چکیده

کشور عزیزمان ایران، بیش از دو دهه از آغاز فعالیتهای کلان توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را نظارهگر است. در طول این مدت نیز نظام مدیریتی و برنامهریزی کشور تا حد امکان پشتیانی از سطوح پایینتر را به واسطه طرحهایی اجرایی و عملیاتیتر دنبال نموده است. در حال حاضر توافق گستردهای وجود دارد که دستیابی به اهداف کلان برنامهای و توسعهای در زمینههای بینرشتهای و چندوجهی، در ساز و کارهای یکپارچه برنامهریزی و سیاستگذاری محققتر خواهند بود و از سوی دیگر موفقیت در سطوح عملیاتی و اجرائی نیز حساسیت فراوانی با تناسب و سازگاری اهداف و مقاصد سطوح بالادستی از خود نشان میدهد.تحقیق حاضر قصد دارد در وهله نخست فضای حاکم و فراگیر نظام برنامهریزی توسعه شهری را به واسطه مرور سیاستهای کلان توسعه بخش مسکن ایران طی سه دهه گذشته ترسیم نماید و در مرحله بعدی به منظور اثبات این مدعا که فرصت های عملیاتی دستیابی به پایداری شهری بدرستی مورد بهرهبرداری قرار نگرفتهاند، سیاست توسعه شهری در قالب رویکردهای نوسازی و بهسازی بافتهای فرسوده درون شهری مورد مطالعه قرار میگیرد. طرحهای بافتهای فرسوده که با هدف ساماندهی، بهسازی و نوسازی همواره سعی به عنوان ظرفیتهای تحقق در بخش مسکن مورد عمل قرار گرفتهاند، نمونه بسیار کاربردی از تحقق کماثر اهداف بالادستی بخش مسکن در طرحهای عملیاتی سطوح اجرایی میباشند.یافتههای تحقیق گویای این امر است که علیرغم ارتباط بسیار نزدیک و مشابهت در اهداف سیاستهای توسعه و تأمین مسکن و برنامههای مداخله در بافتهای فرسوده، پتانسیلهای بسیار زیاد بافتهای فرسوده برای تأمین مسکن مورد نیاز شهرها در چارچوب توسعه درونی مورد کم توجهی قرار داشتهاند. با توجه به همپیوندی زیاد تولید و عرضه مسکن به عنوان حلقه نهایی سیاستهای توسعه بخش مسکن از یک سو و ظرفیتهای تأمین مسکن بافتهای فرسوده از سو دیگر، ضرورت یکپارچهسازی مدیریت طرحهای ساماندهی بافت فرسوده و برنامههای تأمین مسکن را مورد تأکید قرار دهد. در همین راستا با کارگیری برنامهریزی مسکن و الزامات آن در طرحهای بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده شهری میتوان تا اندازه زیادی از هدر رفت منابع جلوگیری نمود و میزان تحقق طرح را افزایش داد.

واژههای کلیدی: سیاستهای توسعه بخش مسکن، بافت فرسوده، توسعه درونی

۱ و -* دانشجوی دکتری شهرسازی، دانشگاه آزاد اسلامی، واحد نجفآباد اصفهان. -۲ کارشناس ارشد برنامهریزی شهری، دانشکده علوم اجتماعی، علامه طباطبایی. -۳ دانشجوی کارشناسی ارشد معماری، دانشگاه آزاد، واحد قزوین.

۱

مقدمه

دو موضوع عمده و مهم پیشروی نظام برنامهریزی شهری ایران را میتوان “مسئله بهسازی و نوسازی بافتهای نابسامان و فرسوده شهری” و همچنین “برنامههای تأمین مسکن” عنوان کرد. در طی سالیان اخیر مدیریت شهری اقدامات مختلفی مانند طرحهای روانبخشی، بهسازی، بازسازی و توانمندسازی و غیره در بافتهای فرسوده به انجام رسانیده است. این در حالی است که نظام برنامهریزی نیز جهت پاسخگویی به نیاز مسکن خانوارها، در قالب برنامهریزیهای بخشی سیاست های متفاوتی از قبیل واگذاری زمین شهری، عرضه زمین آماده سازی شده، توسعههای متصل و منفصل، شهرهای جدید، مسکن حمایتی و استیجاری، انبوهسازی و مسکن ۹۹ ساله را در محدوده شهرها اتخاذ گردیده و به اجرا گذاشته است.

