ارزيابي ساختارهاي نظارت و بازرسي در كشور

چكيده مقاله
نظارت و بازرسي در كشور داراي چگونه ساختاري است و طرح كلي آن چگونه است؟ به بيان ديگر چارچوب‌ها، نظام‌ها، روش‌ها، اختيارات، وظايف، مسووليت‌ها، اهداف و زمان‌بندي‌هاي قانوني نظارت و بازرسي در كشور داراي چه صورت بندي كلي است؟

اهميت پرسش فوق از اين حقيقت ناشي مي‌شود كه ساختار سازمان‌ها، كه ساخته تفكر انسانهاست، به سهم خود رفتار اعضاء سازمان را تنظيم مي نمايد و حتي رفتار انسان‌هايي كه در حوزه شمول كار سازمان‌ها قرار مي‌گيرند را تحت تاثير قرار مي‌دهد.

آيا تعداد سازمان هاي رسمي نظارت و بازرسي و حجم و روش بازرسي ها با شرايط فرهنگي ، اجتماعي ، اداري ، سياسي ، تاقنيني ، اقتصادي ، و قضايي كشور تناسب دارد ؟
هدف اين مقاله ارائه مبنايي براي تهيه طرحي به منظور ارزيابي ساختارهاي نظارت و بازرسي در كشور است .

واژه هاي كليدي
ساختار قانوني ، نظارت ، بازرسي .
تعريف واژه ها
در مقاله حاضر ، تعريف واژه هاي كليدي به اين صورت است :
ساختار قانوني ، مراد ساختار قانوني طراحي شده از سوي قوانين و مقررات است . هر سازماني از دو بعد ساختاري و رفتاري تشكيل شده است . مراد از ساختار با ديد كاربردي وبه طور خلاصه ، چارچوب ها ، نظام ها ، وروشها ،اختيارات ، وظايف ، و مسووليت ها ، اهداف ، و زمانبندي هاي قانوني است .
نظارت : مراد اقداماتي است كه به منظور حصول اطمينان از جريان قانوني و صحيح امور و تحقق اهداف صورت مي پذيرد ، اعم از اينكه از طريق نظام هايي مثل بودجه بندي باشد و يا به عنوان نظارت صورت گيرد .

بازرسي : اقداماتي كه ماهيت اصلي آن نظارت است . به عبارت ديگر نظارت اعم از بازرسي است.
در كشور : منظور اين است كه نظارت بر كشو.ر از حوضه اين كاوش خارج است .

مقدمه
بررسي اينكه آيا ساختار رسمي نظارت و بازرسيدر كشور ، با اصول و قواعد حقوقي و اداري سازگاري دارد؟مستلزم پژوهشي جامع در اين خصوص است . چنين پژوهشي در صورتتي كه منتج به ضرورت اصلاح ساختار نظارتي گردد ، مي تواند مبناي مناسبي را براي اصلاح اين ساختار فراهم آورد.به نظر مي رسد مقاله حاضر را مي توان مقدمه اي بر چنين پژوهشي دانست .

انواع نظارت از نظر ماهيت
نظارت را از جهت مختلف مي توان طبقه بندي نمود . آنچه در اينجا مورد نظر بوده است انواع نظارت از نظر ماهيت است . نظارت را از نظر ماهيت مي توان شامل نظارت همگاني ، نظارت سياسي ، نظارت غذايي ، نظارت اداري و نظارت سازماني دانست .
مراد از نظارت سياسي ، نظارتي است كه از جهت اعمال حاكميت مطرح است . شايد بتوان اساس اين نظارت را نظارت همگاني دانست .
مراد از نظارت قضايي ، نظارتي است كه از سوي قوة قضائيه اعمال مي گردد .

