دگرگونی پراکنش جمعیت در پهنهی کشور و تمرکز جمعیت هرچه بیشتر آن در مناطق شهری، شمار

و جمعیت شهری را به میزان بی سابقهای رسانده است، به نحوی که در حال حاضر بیش از %۷۱ جمعیت کشور در ۱۱۶۸ نقطه شهری ساکن شدهاند.۱ شهرها با توجه به پیچیدگیهای اجتماعی، محیطی، اقتصادی و کالبدی دارای نظامی در هم تنیده و متنوع هستند که سطحی از مدیریت و برنامهریزی فراگیر و جامع را برای دوام خود طلب میکنند. ضرورت این امر تا حدی است که در سرتاسر جهان، مدیریت شهرها به یکی از اهداف و وظایف اصلی دولتها بدل شده و در سطوح بینالمللی در رأس توجه سازمانهای مرتبط قرار گرفته است)فتورهچی و فردوسی، ۴۴ :۱۳۸۴ و .)۴۵ در این ارتباط حکمروایی خوب شهری۲به عنوان یک هدف و وسیله اصلی توسعه شهری از سوی سازمانهای وابسته به ملل متحد بسیار مورد توجه قرار گرفت. نکته روشن در این مباحث این است که مدیریت شهری نیازمند توجه بیشتری است و دولتها و ملتها برای دستیابی به محیط بهتر و پایدارتر و زندگی جمعی آسودهتر، نیازمند الگوها و شیوههای مدیریت و نوآوریهای بیشتر در اداره شهرها هستند. با این همه، روشن است که شهرها با توجه به شرایط در برگیرنده آنها از مسائل و مشکالت متفاوتی برخوردارند. آیا مسائل و مشکالت شهرهای مختلف و در اندازههای گوناگون با هم یکی است؟ یا اینکه مسائل و مشکالت مدیریتی

و همچنین خصوصیات اقتصادی، اجتماعی، کالبدی و … شهرها، با تغییر اندازه شهرها متفاوت
میباشد؟ ولی آنچه که ما همواره در مورد مدیریت
ً
شهری مورد توجه قرار میدهیم، عمدتا مسائل و مشکالت کالنشهرها و شهرهای بزرگ، گاهی شهرهای میانی میباشد، و کمتر توجهی به مسائل و مشکالت

  ۱بنا بر آخرین آمار وزارت کشور در : )سازمان شهرداریها ، .)۱۳۹۰ ۲ UrbanGoodGovernance

مدیریتی در شهرهای کوچک میشود.

آن چه که به عنوان شهرهای کوچک در متون شهری رایج شده، بحثهای پر دامنهای را در ارتباط با ماهیت، اهمیت و مسائل مختلف این شهرها از جمله مدیریت آنها در پی داشته است. شهرهای کوچک به عنوان یک عامل در ایجاد تعادل منطقهای و با خصوصیات مثبت محیطی و پایداری به لحاظ اجتماعی و زیست محیطی و همچنین دوری از بسیاری از مشکالت شهرهای بزرگ چون ترافیک

و ازدحام مورد توجه قرار گرفتهاند)فنی،.)۱۳۸۲ این شهرها هر اندازه که کوچک هم باشند، با توجه به ماهیت شهری آنها، دارای گسترهای از مسائل و مشکالت هستند. واقعیت این است که پیچیدگیهای شهر کوچک نشان میدهد که اگر ابزار و نیروی کافی برای مدیریت آن فراهم نشود، ولو کوچک و کم جمعیت باشد، ادارهی آن به مراتب از شهرهای بزرگ دشوارتر است. شهرهای کوچک با رکود اقتصادی و بیکاری دست به گریبانند، مدیران شهری آنها منابع مالی کمی برای ادراه شهر دارند و دستشان برای خدمات رسانی و اجرای طرحهای عمرانی بسته است)معصوم، .)۱۳۸۰ امروزه توجه به شهرهای کوچک در کشورهای توسعه یافته نیز یک اولویت است، زیرا این شهرها به بهبود کیفیت زندگی در بسیاری از زمینهها میانجامند و از خدمات زیست محیطی موجود در آنها میتوان برای بهبود و کمک به مسائل اجتماعی، روانی، بهداشتی و انسانی ساکنان کمک گرفته شود):Carbó-Ramírez & Zuria, 2011 .)213 اگرچه شهرها و مراکز بزرگ معموال اولین مکانی هستند که به ذهن سرمایه گذاران و شرکتهای بزرگ

و حتی برنامهریزان و مدیران برای سرمایه گذاری، تفکر و تحقیق میرسد و این خود میتواند زمینه ساز کم توجهی به شهر کوچک باشد Avraham &(. )Daugherty, 2009: .331 این روشن است که شهرها همچون موتورهای محرک رشد اقتصادی )به ویژه در چارچوب یک کشور در حال توسعه( و به مکان کار و زندگی بیشتر مردم بدل شدهاند و شهرهای کوچک در