ارتباط بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده با تولید و عرضهی مسکن و به عبارت دیگر، سیاستهای توسعهی مسکن بسیار حائز اهمیت است. اگرچه برخی معتقدند، تولید مسکن جزء اهداف کلیدی و اساسی بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده نیست، لیکن در هر صورت درکنار محصولاتی مانند ارتقاء سطح دسترسیها و شبکهی معابر، ارتقای سرانهی فضاهای عمومی و سبز و مرمت و مقاومسازی بناهای با ارزش معماری، فرهنگی و تاریخی حداقل ۴۰ درصد زمین برای تولید مسکن با تراکم مورد نظر در طرحهای بهسازی و نوسازی فراهم میشود. این موضوع، ظرفیت محدودهی بافتهای فرسوده را برای اسکان سرریز جمعیت شهرها نمایان میکند. (زنوزی ، :۱۳۸۳ صفحه)

از سوی دیگر بخش مسکن با قابلیت فراوان در جذب سرمایه میتواند زمینه تحرک توسعه و بسط آن در محدوده بافتهای نابسامان و فرسوده شهری را تسهیل گری نماید. با نوسازی محدودهی پنجاه هزار هکتاری بافتهای فرسودهی شهری کشور، ضمن جذب سرمایه در پهنههای مزبور به همراه تأمین آستانههای شکلگیری خدمات و تسهیلات، امکان بارگذاری و جمعیتپذیری بالایی نیز فراهم می گردد. در صورت تحقق فرضیه مزبور میتوان ادعا کرد برای افزایش جمعیت کشور طی ۱۰ سال آینده نیازی به افزایش سطح محدودههای شهری نخواهد بود و از این طریق نیز میتوان به صرفههایملّی مربوط دست پیدا کرد (منبع پیشین).

در حقیقت هدف اصلی این مقاله، بیان ضرورت یکپارچهنگری مقتضیات بافت فرسوده با اهداف توسعه و تأمین مسکن در سطح مختلف برنامهریزی تا اجرایی میباشد. در همین راستا، با توجه به اهمیت همپیوندی برنامههای تأمین مسکن با طرحهای نوسازی و بهسازی، خصوصیات برنامههای کلان بخش مسکن و طرحهای اجرایی بافتهای فرسوده شهری مورد بحث قرار میگیرد. لازم به ذکر است که چنین رویکردی قادر خواهد بود شیوه موثر ساز و کارهای دوسویه برنامهها و طرحهای مورد نظر را بازشناسی کند و استفاده مطلوبتر از ظرفیتهای تعاملی را در گامهای بعدی کاربردی نماید.

-۱ سیاستهای بخش مسکن؛ ابزار عملیاتی مداخلات موثر در پهنههای شهری

برنامههای توسعه اقتصادی – اجتماعی در ایران محیط فراگیر سایر طرحها و برنامهها در نظام برنامهریزی شهری به شمار میآیند و به صورت برنامههای بخشی در مقاطع زمانی پنج سال تهیه و تدوین میگردند. در بسیاری مواقع صرفنظر از مراحل تصویب و مراحل قانونی، این برنامهها به لحاظ تأثیرات عملیاتی با یک یا دو سال تأخیر فاز قابل بررسی و مطالعه میباشند که میتوان تأثیر سیاستهای هر برنامه توسعه اقتصادی را تا ۲ سال پس از پایان برنامه نیز دنبال نمود. به همین منظور در جدول شماره (۱) سیاستهای عمده بخش مسکن را در هر مقطع ۵ ساله بازشناسی نموده که در سه دهههای اخیر از سوی نظام برنامهریزی و دستگاههای اجرایی دنبال شده است.