منظور از نظارت اداري ، نظارتي است كه در دستگاه اداري كشور ، و از سوي اين دستگاه اعمال مي گردد. اين نظارت از نظر سلسله مراتب نظارتي ، مكملي بر نظارت سياسي است و به دو شعبه نظارت بر / در /و از سوي سازمانهاي دولتي ، و نظارت بر / در / و از سوي سازمانهاي محلي تقسيم مي گردد.
مراد از نظارت سازماني نظارتي است كه در سايزمان اعمال مي گردد . هرچند از نظر ماهيت ، اين نظارت در همه انواع سازمانها وجود دارد ، با اين حال در اينجا ، مراد از نظارت سازماني ، نظارت در سازمانهاي عمومي كشور ، از جمله سازمانهاي اداري است ؛ و به اين ترتيب نظارت سازماني در دستگاهههاي اداري ، از نظر سلسله مراتب نظارتي ، در ادامه نظارت اداري قرا رمي گيرد. به اين ترتيب مي تنان سلسله مراتب انواع نظارت را به صورت شكتل شماره ۱ نمايش داد.
اول – نظارت همگاني
توجه به دو نكته اهميت نظارت همگاني را روشن مي سازد :
ضمانت اجرا از اركان قائده حقوقي است .
بين قوانين سلسله مراتب برقراراست ، سعني هر دسته از قوانين متكي به قوانين رده بالاتر از خود است ، به صورتي كه در رأس آنها قانون اساسي قرا ردارد.
اينك اين مبحث مطرح است كه ؛ ضمانت اجراي قانون اساسي و يا به طور كلي ، ضمانت اجراي قواعتد حقوقي اساسي كدام است ؟ و آيا قواعد حقوق اساسي مانند ساير قواعد حقوقي داراي ضمانت اجرا است يا خير ؟

در پاسخ بايد گفت كه علاوه بر وجود تضمين هايي در قواعد حقوقي اساسي ، عامه مردم نيز ، البته در صورت فراهم بودن زمينه ها به ويژه وجود آزادي هاي سياسي – قانوني ، با نظارت و اقدامات مقتضي ، اجراي قواعد حقوقي اساسي تضمين مي نمايند.
با نگاهي به قواعد مندرج در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران چنين به نظر مي رسد كه براي اجراي بعضي از صول در همان قانون تضمين صريح و كافي پيش بيني شده است ؛ ولي براي بعضي ديگر از اصول بجاي تضمين مصرح و مخصوص تضمينهاي كلي وجود دارد.
به عنوان مثال مطابق اصل چهارم كليه قوانين و مقررات بايد بر اساس موازين اسلامي باشد ؛ و در همان اصل تشخيص اين امر بر عهده فقهاي شوراي نگهبان نهاده شده است .
براي مطالعه بيشتر در اين زمينه : دكتر الوالفضل قاضي شريعت پناهي ، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي ، جلد اول ، كليات و مباني مؤسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران ، چاپ دوم ، ۱۳۷۰، ص ص ۵۶-۵۵٫

همچنين مطابق اصل ۷۲ مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد؛ و تشخيص اين امر به عهده شوراي نگهبان نهاده شده است .

در اصبل ۹۳ ، مجلس شوراي اسلامي (كه صلاحيت وضع قانون در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي دارا است – اصل ۷۱) بدون وجود شوراي نگهبان فاقد اعتبار قانوني اعلام شده است ؛ و مطابق اصل ۹۴ كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود تا آن را از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرا ردهد و چنانچه آنرا مغاير ببيند براي تجديد نظر به مجلس باز گرداند.به عبارت ساده تر مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد منطبق بر موازين اسلام و قانون اساسي باشد و قابليت اجرا آنها به اين امر بستگي دارد كه شوراي نگهبان (كه وجود آن لازمه اعتبار قانوني مجلس شواري اسلامي است ) آنرا بررسي نموده و مغايرموازين اسلام و قانون اساسي نبيند.
اما اصل سوم همان قانون دولت جمهوري اسلامي ايران را موظف نموده است كه همه امكانات خود را براي امور مذكور در همان اصل بكار برد .

در پاسخ به اين سؤال كه تضمين انجام اين وظيفه چيست ؟ ، ممكن است گفته شود كه مجلس شوراي اسلامي مي تواند با تذكر يا سؤال اصل ۸۸- يا استيضاح اصل ۸۹- دولت (هيات وزيران و سازمانهاي دولتي ) را وادار به انجام وظيفه كند ؛ ولي مي توان چنين جواب داد كه انجام امور مذكور اقدام و همكار ي قواي سه گانه را اقتضا دارد و بنابراين اگر تذكر ، سؤال يا استيضاح را تضمين كافي و مصرح براي وادار ساختن هيات وزيران (و سازمانهاي دولتي ) به انجام آن بخش از امور كه وظيفه آنها است بدانيم ، اين به معني وجود تضمين كافي و مصرح براي كل اصل مذكور نيست .

