نقش درآمدهای نفتی در بودجه

مقدمه
بالا رفتن قیمت جهانی نفت که در این روزها به بالاترین حد خود رسیده است دغدغهای قدیمی را پیش روی مسوولان قرار میدهد و بار دیگر سوال رئیسجمهور را به یاد کارشناسان میآورد که با افزایش درآمدهای نفتی چه باید کرد. بهرهگیری صحیح از ثروت ملی زمانی ویژگی خود را میان سایر مسوولیتهای دولت نشان میدهد که بیاد بیاوریم قریب به یکسال دیگر صنعت نفتمان صدساله میشود و هنوز درآمد کشور به نحو عجیبی وابسته به نفت است.

اینکه پس از گذشت صدسال از فعالیت صنعت نفت یک مقام عالی کشور به دنبال راهکاری برای بهرگیری صحیح از درآمدهای نفتی است و از کارشناسان همکاری میخواهد هنوز جای امیدواری است، هرچند که بر اساس نظریات اقتصاد کلان پاسخ رئیسجمهور حدود صد سال پیش در قالب نظریه مقداری پول داده شده است.
نفت، بودجه جاری و ضربه به اقتصاد ملی

اینکه تورم موجود در یک اقتصاد ریشهای کاملا پولی دارد و تزریق درآمدهای نفتی ارزی به اقتصاد کشور به معنای افزایش حجم پول است، نظریه جدیدی نیست و یا اینکه اگر این افزایش حجم پول بیش از افزایش حجم تولیدات داخلی کشور باشد در بلندمدت معادل این اختلاف، تورم ایجاد میکند و سبب بهوجود آمدن بیماری هلندی خواهد شد.
هرچند که قویا نمیتوان اثبات کرد که بیماری هلندی به تنهایی باعت رکود در بخش تولید میشود اما میتوان مطمئن بود که به موازات افزایش درآمدهای نفتی و تزریق آن به اقتصاد ملی افزایش نرخ بهره متوقف میشود که این مساله سبب کاهش رقابتپذیری در بخش تولید خواهد شد.

بر اساس نظرات تئوریک، نخستین نتیجه تزریق درآمدهای ارزی حاصل از صادرات مواد خام با توجه به ساختار اقتصادی و تنگناهای توسعهای اقتصاد، تقویت پول ملی و رشد عرضه پول در داخل سیستم اقتصادی است؛ این در حالی است که ارزش پول ملی به شدت تحت تاثیر نوع سیاستهای بودجهای دولت و عرضه پول نیز تحت تاثیر درآمدهای نفتی است.
رشد عرضه پول چه از طریق درآمدهای توزیع شده در جامعه و چه از ناحیه رشد ثروت ناشی از تزریق درآمدهای نفتی، از یک سو به رشد مصرف دامن میزند و از سوی دیگر با افزایش نسبت قیمت کالاهای غیرقابل مبادله به قابل مبادله در کنار ساختارهای تولید غیربهینه، هزینه ثابت سرمایه و نیز هزینه ریالی تولید را افزایش میدهد و غیررقابتی بودن محصولات صنایع داخلی را تشدید میکند.

غیررقابتی بودن کالاهای تولید داخل در شرایطی که رشد تقاضا به علت مصرفی بودن جامعه بالا رفته است گسترش واردات را بهوجود میآورد که در نتیجه سبب رکود صنایع غیروابسته و رشد صنایع وابسته خواهد شد؛ البته میتوان با اجرای سیاستهای دقیق و صحیح ارزی و نرخ بهره تاثیر افزایش درآمد نفتی در تولیدات داخلی را کاهش داد.
تقویت پروژههای زیربنایی که با توجه و اهتمام به بخش خصوصی قابل تحقق است از جمله راهکارهای مهم و البته قدیمی در کاهش اثرات افزایش درآمدهای نفتی به شمار میرود که همواره مورد توجه کارشناسان و مسوولان بوده اما تاکنون کمتر در حوزه اجرایی به آن پرداخته شده است.

چنانچه سیاست تدوین شده در تبصره ۶۰ برنامه چهارم توسعه مبنی براختصاص ۵۰ درصد از درآمدهای مازاد نفتی به پروژههای بخش خصوصی و ۵۰ درصد به پروژهای اساسی دولت با تصویب مجلس، بهطور کامل و دقیق اجرا شود، کاهش اثرات منفی درآمد نفتی و پیشرفت اقتصادی را در پی خواهد داشت.