۲

سیاستهای راهبردی مزبور را میتوان به ترتیب زمانی در سه دهه گذشته واگذاری زمین شهری، آمادهسازی زمین شهری، شهرهای جدید، مسکن حمایتی و اجتماعی، مسکن مشارکتی، مسکن انبوه و انبوهسازی مسکن، مهر یا ۹۹ ساله عنوان کرد که به طور مختصر به هر یک اشاره خواهد شد.
الف- واگذاری زمین شهری

بعد از پیروزی انقلاب اسلامی یکی از دغدغههای اصلی دولت، همواره تأمین مسکن متناسب با نیاز اقشار مختلف جامعه بوده است. به دنبال دستیابی به این هدف، واگذاری وسیع اراضی شهری در اوایل انقلاب تا اواسط دهه ۶۰ و ساز و کارهای حمایتی دولت به منظور تأمین مصالح ساختمانی با نرخ دولتی در دستور کار دولت قرار گرفت که شاید بتوان آن را بحثبرانگیزترین اقدامات دولت در بخش زمین و مسکن طی سه دهه گذشته به حساب آورد. این امر سبب پایین آمدن قیمت زمین پیرامون شهرها در دهه نخست پیروزی انقلاب گردید و رشد و گسترش بافت شهرها به بیرون، فقدان توجه به مراکز هستههای اصلی به عنوان ظرفیتهای موجود و بالقوه، استفادههای غیراقتصادی از زمین شهری را در سراسر کشور سرعت بخشید (سازمان مدیریت و برنامهریزی، .(۱۳۷۲

تبدیل اراضی کشاورزی ناشی از توسعه شهرهای میانی و کوچک به کاربری های مسکونی و خدماتی توسط بخش غیردولتی، توسعه شهرهای بزرگ بصورت پیوسته و ایجاد تنگناهای خدماتی جدید در اینگونه شهرها، رشد بینظم و افقی شهرها، عرضه زمین با ارزشهای اقتصادی متفاوت با قیمتهای یکسان برای اقشار مختلف جامعه و فقدان نرخهای ترجیهی در واگذاری اراضی بخشی از مشکلات دامنهدار مسکن و شهرسازی کشور بوده که بستر برنامههای مرتبط با بخش مسکن را تحت تأثیر خود قرار میدهد (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، .(۱۳۸۷
ب- عرضه زمین آمادهسازی شده

عرضه زمین اقتصادی در نیمه دوم دهه ۶۰ با تصویب آییننامه اجرایی قانون زمین شهری وارد مرحله جدیدی میشود که در فصل چهارم آن به نحوه آمادهسازی و عمران و واگذاری اراضی شهری اشاره شده است. در این آئیننامه وزارت مسکن و شهرسازی مکلّف گردید در صورت وجود طرح جامع در تطبیق نقشههای تفکیکی با طرحهای مصوب توسعه شهری بر اساس طرح تفصیلی و آخرین مصوبات کمسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران عمل نماید و شهرداریهای محل موظّف هستند که نقشههای مربوط را در اختیار وزارت مذکور قرار دهند (منبع پیشین).

در حقیقت سیاستهای حمایتی دهه اول انقلاب که بیشتر معطوف به واگذاری زمین به قیمتی پایینتر از قیمت بازار بود و در بسیاری موارد با واگذاریهای وسیع اراضی شهری بدون در نظر گرفتن نرخهای ترجیحی و ساز و کارهای بازگشت ارزش افزوده به انجام میرسیدند، در عمل مخالف با عدالت اجتماعی و منافع عمومی در بلندمدت بود. به دنبال همین امر و عدم پاسخگویی سیاستهای سنتی توسعه زمین و مسکن به نیازهای حاصل از شهرنشینی، طرحهای آمادهسازی در اواسط دهه نخست انقلاب اسلامی به عنوان یکی از ابزارهای دولت در بازار عرضه زمین و اهرمهای تعادلی کنترل بازار مسکن طرحریزی و عملیاتی شدند. لازم به ذکر است که بیشتر عرضه مسکن در این شیوه اقدام به تقاضاهای غیرموثر پاسخ داد و تولید در بخش مسکن را با قدرت بیشتری از پهنههای نامتعارف و نیازمند نوسازی به سمت محدودهها دارای منزلت و مطلوبیت معاصر در نقاطی خاص از شهرهای بزرگ و کلانشهرها، متوسط و میانی منتقل نمود (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، .(۱۳۸۷