از آن گذشته ، هميشه شبيه اين سؤال باقي مي ماند كه براي اينكه مجلس به وظايف خود در خصوص نظارت بر كار هيات وزيران، تذكر ، و استيضاح بجا و به موقع عمل كند چه تضمين صريحي در قانون اساسي مقرر گشته است ؟

و يا اينكه در خصوص كار شوراي نگهبان كه مراقب منطبق بودن مصوبات مجلس با موازين شرع و قانون اساسي است ، چه تضميني وجود دارد؟به عبارت ديگر ، از نظرمنطقي امكان ندارد كه براي هر مسوول يك مراقب قرار داد زيرا مراقب نيز مسوول (مراقبت ) است ؛ پس بايد اين سلسله مسوول – مراقب در يك جا ختم گردد.

نتيجه به صورت سوالي طرح مي گردد و آن ايناست كه آيا اين مراقبين نهايي كه قانون اساسي آنها را ناظر قرار داده است (نظير شورا ي نگهبان ، مجلس شوراي اسلامي و …) تحت نظارت قرار ندارند؟و اگر چنين است آيا اين قواعد حقوقي اساسي كه تضمين كننده ساير قواعد (و در نتيجه تضمين كننده كل نظام قوانين ، با توجه به سلسله مراتب قوانين ) است ، بدون ضمانت اجرا نيست ؟ و در نتيجه از شمول تعريف قانون (به عنوان يك قاعده حقوقي ) خارج نمي گردد؟

در پاسخ بايد گفت كه ناظر و ضامن نهايي اجراي كليه قواعد حقوقي كشور عامه مردم هستند . قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در اصل ۸ مقرر مي دارد :
در جمهوري اسلامي ايران دعوت به خير ، امر به معروف و نهي از منكر وظيفه اي است همگاني و متقابل بر عهده مردم نسبت به يكديگر ، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت .شرايط و حدود و كيفيت آن را قانون معين مي كند ؛

وظيفه يا حق نظارت مردم در بعض اصول ديگر قانون اساسي نيز انعكاس يافته است . منطابق اصل ۶۹، «مذاكرات مجلس شوراي اسلامي اسلامي بايد علني باشد و گزارش كامل آن از طريق راديو و روزنامه رسمي براي اطلاع عموم منتشر شود …» و مطابق اصل ۵۵ «ديوان محاسبات … و گزارش تفريغ بودجه هر سال را انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي نمايد . اين گزارش بايد در دسترس عموم گذاشته شود » و «هر نماينده در برابر تمام ملت مسوول است …» (اصل ۸۴) ؛ و «رئيس جمهور در حدود اختيارات و وظايفي كه به موجب قانون اساسي و يا قوانين عادي بر عهده دارد در برابر ملت و رهبر و مجلس شوراي اسلامي مسوول است » (اصل ۱۲۲).

دو – نظارت سياسي
نظارت همگاني تا آنجا كه بر عملكرد نظام حاكم و رفتار اعضاي آن ، اعمال مي گردد ، ماهيت سياسي مي يابد، نتايج اين نظنارت به صورت ابراز اداده سياسي عامه مردم در صحنه هايي نظير انتخابات جلوه گر مي شود . علاوه بر آن از سوي مقامات سياسي نيز بر جريان امور عمومي كشور ، اعمال نظارت مي گردد. اين نظارت يا بر دستگاه هاي سياسي است و يا بر دستگاه هاي اداري .
براي نظارت بر دستگاه هاي سياسي ، نظارت مجلس بر كار هيات نوزيران ، و براي نظارت بر دستگاه هاي اداري ، نظارت مجلس بر سازمان هاي اداري كشور را مي توان به عنوان مثال ذكر كرد.

در رأس سلسله مراتب ناظران رسمي ، رهبر قرار دارد كه ، از جمله ، نظارت بر حسن اجراي سياست هاي كلي نظام با او است . (اصل ۱۱۰ ق .ا.ج.ا.ا.)
در اينجا ، غرض بر شماري مقامات سياسي ناظر و ترسيم سلسله مراتب آنها نيست ، در عين حال ، نظر به اهميت موضوع ، نظارت مجلس شوراي اسلامي ، و شوراي نگهبان در جمهوري اسلامي ايران در شكل شماره ۲ ترسيم شده است .