چکیده:

حقوق عمومی شاخه ای از علم حقوق است که ماموریت اصلی آن مطالعه قواعد مربوط به سازماندهی روابط درونی و برونی دولت در معنای عام آن است.حقوق عمومی همانند دیگر شاخه های علمی از دسته ای از قواعد و مفاهیم کلیدی تشکیل شده است.وجود مفاهیم اختصاصی نیز از ویژگی های استقلال یک رشته علمی به شمار می رود.در حقیقت، درک صحیح و عمیق مفاهیم بنیادین حقوق عمومی می تواندعناصر لازم را برای طراحی نظریه عمومی این رشته فراهم آورد . مقاله حاضر،بدون ادعای جامعیت،تلاش می کند تا پاره ای از مفاهیم اساسی رشته حقوق عمومی را در معرض تبیین قرار دهد. در این میان،به رغم وجود مفاهیم متعدد،نویسنده تنها به معرفی ده مفهوم بنیادی بسنده کرده است.

واژگان کلیدی:

خدمات عمومی، اصل تضمین قلمرو صلاحیت ها، اصل حاکمیت قانون، اصل مسئولیت.

ع pt. B Nazanin. لآلآع –
لأ۲ . -ع pt. B Nazanin. لآلآع –
۱

The fundamental concepts and principles of public law

Mostafa bagheri1, amir nazari rad2*
1. University lecturer
2. Undergraduate student rights of Payam Noor University of Hamedan

Abstract

Public law is a branch of science is that its main mission is to study the rights and rules relating to the Organization of Internal Affairs and administration of General mean it is Bruni. General rights like all other scientific branches of a batch of key concepts and rules consist of proprietary concepts there is also a range of scientific independence of the characteristics is considered. in fact, the correct understanding of the fundamental concepts of deep public rights and toandanaser necessary to provide this general theory of design disciplines. The present article, no claim to comprehensiveness, tries some of the basic concepts of strings in articulating the rights of the public. In the meantime, despite the existence of numerous concepts, the author introduced the fundamental concept to its only has ten.

Keywords:

Public services, guarantee the principle of the rule of law and jurisdiction, the principle of territory, the principle of responsibility.

۲

مقدمه:

در ادبیات عرب معنی گوناگون برای واژه اصل (لا اصل)ذکر کرده اند:بیخ،ریشه،علت،سبب،پدر،اساس،دودمان،تبار ، سرچشمه. بنابراین،اصول حقوق عمومیرا می توان مجموعه ایاز مفاهیم ریشه ای و کلی در نظر گرفت که دیگر قواعد و مفاهیم جزئی تر از آنها سرچشمه می گیرند.از این رو،می توان ویژگی های زیر را برای اصول حقوق در نظر گرفت:

-اصولحقوق عمومی در برگیرنده قواعد و هنجار های حقوقی می باشند،

-اصول حقوق عمومی حالت کلی دارند و می توانند الهام بخش طیفی وسیع از قواعد حقوقی باشند،یا در موارد مختلف کاربردهای مختلف داشته باشند.پس،قلمرو اعمال این اصول گسترده است،

-اصول حقوق عمومی در سلسله مراتب هنجارها از جایگاهی والا برخوردارند،به گونه ای که برخی از اعتبار برتر و مطلق آنها سخن گفته اند.

-اصول حقوق عمومی الزام آورند.

-در حالات شک و تردید،اصول حقوقی عمومی از قابلیت استنادی بالا برخوردار می شوند.