ج- شهرهای جدید

در اسفند سال ۱۳۶۸ ضوابط مکانیابی شهرهای جدید تصویب شد که بر اساس این مصوبه، مکانیابی شهرهای جدید به منظور جلوگیری از رشد شهرهای بزرگ و همچنین رفع نیاز اسکان در مراکز جدید توسعه اشتغال، بر پایه امکانات و قابلیتهای موجود کشور در زمینه کشاورزی، صنعت و معدن، فرهنگ و آموزش به انجام رسید (مصوبات هیئت وزیران،.(۱۳۸۲

۳

ایجاد شهرهای جدید در ایران با هدف هدایت سرریز جمعیت، تعدیل قیمت مسکن و جلوگیری از افزایش روز افزون تورم در قیمت مسکن و کاهش ترافیک و آلودگیهای زیستمحیطی به خصوص در نزدیکی شهرهای میلیونی مورد توجه قرار گرفته است. در ایران از اواسط دهه ۶۰ پیگیری سیاستهای مرتبط با شهرهای جدید در نظام برنامهریزی کشور پیگیری شد که ضرورت این مسئله با انتقال جمعیت بزرگی از روستاها، شهرهای کوچک و متوسط به درون شهرهای میانی و بزرگ در سه دهه اخیر بیش از پیش برجسته میگردد (وزارت مسکن و شهرسازی، .(۱۳۸۶

در این شیوه اقدام که بیشتر کلانشهرها و شهرهای بزرگ هدف قرار گرفته شد، رویکردهای توسعه بیشتر به جانب پتانسیلهای بیرون از محدودههای شهری تمایل نشان میدادند و مشکلات تجمعی ناشی از محدودههای ناکارآمد شهری در این مقطع از تراکم بیشتری برخوردار شدند. در یک رویه انتقادی بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری با استراتژی توسعه درونی شهرها را میتوان در ناسازگاری نسبی با سیاست های توسعه شهرهای جدید به شمار آورد که سرتاسر دهه ۷۰ را به خود اختصاص میدهد.

د- مسکن حمایتی و اجتماعی

در حقیقت شناسایی مشکلات و نواقص سیاست دهه اول، راهکاری در قالب تولید مسکن حمایتی و اجتماعی را به منظور کاهش هزینه تمام شده و ارتقاء کارآمدی در نظام تولید و عرضه مسکن شهری متولد نمود. راهکاری که به دنبال بهینهسازی و بهرهوری در الگوی تولید و مصرف مسکن جنبههای فنی، مالی، نیروی کار، قوانین و مقرّرات، استانداردهای مسکن و مصالح ساختمانی را در بر گرفته و با درگیر کردن بخشهای تعاونی و خصوصی در فرآیند تولید تخصصی سعی دارد جانب عرضه را بیشتر مورد توجه و حمایت قرار دهد (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، .(۱۳۸۷
مرور فضای اقتصادی در بخش مسکن در دوره برنامه اول گویای این مطلب خواهد بود که به دلیل تأثیر تورم افزایشی بالای ۲۰ درصد، زمینه سرمایهگذاری بخش خصوصی و تعاونی در بازار استیجاری مسکن فراهم نشده است و همچنین به دنبال افزایش سریع نرخها و کاهش درصد وام های بانکی نسبت به هزینه تمام شده واحد مسکونی تأثیر شدید واحدهای مسکونی نیمهتمام و خالی را در اقتصاد ملّی شاهد هستیم (منبع پیشین).