در این میان به نظر میرسد راهکارهای اصلی برای استفاده بهینه از درآمدهای نفتی در دست رئیسجمهور موجود است و تنها اجرای دقیق و صحیح آنها میتواند اقتصاد کشور را در مسیر طبیعی و صحیح حرکت دهد.
این در حالی است که اکنون دولت بخش عمده درآمد نفتی را صرف هزینههای جاری میکند که این اقدام ضربه سنگینی به اقتصاد کشور میزند در حالی که باید از محل درآمدهای نفتی، به تدریج هزینههای عمرانی را جایگزین هزینههای جاری کند.

از سویی دیگر از آنجایی که همراه با افزایش درآمدهای نفتی، میزان واردات کالا و تعداد خدماتگیران نیز افزایش یافته است، ارزش درآمدهای نفتی نیز نسبت به سالهای گذشته رو به کاهش است و در این میان دولت باید صادرات غیرنفتی، افزایش سهم مالیات در اقتصاد ملی و رشد خدمات مولد در کشور را جایگزین اتکا به درآمدهای نفتی نماید.
هرچند که با افزایش قیمت جهانی نفت و افزایش درآمد نفتی کارشناسان و مسوولان طرحها و نظراتی در خصوص هزینه کردن آن دارند اما نظر آن دسته از کارشناسان و نمایندگان مجلس که معتقدند مازاد درآمدهای نفتی باید در بخشهای کشاورزی، صنعت، گردشگری، آموزشی، خدمات، تجارت، اشتغالزایی و مسکن هزینه گردد، منطقیتر به نظر میرسد چرا که درآمدهای نفتی از اقتصاد مصرفی و جاری کشور خارج شده و به سرمایهگذاریهای داخلی کشیده میشود.

بدیهی است که در صورت ممانعت از تزریق ارز به اقتصاد یک کشور پدیده بیماری هلندی بهکلی منتفی میشود اما نباید فراموش کرد که با افزایش درآمدهای ارزی ناشی از فروش نفت خام دولتها اغلب تحت فشارهای اقتصادی و سیاسی داخلی برای بهرهبرداری از این ثروت ملی قرار میگیرند.

در اینجاست که توجیهات گوناگون سیاسی و اقتصادی برای مصرف این منبع مالی در داخل بهوجود میآید و دولتها اغلب وسوسه میشوند که از طریق پاسخگویی به برخی از این مطالبات به پیروزی اقتصادی و سیاسی رسیده و موضع سیاسی خود را محکم کنند در حالی که سرمایهگذاری این منابع در خارج نیز از بهرهگیری صحیح در داخل، آسان و بیدغدغهتر نبوده است و همواره مورد نقد و نظرهای متفاوت بوده است.

سنوات گذشته (۸۴ – ۱۳۵۰) نشان میدهد که به طور متوسط ۶۰ درصد از منابع درآمدی دولت به درآمد حاصل از فروش نفت خام، ۳۰ درصد درآمدهای مالیاتی و ۱۰ درصد نیز به سایر درآمدها اختصاص داشته است. این در حالی است که در این سالها اثرات نامطلوب اتکای بیش از حد بودجه به درآمدهای نفتی مانند بیثباتی سیاستهای مالی، گسترش رانتخواری، ناکارآمدی نظام مالیاتی و… برای کارشناسان و مسوولان پنهان نبوده است و تمامی دولتها به پایان دادن به اتکای درآمدهای نفتی تاکید کردهاند اما تاکنون تلاش کمی برای برون رفت از این وضعیت شده است.

اگر منظور رئیسجمهور از طرح این سوال، نشانهای از اراده واقعی برای خروج از این وضعیت است باید سیاستگذاریهای اقتصادی کشور به تدریج مانند کشورهایی باشد که نفت ندارند و البته باید پیامدهای نامطلوب و کوتاهمدت حذف درآمدهای نفتی را هم تحمل کند و با سیاستگذاری صحیح از آن بگذرد.
مهم‌ترين چالش بودجه ‌۸۶كاهش درآمدهاي نفتي است

امسال از نظر درآمد‌هاي نفتي، سال طلايي و ويژه‌اي است و به همين دليل مصارف ارزي دولت بسيار بالا بوده است و بخش عمده‌اي از درآمد‌هاي ارزي در جهت افزايش اجراي طرح‌هاي عمراني هزينه شد‌ه‌اند.