بتابراین،اصول حقوق عمومی را می توان دسته ای از اصول برنامه ای،کلی و الزام آور دانست که در رده بندی هنجارها از منزلت بسیار والا برخوردارند.این اصول به ترسیم محورها،غایتها و اهداف کلی اعمال حکومت کنندگان و حکومت شوندگان می پردازند.و در موارد تردید می توان با استناد به آنها جهت گیری این اعمال را مشخص کرد.با این وصف اصول حقوق عمومی بیشتر جنبه غایت گرایانه دارند و کمتر به واقعیات نظر می دوزند.اصولی غایت گرایانه که هدف آنها تنظیم یا مدیریت واقعیت های سیاسی –اجتماعی است.پرسش قابل طرح این است.که چگونه می توان اصول بنیادین حقوق عمومی را شناسایی کرد؟واقعیت این است که شناسایی این اصول کاری ساده نیست، زیرا درباره همه آنها اجماع نظر وجود ندارد.شناخت این اصول تابعی از موقعیت های زمانی و مکانی است.به دیگر سخن،شرایط محیطی به ویژه شرایط فکری،سیاسی،اقتصادی و اجتماعی می تواند در شناسایی اصلی تاثیر گذاشته یا اهمیت آن را برجسته تر کند.در نتیجه حصول اجماع درباره اصول حقوق عمومی را می توان تابعی از موقعیت های محیطی دانست.

در این صورت،لازمه این امر آن است که اصل مورد اجماع نه تنها به وسیله اغلب علمای حقوق،بلکه بوسیله نهاد های سیاسی و قضایی نیز مورد شناسایی،تایید و تضمین قرار گیرند.

ویژگی بارز چارچوب نظری نگارنده،فراگیر بودن آن است.به بیان دیگر،هدف اثبات جایگاه حداقلی همه این مفاهیم در حقوق عمومی است.به عنوان مثال،در چنین دیدگاهی،ارائه خدمات عمومی،بدون استفاده از عنصر اقتدار در مواردی امکان پذیر نیست.همچنین در نگرش ترکیبی،پذیرش اصل اقتدار عمومی لزوماً به نفی اصل مسوولیت زمامداران منجر نمی شود،یا تنظیم خردمندانه حقوق و آزادی ها نیز اساسا با حذف عنصر اقتدار و نظم عمومی

ناممکن می کند.

بیش از پرداختن به شکاف های دیدگاهی،هدف این نوشتار تلاش در راستای معرفی و اثبات جایگاه حداقلی مفاهیمی ده گانه است که می توان آنها را به عنوان ستون های بنیادین حقوق عمومی تلقی کرد.

مبحث اول – اصل اقتدار

اقتدار شری لازم است که در حال حاضر،زندگی اجتماعی را ممکن می سازد.اصولا،بدون وجود گونه ای از اقتدار تحقق جامعه سیاسی ممکن نیست.

۳

کار ویژه اصلی حقوق عمومی تبیین جایگاه و چگونگی کاربست مفهوم اقتدار و تعیین مناسبات آن با دیگر مفاهیم از جمله حقها و آزادی های بنیادین است.فلسفه یا حکمت اقتدار در حقوق عمومی در وهله نخست برقراری رده بندی مناسب و کارآمد در سامانه اداری و تجویز توسل به امتیازات حاکمیتی است.اما،برون داد اجتماعی و کرد عینی اعمال اقتدار عمومی را باید در امکان برقراری نظم همگانی جستجو کرد(خلخالی–۱۳۸۳ صفحه.(۲۹

اقتدار عمومی را می توان مجموعه ای از توانایی ها ،سازوکارها،ابزار ها و فنونی دانست که دولت ها برای تضمین اجرای هنجار های حقوقی(قانون اساسی،قوانین عادی ،قوانین سازمان دهنده،آیین نامه ها،عرفهای حقوقی،تصمیمها و اوامر اداری،و…)تاثیرگذاری بر رفتار شهروندان تنظیم حدود ثغور آزادی های فردی و گروهی،پاسداری از امنیت سرزمین و اشخاص و به طور کلی تامین سود عام به کار می گیرند.صلاحیت اعمال مجازات دولت را نیز می توان از همین زاویه مورد ارزیابی قرار داد،چرا که دولت برای تضمین نظم عمومی و سود عام می تواند به مجازات شهروندان خاطی بپردازد.قدرت الزام از آن دولت است،زیرا هموست که باید با توسل به نیروی پلیس دادگستری به پاسداری از نظم عمومی در درون مرزهای کشور بپردازد و حافظ منافع کشور در قلمرو بین المللی باشد.با این دیدگاه دولتمکلف است برای پاسداری از مقوله نظم عمومی به انجام امور حاکمیتی مهم چون اداره نیروهای نظامی و انتظامی،دادگستری و امور خارجه اهتمام ورزد(قاضی–۱۳۷۵ صفحه.(۳۱۴