۹۲

فصلنامه، علمی-پژوهشی شماره اول، زمستان ۱۳۹۰

این میان جایگاه ویژهای دارند.برنامهریزان با هدف ایجاد یک شهر پایدار و مطلوب برای زندگی و کار، در پی تامین حقوق ذینفعان هستند.بنابراین نیاز است تا برنامهریزی شهری به عنوان بخشی از «تابع برنامهریزی» در مدیریت شهری دیده شود. وظیفه مدیران شهری برای تبدیل ورودی ها )سرمایه، افراد، مهارت ها و غیره(، به خروجی مطلوب)خدمات شهری، سود، رضایت، ادغام اهداف ذینفعان مختلف در سازمان شهری، و غیره(، در شیوههای موثر و کارآمد مدیریت است؛ محصول نهایی و نتیجه اصلی در شکل کیفیت خدمات شهری ارائه شده از سوی مدیریت خود را نشان میدهد، از آنجا که امور شهری تعامل تعداد زیادی از عناصر در سطوح مختلف را برای دستیابی به عدالت اجتماعی در بر میگیرد، بهبود خدمات شهری، به مفهوم بهبود

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــکیفیتزندگیبرایهمهوبرایشهراستChakrabـ((. )arty,2001:333-334

این نوشتار بر آن است تا با بررسی اجمالی مدیریت و مسائل آن در چند شهر کوچک در سه استان همدان۱، کرمانشاه۲ و کردستان۳ ، این پرسش را به آزمون بگذارد که آیا مشکالت مدیریتی شهرهای کوچک از ماهیتی مشابه برخوردارند و میتوان این شهرها را بر اساس ماهیت مشکالت دستهبندی کرد؟ و آیا ارائه دستهبندی عام از مشکالت و مسائل مدیریتی این شهرها میتواند در ساماندهی این شهرها کمک کند؟ هدف آن است تا با شناساندن ابعاد مختلف مشکالت شهرهای کوچک، زمینههای بهبود و کارآیی بیشتر نظام مدیریتی شهرها و همچنین بهبود

  ۱در استان همدان شهرهای صالح آباد )همدان(، گیان، بزرول و فیروزان )نهاوند(، سامن، زنگنه و ازندریان )مالیر(

۲در استان کرمانشاه شهرهای ازگله، تازه آباد )ثالث باباجانی(، شاهو )روانسر(، باینگان )پاوه( و سرمست )گیالن غرب(.
۳در استان کردستان شهرهای شویشه )سنندج(، سروآباد )سروآباد(، موچش )کامیاران(، زرینه )دیواندره(، صاحب )سقز(، بوئین )بانه(، دزج )قروه( و بابارشانی و یاسوکند )بیجار(. از تمامی شهرداران و کارکنان محترم شهرداریهای نامبرده در این سه استان که ما را یاری نمودند، سپاسگزاری میشود.

شرایط زیستی و افزایش کیفیت زندگی و سکونت برای شهروندان ساکن را تعیین کرد. از این رو، پس از مروری بر پیشینه پژوهش و معرفی شهرهای نمونه، مسائل و مشکالت مدیریتی آنها به بحث گذاشته شده و سپس به دسته بندی مشکالت مدیریتی شهرهای کوچک پرداخته میشود. در این پژوهش با توجه به ماهیت کیفی و کمی مسائل، از روشهای میدانی گردآوری اطالعات به ویژه مصاحبه حضوری با شهرداران و همچنین تدوین و تنطیم پرسشنامه برای شناسایی مشکالت مدیریتی در سطح این شهرها بهره گرفته
شده است و بخش عمدهای از نتایج به دست آمده،
ً
حاصل تحلیل این دادههای غالبا کیفی است.

پیشینه پژوهش

مسائل و مشکالت مشخص مدیریتی شهرهای کوچک به طور خاص آنگونه که الزم است تاکنون مورد توجه قرار نگرفته است، اما در زمینه مسائل عام شهرهای کوچک پژوهشهایی انجام گرفته است که از جنبههای گوناگون به مسأله پرداخته شده است. به همین دلیل، مدیریت شهری در مواجهه با عملکردهای گوناگون شهر و رفتارهای متفاوت ساکنان شهر، انطباق برنامهها و طرحها بر شرایط ویژه و مشخص هر شهر، فاقد زمینه علمی و عملی الزم میباشند)جوادی، .)۱۳۸۲ بیشتر مطالعات به صورت مطالعات کلی و عام به شهرهای کوچک پرداخته شده است، در مواردی اهمیت شهرهای کوچک از جنبه جایگاه و نقش این شهرها در توسعه منطقهای، در مواردی نیز از جنبه زیست محیطی و مدیریت شهری به این مسأله توجه شده است و در پژوهشهایی نیز، ابعاد اجتماعی، اقتصادی، زیست
محیطی و مدیریتی شهرهای کوچک مورد بررسی
ً
قرار گرفته است؛ در این موارد غالبا بیشتر به شهرهای کوچک به عنوان یک فرصت اقتصادی-اجتماعی و زیست محیطی نگریسته شده است)BELL AND .)JAYNE, 2006 همچنین «کاربو رامیرز و زیورا» به بررسی نقش شهرهای کوچک در حفظ زیست بومها

