واحد هاي تابع ، به تصويب سازمان امور اداري و استخدامي كشور برسانند. مطابق قانون ، هر نوع تغييرات بعدي در سازمان امور اداري و استخدامي كشور خواهد بود در صورت بروز اختلاف نظر بين مؤسسه مربوط و سازمان امور اداري و استخدامي كشور در هر يك از دو مورد فوق ، تصميم با دولت است ( تبصره ۳ ماده ۸ قانون استخدام كشوري )
در امور استخدامي ، موسسات دولتي مانند وزارتخانه ها تابع قانون استخدام كشوري و آيين نامه هاي آنند و در صورتي كه شركت هاي دولتي به موجب قانون (( مقررات استخدامي شركت هاي دولتي )) مصوب ۲۶ /۳/۱۳۵۲كمسيون استخدام مجلس ، معين و مقرر شده است .

۰ در وزارتخانه ها و موسسات عمومي . امور استخدامي تابع قانون استخدام كشوري است هر گونه تجديد نظر در مقررات استخدامي موسسات عمومي مستلزم تغيير و اصلاح قانون استخدام كشوري و رجوع به هيات وزيران در مورد آيين نامه هاي اجرايي است .
در مورد شركتهاي دولتي ، آئين نامه هاي استخدامي با موافقت سازمان امور اداري و استخدامي كشور و با تصويب مجمع شركت و يا هر مرجع ديگري كه اساسنامه شركت تعيين كرده باشد قابل تعيين و تغيير است.
ج ـ از لحاظ بودجه و حسابداري :

بودجه وزارتخانه ها و موسسات دولتي تابع قانون محاسبات عمومي است : تصويب بودجه موسسات دولتي با مجلس شوراست و تغيير بودجه نيز اعم از افزايش اعتبار و تحصيل اعتبار و يا نقل و انتقال اعتبار در داخل جمع اعتبارات بودجه ، محتاج تقديم لايحه متمم بودجه و يا اصلاح بودجه به مجلس شوراست . در صورتي كه بعكس تصويب بودجه شركت هاي دولتي در صلاحيت مراجع قانوني آنها كه معمولاً همان مجمع عمومي است . قراردارد با آنكه به موجب قانون محاسبات عمومي اداره امور حسابداري مؤسسات و شركتهاي دولتي مانند وزارت خانه ها به عهده ذيحسابي است كه به موجب حكم وزارت دارايي تعيين مي شود ، اما وزارت دارايي ، نظارت مستمر بر امور اين شركت ها ندارد طبق اظهارات رئيس كميسيون بودجه مجلس شورا در پاييز ۱۳۷۱ در دستگاه دولتي بيش از يك هزار شركت دولتي وجود دارد كه متاسفانه بودجه بيش از سيصد تاي آنها در بودجه كل كشور منعكس نمي شود . براي تنظيم لايحه تفريق بودجه حسابهاي وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي محتاج اظهار نظر ديوان محاسبات عمومي است. در حاليكه براي شركتهاي دولتي ترازنامه مصوب مجمع عمومي كافي است .

مرجع تصويب بودجه (( موسسات عمومي )) مجلس شوراي اسلامي است و تغيير بودجه موسسات عمومي اعم از افزايش اعتبار و تحصيل اعتبار جديد و يا نقل و انتقال اعتبار در داخل جمع اعتبارات بودجه اصولاً و به ترتيب محتاج به تقديم لايحه متمم بودجه و يا اصلاح بودجه به مجلس شوراي اسلامي است حال آن كه مرجع تصويب بودجه ((شركتهاي دولتي )) مجمع عمومي آن شركتها مي باشد . براي تنظيم لايحه تفريغ بودجه حسابهاي موسسات دولتي محتاج به ا ظهار نظر ديوان محاسبات است ولي در شركتهاي دولتي تراز نامه مصوب مجمع عمومي كافي است.

د ـ از نظر اداره اموال و معاملات :
به موجت قانون محاسبات عمومي ‚ اموال غير منقول وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي متعلق به دولت و حفظ و حراست آنها با وزارتخانه يا مؤسسه دولتي است كه اموال را در اختيار دارد و وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي مي توانند با موافقت رئيس جمهور ،حق استفاده از اموالي را كه در اختيار دارند و ره يكديگر واگذار كنند ، در حالي كه بعكس اموال منقول و غير منقول شركت هاي دولتي جزء دارايي خود آنها محسوب مي شود و تابع مقررات خاص آنهاست. معاملات مؤسسات دولتي مانند معاملات وزارتخانه ها اصولاً تابع قانون محاسبات عمومي و آيين نامه معاملات دولتي است و از طريق مناقصه يا مزايده صورت مي گيرد ، در حالي كه معاملات شركت هاي دولتي جز در موارد معدود تابع مقررات خاص آنهاست .

اموال غير منقول موسسات عمومي مانند اموال وزارتخانه ها به دولت تعلق دارد و اين موسسات موظف به حفظ و اداره كردن آن هستند ، حال آن كه اموال منقول و غير منقول شركتهاي دولتي جزو دارايي آنها به شمار مي آيد و تابع مقررات خاص آنها است ( مواد ۸۰ و ۸۱ قانون محاسبات ) معاملات مؤسسات دولتي مانند وزارتخانه ها بايد از طريق مناقصه يا مزايده انجام پذيرد ، حال آنكه معاملات شركتهاي دولتي جز در چند مورد تابع مقررات خاص آنهاست (ماده ۷۳ قانون محاسبات )