به بیان حقوقی،اقتدار را می توان از یکسو،در مناسبات درون سازمانی دولت به امکان کسب اطلاعات مقامات اداری فرودست به وسیله مقامات اداری فرادست تقلیل داد.مساله سلسله مراتب اداری با وجود امر و نهی ضمانت اجرا و تکلیف به پاسخگویی توامان است.سلسله مراتب با داشتن قدرت صدور فرمان و امکان مطالبه اجرای آن عجین است.اصل سلسله مراتب باید در عموم حوزه های اداری قابل اعمال باشد مگر آنکه با منطقی خاص،مانند حفظ استقلال،مواردی معین را استثنا کند.

دو مورد خاص را می توان از دایره شمول آن استثنا کرد:قضات نشسته و اساتید دانشگاه در حوزه امور سیاسی نیز می توان به مساله پارلمان ها اشاره کرد که با استناد به اصل آزادی نمایندگی اصل سلسله مراتب را غیر قابل اعمال می دانیم(لالومیر–۱۹۸۸ صفحه.(۲۱۵

از سوی دیگر،در مناسبات دولت و شهروند،اقتدار را می توان برخورداری نهادهای حاکمیتی از امتیازات فوق العاده یا صلاحیت تصمیم گیری و تضمین اجرای آن دانست.تصمیم عبارت است از علمی حقوقی ارادی که مقامات اداری با کاربست آن روابط حقوقی موجود،یا به بیان بهتر،وضعیت حقوقی پیشین را تغیییر می دهند(ریورووالین–۱۹۹۲ صفحه.(۷۹

بدون وجود ضمانت اجرا تصمیم های مقامات عمومی جنبه انتزاعی پیدا کرده و کارآمدی خود را از دست خواهند داد.بنابراین،امتیاز نهادهای اداری در این است که هم از صلاحیت تصمیم گیری برخوردارند هم قدرت اجرای آن را در اختیار دارند.صلاحیت تصمیم گیری مقامات اداری از دوجنبه با صلاحیت تصمیم گیری اشخاص خصوصی متفاوت است.نخست آنکه فنون تصمیم گیری این مقامات بسیار کارآمد تر استو دوم اینکه،قلمروی محتوایی این تصمیمها بسیار وسیع است(استرین–۱۹۹۷ صفحه.(۱۷۷

مبحث دوم- نظم عمومی

مطابق برخی از تعاریف،نظم عمومی به مجموعه نهادها و قواعد حقوقی تضمین کننده اشخاص و اموال گفته می شود.اما در نگرشی کلی تر نظم عمومی عبارت است ازامری بسیار مهم که جوهره جامعه و حقوق بدان وابسته است:درنگرش اجتماعی نظم عمومی ایجاد کننده صلح درونی در جامعه سیاسی است و بدون آن اساسا تشکیل جامعه سیاسی امکان پذیر نیست.در نظریه قرارداد اجتماعی هم بر این اندیشه تاکید می شود که انسان با پشت سر نهادن وضع طبیعی،حقوق را جایگزین زور عریان کرد.آرامش حداقلی یاد شده امکان بهره مندی همه افراد از آزادیهای عمومی را فراهم می سازد.نظم عمومی (صلح درونی)شرط ضروری خوشبختی و بهبودی آدمیان است(گرجی–۱۳۸۷ صفحه.(۱۹۴