۹۳

ارزیابی چالشهای مديريت شهرهای كوچک اندام از دید گروههای ذینفوذ

پرداختهاند و این شهرها را دارای نقاط قوت زیاد طبیعی و زیست محیطی و یک اولویت برای زندگی و ارتقا کیفیت زندگی دانسته اند)Carbó-Ramírez & « .)Zuria, 2011شرانک و فرانسورث» به ارائه مدلی برای حمل و نقل در شهرهای کوچک پرداخته و عنوان کردهاند که برای این شهرها به لحاظ کوچکی، باید مدلی ویژه برای حمل و نقل آنها تدوین نمود. همچنین آنها به امتیازات زیست محیطی و سازگاری این شهرها با محیط و مزیت سازگاری حمل و نقل آنها با محیط زیست اشاره کردهاند)Schrank &Farnـ .)sworth,1999

همانطور که اشاره شد در بخش عمدهای از پژوهشها نقش منطقهای شهرهای کوچک مورد توجه قرار گرفته است، در این دسته بر اهمیت نقش شهرهای کوچک در تعادل و توسعه منطقهای تاکید شده و ضرورت وجود شهرهای کوچک به مثابهی ابزاری برای رسیدن به «توسعهی پایدار منطقهای» تاکید شده است. از این دید به مواردی چون اهمیت شهرهای کوچک در تعادل بخشی جمعیتی-اقتصادی، نقش اقتصاد کشاورزی و لزوم حفظ آن، نقش میانی بین روستا و شهرهای میانی و بزرگ، نقش بازارهای فروش به ویژه برای روستاییان توجه شده است و در مجموع به عدم توجه برنامهریزی ملی به این شهرها و سیاستگذاری صحیح در نظام سلسله مراتب شهری اشاره شده است)فنی، ) ۱۳۸۲ و )رضوانی و همکاران، )۱۳۸۶ و )سرور و الله پور، .)۱۳۸۵ از این منظر مهمترین مشکالت این شهرها ناشی از بازتاب نظام تصمیمگیری و سیاستگذاری، قوانین مصوب و تخصیص بودجه و نیز وضعیت زیرساختها و غیره جمعبندی شده است)شیخ االسالمی، .)۱۳۸۵ اگرچه در موارد معدودی اشارهای هم به مسأله
مدیریت شهرهای کوچک شده است )زبردست،
ً
)۱۳۸۲، اما غالبا بررسی مسائل مدیریتی شهرهای
ً
کوچک عمدتا در قالب گزارشها و مصاحبههای تخصصی بوده است ، در این گزارشها به مشکالتی مانند بیکاری، نبود منابع مالی پایدار و مهاجرت

اشاره شده است)معصوم، .)۱۳۸۰

در مجموع بیشتر بررسیها بر مسائل مشترک اجتماعی از قیبل بیکاری و مهاجرت ، مشکالت مدیریتی شهر مانند مسائل مالی، انتخاب شهردار و مسئوالن اجرایی شهر، مشکالت اقتصادی در سطوح مختلف و کم توجهی به شهرهای کوچک در میان بسیاری از شهرهای جهان مشترک است. از این روست که برای بیشتر شهرداریهای شهرهای کوچک، ظرفیتسازی در جنبههای مختلف از جمله آموزش مدیران و افزایش سطح علمی و فنی امری ضروری برای توسعه و ارتقا تشخیص داده شده است)National Association of Municipalities of .)the RepublicofBulgaria, 2003

شهر کوچک

واقعیت این است که در بیشتر موارد مرز و تفاوت مشخصی میان شهرهای کوچک و روستاهای پرجمعیت وجود ندارد؛ با وجود این، برای تشخیص شهر از روستا معیارهای گوناگونی چون میزان و تراکم جمعیت، ویژگیهای قانونی و نیز ویژگیهای ریخت شناسی بر شمرده میشود؛ در ایران از سرشماری سال ۱۳۳۵ تا ۶۵، نقاطی شهر تلقی شدهاند که جمعیت آنها پنج هزار نفر و بیشتر باشد، عالوه بر این در سرشماری ۱۳۴۵ و ۱۳۵۵، مرکز شهرستانها نیز بدون توجه به جمعیت شهر شناخته شدند. اما از سال ۱۳۶۵، نقاطی شهر شناخته شدهاند که دارای شهرداری بوده که تفویز این امتیاز نیز بر مبنای تصویب هیات دولت است؛ بنابر این از این زمان اگر چه سعی در تشخیص نقاط واجد شرایط برای تبدیل
شدن به شهر میزان جمعیت همواره عاملی اساسی
ً