طرح مسکن حمایتی و اجتماعی با هدف رفع مشکلات ناشی از نادیده گرفته شدن اقشار متوسط و کمدرآمد در بخش مسکن در دهه ۷۰ به این صورت تعریف گردید: مسکنی که براساس استانداردهای الگوی مصرف مسکن احداث شده و دولت به منظور تشویق سازندگان و حمایت از بهره برداران از احداث اینگونه واحدها حمایت میکند . حمایت دولت مشمول پرداخت یارانه، بابت حق انشعاب آب، برق، گاز، عوارض زیربنا و وام ارزانقیمت است. همچنین براساس برنامه مذکور، مسکن اجتماعی نیز به مسکنی اطلاق می گردد که عمدتاً مترتب بر اهداف اجتماعی احداث گشته و براساس حداقلهای قابل قبول و احیاناً پائینتر از استانداردهای الگوی مصرف مسکن تولید میشود.

در بعد کمّی نیز الگوی سکونتی اجتماعی به واحدهایی اطلاق می شود که سطح زیر بنای مفید آنها بین ۵۰ تا ۷۰ متر مربع بوده و به صورت انبوه و برای تأمین مسکن خانوارهای کم در آمد احداث می شود. سیاست ساخت مسکن اجتماعی از شروع برنامه دوم توسعه اقتصادی – اجتماعی و فرهنگی کشور (۱۳۷۳-۱۳۷۷) آغاز گردید و در طول این برنامه احداث ۲۵۰۰۰۰ واحد مسکونی پیشبینی شد (سازمان برنامه و بودجه، .(۱۳۸۴ میزان تحقق مسکن اجتماعی در این دوره کمتر از ۲۰ درصد گزارش شده است که در همین میان کمتر از ۵ درصد مسکن مزبور در بافتهای فرسوده شهری راهبری و هدایت شدند. بیشتر از ۹۰ درصد از ظرفیت محقق شده طرح مزبور در اراضی دولتی بایر در لایههای پیرامونی شهرهای بزرگ عملیاتی گردید (سازمان برنامه و بودجه، .(۱۳۸۴

۴

ه – مسکن مشارکتی

الگوی مشارکتی مسکن را میتوان رهیافتی نوین در فرایند جذب سرمایه، نیرویکار و پساندازها در بخش مسکن به شمار آورد که با مشارکت مردم و بخشهای تعاونی و خصوصی راهبری میشود. در این طرح نیز دولت زمینهای مناسب برای ساخت الگوهای جمعی مسکن و انبوهسازی را به سازندگان مسکن مشارکتی اختصاص داده و با آنها در امر ساخت و ساز مشارکت مینماید. آورده دولت در این مشارکت زمین و آورده سازنده سرمایه و مدیریت ساخت است که تسهیلات دولتی در این موارد به جانب عرضه و در حمایت از سرمایهگذار اعطا میشود که در زمان اتمام پروژه به متقاضیان انتقال مییابد. این شیوه اقدام در نیمه دوم دهه ۷۰ تا اواسط دهه ۸۰ الگویی قالب در نظام تولید مسکن کشور به شمار میآمد. سیاست پسانداز، انبوهسازی و کوچکسازی که از دستاوردهای برنامه دوم توسعه اقتصادی – اجتماعی به شمار میآید چارچوب اجرایی و قانونی مزبور توانست تمام ظرفیتهای پیشبینی شده مسکن را در برنامههای کلان بخشی محقق سازد (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، .(۱۳۸۸

متأسفانه عدم توجه به ابعاد فضایی سیاست مزبور نیز کمتر توانست از ظرفیتهای توسعه درونی شهری به نفع طرحهای نوسازی و بهسازی بافتهای فرسوده درون شهری استفاده نماید. تمایل سرمایه گذاری بخش مسکن در این دوره نیز بیشتر بر پایه استقرار مجتمعهای مسکونی با تراکم بالا در قطعات زمین بزرگ بوده است که تا اندازه زیادی با الزامات توسعههای مسکونی گسسته درون شهری، دور بودن از مراکز کار و هستههای قدیمی شهری را در کارنامه خود به ثبت رسانیده است. در برخی از ساز و کارهای نوین پروژهایی نیز در چارچوب نوسازی و بهسازی بافت های فرسوده با الگوهای مشارکتی مسکن دنبال میشوند که به واسطه تکنیکهای تعدیل زمین، واگذاری حق توسعه و ابزارها و تراکمهای تشویقی و … از حمایتهای ذکر شده در این آئیننامه فراتر میروند.