در برداشتی دیگر،قواعد مربوط به نظم عمومی در بر گیرنده دسته ای از قواعد حقوقی آمره است که کل نظام و ساختار حقوقی کشور بر آنها اتکا دارد و به خاطر اهمیت بیش از حد آنها هیچکس(اداره،اداره شونده،قاضی) حق تخطی از آنها را ندارد (۱۹۹۲ et meny,duhameelp.683)مانند قواعد مربوط به صلاحیت ها.ایراد مربوط به نظم عمومی هم ایرادی مربوط به بی توجهی به قاعده ای بنیادین در ساختار حقوق کشور است،مانند ایراد عدم صلاحیت مقامی اداری،اشتباه در تعیین قلمرواجرای قانونی،عدم صلاحیت دادگاه اداری،قواعد مربوط به پذیرش و ثبت شکایتو…ایراد نظم عمومی از

۴

جمله ایراداتی است که می تواند در هر مرحله از دادرسی(بدوی یا تجدید نظر،عطف به ماسبق نشدن آیین نامه ای،بی توجهی به ابطال یک عمل اداری به خاطر تجاوز از حیطه اختیارات)مطرح شود(کاتوزیان–۱۳۷۷ صفحه.(۳۱۴

نظم عمومی مفهومی زمانی و مکانی است،یعنی از گونه ای سالیت برخوردار است.بدین خاطر،برخی از حقوقدانها،مانند هوریو،بر مادی و خارجی بودن آن تاکید می کردند،در حالی که رویه شورای دولتی فرانسه با نگاهی عام تر،عناصر معنوی را هم در مقوله نظم عمومی دخالت می دهد.به عنوان مثال،از دیدگاه دادرس اداری فرانسه حمایت از زیبایی هم جزوی از لوازم نظم شایسته است(گرجی–۱۳۸۲ صفحه.(۱۱۵

تعریف و تشخیص منابع سازنده مفاهیمی مانند نظم عمومی ومنفعت عامه،جنبه بومی و محلی دارد،یعنی از آن جهت که در کشور یا در منطقه ای اکثریت مردم دارای فرهنگ،عادات و اندیشه های مذهبی هستند،در تعریف نظم عمومی وعناصر سازنده آن نیز لاجرم باید این موارد را در نظر گرفت.به این اعتبار،شاید سخن گفتن از نظم عمومی دینی(مانند مورد ایران و دیگر جوامع مذهبی)یا نظم عمومی لائیک(مورد فرانسه)پر بی راه نباشد.همساز کردن نظم عمومی وآزادی نیز از مقوله هایی سترگ است که می تواند نظام های سیاسی و حقوقی را به واکنش های متفاوت وا دارد.بنابراین،بهترین راه حل این است که مقامات عمومی با مبنا قرار دادن حقوق و آزادی های شهروندان تنها به قدر ضرورت یعنی به صورت استثنایی به اتخاذ اقدامات محدود کننده مبادرت کنند.با چنین رویکردی است که شورای دولتی فرانسه در موارد بسیار به برقراری آشتی بین نظم عمومی و آزادی های فردی و گروهی پرداخته است(فرومن میشل–۱۳۸۳ صفحه .(۲۱۲

مبحث سوم-خدمات عمومی

نظریه خدمات عمومی دارای دو چهره ایدئولوژیک و حقوقی است در چهره ایدئولوژیک مشروعیت دولتی وابسته به ارائه خدمات عمومی است.در چهره حقوقی،نظری خدمات عمومی مبنای تاسیس نظام حقوقی خاص یعنی حقوق عمومی انگاشته می شود.نویسندگان دانشنامه حقوق اداری،دو گونه تعریف از خدمات عمومی ارائه داده اند الف-تعریف ماهوی یا کارکردی:عبارت از اعمالی می دانند که بوسیله یک شخص عمومی در راستای برآوردن منافع عمومی انجام می شود.تمام یا بخشی از اعمال مزبور در چهارچوب قواعد حقوق عمومی تحقق می یابند.این تعریف در آموزه علمای حقوق مقبولیت عام یافته است.ب-تعریف نهادی یا سازمانی:در این تعریف بجای توجه به ماهیت و اهداف خدمات عمومی به نهاد ها و سازمان های ارائه دهنده آن توجه می شود.هر چند که ملاحظات فوق بیانگرتفاوت دیدگاه هادر تعریف خدمات عمومی است،اما هیچ کدام از آنها منکر جایگاه راهبردی این مفهوم در حقوق عمومی نیستند.مفهوم خدمات عمومی از مفاهیم راهبردی و بنیادین حقوقعمومی به شمار می رود بدین خاطر،مفهوم خدمات عمومی در حقوق عمومی نه تنها کمتر از جایگاه اقتدار عمومی نیست ،بلکه می توان گفت این دو مفهوم دوشادوش یکدیگر دو پایه غیر قابل انکار حقوق عمومی را تشکیل می دهند(آنتارودی اوشا–۱۳۸۷ صفحه۴۱۵و.(۴۱۶