بوده، اما عمال معیار جمعیت کنار گذاشته شده است. هنوز تعریف دقیقی از شهرها بر مبنای اندازه و میزان جمعیت ارائه نشده است و شهر کوچک، میانی و بزرگ تعریف روشنی ندارد و در نقاط مختلف، تعاریف گوناگونی ارائه شده است)زبردست، )۱۳۸۳ و )رضوانی و همکاران، .)۱۳۸۶ با این وجود در بسیاری از موارد

۹۴

فصلنامه، علمی-پژوهشی شماره اول، زمستان ۱۳۹۰

در تعریف شهر کوچک، برًاندازه و میزان جمعیت تأکید میشود و آن نیز عمدتا به دلیل محدود بودن اطالعات در مورد دیگر ویژگیها و خصوصیات و امکان تعریف جامع این شهرها با معیارهای اجتماعی و اقتصادی است. در آمریکا شهرهای کمتر از پنجاه هزار نفر شهر کوچک محسوب میشوند)Brennan )& Hoene, 2003، چنانکه شرانک و فرانسورث نیز شهرهای کمتر از پنجاه هزار نفر را شهر کوچک به حساب آوردهاند Schrank & Farnsworth, 1999:( )3، در بلغارستان شهرهای با جمعیت کمتر از ده هزار نفر) National Association of Municipalities of )the Republic of Bulgaria, 2003: 2، و در بسیاری از کشورهای در حال توسعه اغلب شهرهای بین ۵۰۰۰ تا۲۰۰۰۰ نفر شهر کوچک محسوب میشوند)BELL )AND JAYNE, 2006، و از نگاه سازمان ملل شهرهایی با صد هزار سکنه و کمتر از آن شهر کوچک محسوب میشوند)فنی، .)۱۴:۱۳۸۲ در ایران نیز هیچ تعریف رسمی برای طبقهبندی شهرها وجود ندارد و

بنا بر ماهیت موضوع شهر کوچک جمعیتی از چند
ً
صد نفر تا پنجاه هزار و بعضا تا صد هزار نفر را در بر میگیرد )زبردست، .)۱۳۸۳

در مجموع اگر رقم پنجاه هزار نفر سکنه برای شهر
کوچک را پذیرفت، این شهرها دارای ویژگیهای
ً

نسبتا مشابهی هستند، که آنها را از دیگر شهرها متمایز

میکند، عمدهترین ویژگیهای شهرهای کوچک را میتوان چنین خالصه نمود:

•به لحاظ اقتصادی، اجتماعی و زیرساختی کمتر توسعه یافتهاند.

•بهرهگیری از فرصتها و منابع آنها بسیار پایین ــاست))National Association of Municipaliـ .)tiesof theRepublicofBulgaria, 2003:1

•نسبت قابل توجهی از نیروی کار شهر به
فعالیتهای کشاورزی مشغول است.
ً ً

•نقش اداری نسبتا کمی دارند و عموما مرکز

تجمع خدمات عمومی رده پایین از جمله مراکز بهداشت و مدرسه هستند.

ً

•در تولید منطقهای و ملی نقش نسبتا جزیی دارند اما به عنوان مرکز ارایه دهنده کاال و خدمات به ساکنین نواحی پیرامونی و نیز فراهم آوردن دسترسی به شبکه های حمل و نقل منطقهای و ملی نقش مهمی دارند).)BELLAND JAYNE,2006

•بیشتر مرکز تامین خدمات مورد نیاز کشاورزان و روستاییان هستند )رضوانی و همکاران، .)۱۳۸۶

•در شهرهای کوچک روابط اجتماعی از نوع نخستین و رو در رو و ساده است.

•در این اجتماعهای کوچک انسجام اجتماعی بیشتر و دستیابی به اهداف جمعی آسان تر است.

•در این شهرها روابط بیشتر عاطفی، در حالی که در محیط های بزرگتر روابط عقالنی می باشد.

•در شهرهای کوچک کاهش در کارآیی و نرخ اشتغال شهروندان مشاهده میشود.

•نظارت اجتماعی غیر رسمی نسبت به رسمی در شهرهای کوچک قابل مشاهده است)زبردست، .)۱۳۸۳

•کاهش در میزان مصرف انرژی و کاهش آالیندههای زیست محیطی از امتیازهای ویژه این شهرهاست.

•دسترسی به امکانات طبیعی بیشتر، نسبت به شهرهای بزرگ بیشتر است Carbó-Ramírez( .)&Zuria,2011