داوود دانش جعفري، وزير امور اقتصادي و دارايي، عملكرد بودجه كل كشور در ۹ ماهه گذشته را تشريح كرد و با بيان مطلب فوق گفت:«درآمد‌هاي دولت در سال ۸۵ داراي چهار سرفصل اصلي است، يعني منابع بودجهء ۸۵ از اين چهار قسمت استخراج مي‌شود.« به گفتهء او; درآمدهاي مالياتي يكي از اين چهار سرفصل است و حدود ۳۰ درصد از درآمد‌هاي دولت از اين محل كسب مي‌شود.سرفصل دوم، درآمد‌هاي ساير است كه دولت از سود سهام شركت‌هاي دولتي و بانك‌ها كسب مي‌كند و حدود ۳/۱۱ درصد از درآمد‌هاي دولت از اين سرفصل

كسب مي‌شود. قسمت سوم از درآمد‌هاي دولت، فروش سرمايه‌هاي دولت است كه اصطلاحاً همان درآمد نفت و فروش دارايي‌هاي منقول و غيردولتي است و ۵/۳۲ درصد از درآمد بودجهء ۸۵ را تشكيل مي‌دهد. بخش چهارم استفاده از حساب ذخيرهء ارزي است كه حدود ۲/۲۶ درصد از درآمد دولت را در سال ۸۵ تشكيل مي‌دهد.«وي اضافه كرد: «حساب ذخيرهء ارزي و فروش سهام دولت در شركت‌هاي دولتي يك سرفصل را در بودجه تشكيل مي‌دهند و ۳/۴۱ درصد از درآمد‌هاي دولت از درآمد‌هاي مالياتي و ساير كسب مي‌شود و مابقي آن از طريق درآمد‌هاي نفت و حساب ذخيرهء ارزي به دست مي‌آيد.«

او با اشاره به سرفصل هزينه‌هاي دولت كه دو بخش هستند، تصريح كرد: «سرفصل اصلي مصارف بودجه، هزينه‌هاي جاري دولت است كه بابت دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها پرداخت مي‌كند و حدود ۸/۶۷ درصد از درآمد‌هاي دولت در اين قسمت هزينه مي‌شود. سرفصل دوم هزينه‌هاي عمراني يا تملك دارايي سرمايه‌اي است كه حدود _۸/۲۹ درصد از درآمد‌ها را به خود اختصاص مي‌دهد.قسمت كوچكي از هزينهء دولت، هزينهء مالي است كه حدود ۴/۲ درصد از هزينه‌هاي دولت را تشكيل مي‌دهد و به بازپرداخت سود اوراق مشاركت يا اصل آن يا بدهي‌هايي كه دولت به بخش‌هاي مختلف دارد، اختصاص مي‌يابد.«

وزير امور اقتصادي و دارايي با بيان اين‌كه «از ابتداي سال تا پايان آذر ماه ۸۵ حدود ۸/۸۱ درصد از درآمد‌هاي مالياتي محقق شده است« تصريح كرد:«۹/۹۰ درصد از ماليات‌هاي مستقيم و ۸/۷۹ درصد از ماليات‌هاي غيرمستقيم در اين مدت اخذ شده است.«
وي ادامه داد:«تاكنون درآمد‌هاي ساير ۹/۷۰ درصد كسب شده‌اند و درآمد‌هاي حاصل از فروش نفت و دارايي‌هاي منقول و غيرمنقول ۵/۱۰۸ درصد حاصل شده‌اند كه حاكي از رشد ۵/۸ درصدي نسبت به بودجهء ۸۵ است.«او ميزان تحقق درآمد‌هاي دولت از طريق استفاده از حساب ذخيرهء ارزي و فروش سهام دولتي را ۷/۱۰۲ درصد دانست كه حاكي از رشد ۷/۲ درصدي نسبت به بودجهء ۸۵ است.«

وي متذكر شد:«در مجموع از كل درآمد‌هاي دولتي ۷/۹۴ درصد تامين شده‌اند. البته وضعيت درآمد‌هاي نفت در سال‌جاري بسيار مطلوب بوده است كه باعث تحقق درآمد‌هاي دولت به حد ميزان مذكور شده است.«وزير امور اقتصادي و دارايي با اشاره به پرداخت‌هاي جاري دولت در ۹ ماههء عملكرد از ابتداي فروردين ماه تا پايان آذر ماه، خاطرنشان كرد: «در پرداخت‌هاي مربوط به هزينه‌هاي جاري ۳/۹۷ درصد از پرداختي‌ها صورت گرفته است يعني عملكرد مصارف جاري كشور ۳/۹۷ درصد است.اين پرداخت‌ها در دستگاه‌هاي ملي حدود_