و- مسکن مهر یا اجاره ۹۹ ساله

طرح مسکن مهر یا اجاره ۹۹ ساله را میتوان آخرین پاسخ عملیاتی نظام برنامهریزی کشور به مشکلات و موانع تأمین مسکن در دو دهه قبل از اجرائی شدن آن به شمار آورد. ساز و کار مزبور سعی دارد سیاستهای تولید انبوه مسکن، عرضه مسکن مطابق الگوی مصرف(کوچکسازی) و ارزان قیمت و توانمندسازی اجتماعی و مالی خانوارها در قالب حمایت از بخش خصوصی و تعاونیها به صورت یکپارچه به عمل درآورد (مرکز مطالعات تکنولوژیکی دانشگاه علم و صنعت،(۱۳۸۹ و (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، .(۱۳۸۸

طرح مسکن مهر در ابتدا بدون هیچگونه تحلیل فضایی – مکانی تنها قصد داشت مجموعهای از ابزارهای تعادلی را در زمینه سیاستهای بخش مسکن به کار گرفته و با حذف قیمت زمین از قیمت نهائی مسکن، هماهنگی مسکن با الگوی مصرف، استانداردهای انرژی و ساختمان، کاهش هزینههای ساخت، انبوهسازی مسکن و صنعتیسازی ساختمان، کاهش انتظار اقشار کمدرآمد جامعه برای خرید مسکن را به ارمغان آورد. این طرح که در آغاز با برخی از مشکلات فنی، مدیریتی و اجرایی همراه بود، پس از شروع به کار دولت دهم با سیاستهای توسعه درونی شهرها، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده، افزایش مشارکت انبوهسازان در مسکن مهر پیوند خورد و با توانمدسازی اجتماعی ساکنان این بافتها نیروی محرکه اجتماعی تضمین پیشرفت آن گردید. بر پایه آمار رسمی متنشر شده وزارت راه و شهرسازی در ۵ سال گذشته ۲۰ درصد توان تولید مسکن کشور در محدوده بافتهای فرسوده و مظابق با طرحهای مصوب شهری بهرهبرداری شدهاند که در مقایسه با دورههای قبل از اجرایی شدن سیاست مزبور در حدود ۴ برابر رشد را نشان میدهد (خبرگزاری ایسنا، .(۱۳۹۱

۵

-۲ گونهشناسی مداخلات در نواحی نابسامان و بافتهای فرسوده شهری

شیوههای مختلفی برای سازمان دادن به نواحی نابسامان شهری و بافت های فرسوده شهری در دهههای گذشته، توسط مدیران و متخصصین امور شهری کشور پیشنهاد شده است که مبتنی بر منابع موجود و نحوه نگرش به موضوع میباشد. سیاستها، اقدامات و راهبردهای مزبور از الگوهای قهرآمیز و اجباری شروع میشوند و تا الگوهای توسعهای – هدایتی پیش میرود (صرافی، .(۱۳۸۱
الف- تخریب و پاکسازی (اواخر دهه ۵۰ تا اواسط نیمه دوم دهه (۶۰

استراتژی تخریب و پاکسازی تا اندکی بعد از دهه ۵۰ فضای حاکم نظام برنامهریزی شهری ایران بوده است، حرکت و نگرش نامطلوب نسبت به بافت های نابسامان شهری و محدودههای مسئلهدار را در بر میگیرد و اقدامات قهرآمیز در برخورد با این شکل از سکونت به رسمیت میشناسد. در پروژهها و طرحهایی که در این چارچوب پیگیری شده است، لزوم دخالت دولت در فرایند توسعه شهری، تأمین زمین بدون زیرساخت سازماندهی میشود و در نتیجه ریشهیابی نادرست از مسایل و مشکلات، اقدامات سریع و بطئی در دستورکار قرار میگیرند (احمدیان، .(۱۳۸۳