۷/۹۶ درصد و در دستگاه‌هاي استاني ۸/۹۹ درصد بوده است. عملكرد دولت در بخش پرداخت‌هاي عمراني ۹۸ درصد بوده است اما در قسمت هزينهء بودجهء عمراني عملكرد دولت ۶۸ درصد بوده است كه در طرح‌هاي ملي در سه جهت هزينه مي‌شوند.«وي ادامه داد: «قسمت اول هزينهء ملي است،در اين قسمت عملكرد طرح‌ها ۵/۸۴ درصد است كه بسيار بالاست، در قسمت هزينهء استاني نيز ۹/۸۴ درصد است كه آن هم بسيار بالاست، قسمتي از طرح‌هاي عمراني در سال جاري بايد از محل وجوه حاصل از فروش اوراق مشاركت تامين مي‌شد

كه به دليل آن كه عمده اين فروش در سه ماههء چهارم سال ۸۵ صورت گرفته از عملكرد پاييني در حدود ۴/۱۳ درصد برخوردار است.«او به مصارف ارزي كشور در سال ۸۵ اشاره كرد و گفت: صادرات نفت حدود ۴۷۲/۲۴ ميليارد دلار مصرف شده است. براي قسمتي از نفت خام كه صادر و به جاي آن بنزين وارد كشور مي‌شود در سال ۸۵، پنج ميليارد دلار اعتبار در نظر گرفته شده بود. در عين حال استفاده از حساب ذخيرهء ارزي ۳۵۹/۱۷ ميليارد دلار پيش‌بيني شده است كه در طول سال با احتساب متمم‌ها هزينه شود. به عبارت ديگر جمع هزينه‌هاي ارزي كشور در سال ۸۵ معادل ۸۳۲/۴۶ ميليارد دلار است.«

دانش جعفري با بيان اين‌كه«‌با اين وضعيت بخش كمي‌از افزايش درآمد‌هاي ارزي به واردات اختصاص يافت«‌،خاطرنشان كرد: «اگر واردات ۹ ماههء امسال در نظر گرفته شود ۳۰ ميليارد و ۴۴۱ ميليون دلار بوده است، در حالي كه سال گذشته در همين زمان ميزان واردات ۲۹ ميليارد و ۴۷۹ ميليون دلار بوده است يعني با وجود افزايش درآمد‌هاي نفتي ميزان واردات فقط ۳/۳ درصد نسبت به سال گذشته افزايش‌يافته است. اگر طول سال ۸۵ نيز در نظر گرفته شود سال گذشته ميزان واردات كمي‌كم‌تر از ۴۱ ميليارد دلار بوده است كه امسال پيش‌بيني مي‌شود به ۳/۴۲ ميليارد دلار افزايش يابد.«

وي با تاكيد بر اين‌كه «واردات غير رسمي‌هميشه وجود داشته است و امسال هم مستثني نيست«،خاطرنشان كرد: «نكتهء مهم اين است كه براي واردات غير رسمي‌هم از منابع داخلي كشور استفاده مي‌شود. كم‌تر از ۳۰ ميليارد دلار از اين مقدار واردات، ارزي است كه از طريق سيستم بانكي تامين مي‌شود و بخشي از آن از طريق منابع ارزي داخل بازار تامين مي‌شود.«دانش جعفري به بودجهء ۸۶ اشاره كرد و افزود: «يكي از حقايق مهم بودجهء ۸۶ يا فروض بودجهء ۸۶ اين است كه درآمد‌هاي نفتي در سال آينده كاهش پيدا مي‌كند، به عبارت ديگر معلوم نيست سال ۸۶ همانند سال ۸۵، سال طلايي باشد. در دو ماه اخير هم قيمت جهاني نفت رو به كاهش بوده است به طوري كه صحبت از ۴۶ دلار در هر بشكه است و ممكن است در سال ۸۶ قيمت هر بشكه نفت مجدداً كاهش يابد.«
وي ادامه داد: «دولت بايد آماده باشد چراكه در سال ۸۶ درآمد‌هاي نفتي كاهش مي‌يابد و موجودي حساب ذخيرهء ارزي هم كه بخشي از درآمد‌هاي نفت به داخل آن سرازير مي‌شود، كاهش پيدا مي‌كند. به اين ترتيب مهم‌ترين چالش بودجهء ۸۶ نيز كاهش درآمد نفتي است و به عبارت ديگر احتمال ضعيفي وجود دارد كه در سال ۸۶ دولت بتواند به اندازهء ۸/۴۶ ميليارد دلار درآمد نفتي يا موجودي حساب ذخيرهء ارزي در سال ۸۵ را تكرار كند. از اين دو بحث سياست‌گذاري بودجهء ۸۶ از اين نقطه آغاز مي‌شود يعني بايد چه اقدامي‌انجام داد كه با توجه به وضعيتي كه پيش‌رو است يعني كاهش درآمد‌هاي نفتي، سياست‌هاي بودجهء ۸۶ تعيين شود؟«
وي ادامه داد: «بايد رشد هزينه‌هاي جاري در حدود يك تا ۲/۱ درصد حفظ شود، اين امر به دليل وضعيت خاص كشور است. اين اقدام از طريق مختلفي صورت مي‌گيرد.«
دانش جعفري گفت: «سياست صرفه‌جويي، عملياتي كردن بودجه و كوچك سازي دولت راه‌هايي براي كاهش هزينه‌هاي جاري دولت است. در عين حال با كاهش حجم واردات بيش‌تر مي‌توان اين هزينه‌ها را كنترل كرد. دولت حداقل ۵/۲ ميليارد دلار از هزينه‌هايي كه در اين ارتباط در سال ۸۵ داشت، در سال ۸۶ كاهش مي‌دهد كه ممكن است در مجلس كل آن كاهش يابد. هزينه‌هاي عمراني نيز مشابه هزينه‌هاي جاري است، حجمي كه امسال در بودجهء مصوب سال ۸۵ انتخاب شده بود، روي سال ۸۶ نيز انتخاب شده است و تنها ۸/۲ درصد رشد مي‌كند. افزايش درآمد ناشي از فروش شركت‌هاي دولتي نيز سياست ديگري است كه در بودجهء ۸۶ لحاظ شده است.«
برنامۀ سوم توسعه
در برنامه سوم توسعه، یكی از جهتگیریهای اصلی در بودجههای سالانه، تجهیز منابع درآمدی دولت به منظور دستیابی به هدف اقتصاد بدون نفت” تعیین شده بود. ولی در طی این برنامه، نه تنها از سهم درآمدهای نفتی در اقتصاد كشور كاسته نشد، بلكه این سهم رشد قابلتوجهی هم پیدا كرد. سهم فروش نفت از كل منابع دولت كه در سال ۷۸ معادل ۷۱/۴۶ درصد بود، در چهار سالبعد به ترتیب به ۸۸/۵۴، ۶۸/۵۸، ۰۵/۷۳ و ۰۷/۷۰ درصد افزایش یافت. این در حالی است كه مطابق اهداف برنامه سوم، سهم فروش نفت از كل منابع دولت باید با روندی نزولی، به ۸۹/۴۴ درصد در سال پایانی برنامه (۱۳۸۳) میرسید.
در سال ۸۳، با وجود كاهش نسبی سهم نفت از كل منابع، ارزش این منابع ۲/۹ درصد رشد یافت كه عمدهترین دلایل آن، رشد صادرات روزانه نفت (به میزان ۴۰۰ هزار بشكه)، افزایش قیمت هر بشكه نفت (حدود ۱۰ دلار) و افزایش نرخ ارز (به میزان ۷/۴ درصد) بودند. بدین ترتیب، بودجههای سنواتی در طی برنامه سوم چندان با اهداف این برنامه سازگار نشدند.
از سوی دیگر، در تمامی سالهای اجرای برنامه سوم توسعه، از سهم بیش از ۸۰ درصدی نفت در صادرات نیز كاسته نشد. این در حالی بود كه ارزش صادرات نفتی كشور از ۱۷ میلیارد و ۸۹ میلیون دلار در سال ۷۹ به ۴۸ میلیارد و ۸۲۳ میلیون دلار در سال ۸۴ افزایش یافت.

برنامه چهارم توسعه
در برنامه چهارم توسعه، كاهش اتكای بودجههای سالانه كشور به درآمدهای ناشی از صادرات نفت و سایر منابع طبیعی، مورد توجه بیشتری قرار گرفت. در بند الف ماده ۲ قانون برنامه چهارم، دولت مكلف شد تا سهم اعتبارات هزینهای تأمین شده از محل درآمدهای غیرنفتی را به گونهای افزایش دهد كه تا پایان برنامه چهارم، اعتبارات هزینهای دولت به طور كامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تأمین شود. اما عملكرد بودجههای سالانه دولت در طی سالهای آغازین این برنامه، انحراف از این سیاست را به خوبی آشكار میسازد. در همین راستا، در بودجه سالهای ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ (با احتساب سه متمم اول)، سهم درآمدهای نفتی از منابع بودجه به ترتیب به ۴/۷۹ و ۱/۶۲ درصد رسید، هرچند بنا برگزارش مركز پژوهشهای مجلس، با در نظر گرفتن درآمدهای مالیاتی ناشی از تزریق درآمدهای نفتی، سطح اتكای بودجههای عمومی دولت به درآمدهای نفتی در دو سال اول برنامه چهارم توسعه، حتی به ۸۰ درصد نیز بالغ شده است.