مفهوم خدمات عمومی یکی از شاخصه هایی است که دادرس اداری می تواند به مدد آن به تشخیص اداری بودن یا اداری نبودن عملی بپردازد.به دیگر سخن،این مفهوم در کنار مفهوم اقتدار عمومی یکی از معیار های وثیق تشخیص صلاحیت دادگاه اداری است.در چنین حالتی،دادگاه اداری جهت تشخیص صلاحیت یا عدم صلاحیت خود،اهداف عمل مورد شکایت اداره را مورد مداقه قرار می دهد.در صورتی که هدف اداره از انجام یک عمل خاص برآوردن سود عام بوده باشد،دادگاه اداری خود را برای رسیدگی به شکایات مطرح شده صالح خواهد دانست(البستانی–۱۳۷۵ صفحه .(۵۱۹

مبحث چهارم- منفعت عمومی

سود عام از مفاهیم کلیدی نظریات سیاسی و حقوق عمومی ، بویژه حقوق اداری است.غایت تمام اعمال زمامداران و مقامات اداری برآوردن سود عمومی است.در دیدگاه آبراهام لینکلن نیز((حکومت برای مردم))از عناصر اساسی نظام های دموکراتیک است.((حکومت برای مردم))را می توان به حکومت برای برآوردن خیر مشترک.به رغم اهمیت پایه ای مفهوم منفعت عمومی،ارائه تعریفی دقیق از این مفهوم دشوار است.به علاوه تمیز منفعت خصوصی از منفعت عمومی نیز گاه دشوار یا ناممکن به نظر می رسد.((منافع در معنای گسترده بر نوعی از فایده یا امتیاز دلالت می کند،پس منافع عمومی چیزی است که برای مردم ((خوب))است.اما این خوب را چه چیزی به وجود می آورد،و چه کسی میتواند آن را تعیین یا تعریف کند؟منافع ممکن است آرزو ها یا خواسته هایی باشدکه هر فردی به طور ذهنی برای خود تعیین کرده است.اگر این طور باشد باید آگاهانه و هوشمندانه منافع را پذیرفت یا به صورتی باید در رفتار جلوه گر شود))(هیوود اندرو–۱۳۸۳ صفحه۳۵۷و.(۳۵۸

۵

مبحث پنجم-اصل تداوم

تامین تداوم دولت هدف اولیه حقوق عمومی را تشکیل می دهد.حقوق بین الملل عمومی می کوشد تا به تضمین تداوم شخصیت حقوقی دولت در مواقع تغییر نهادهای آن بپردازد.در بحث جانشینی دولت ها نیز تعهدات دولت پیشین از دولت جدید مطالبه می شود(لویی فاورو–۱۳۸۹ صفحه.(۱۲۷

حقوق اساسی را نیز می توان حقوق تداوم دولت دانست:ماده۵ قانون اساسی ۱۹۵۸ فرانسه رییس جمهور را مسوول تضمین تداوم دولت قلمداد می کند.در راستای تداوم دولت ماده ۱۶همین قانون در وضعیت های استثنایی به رئیس جمهور صلاحیت های استثنایی اعطا می کند.نتیجه آنکه،تغییر قانون اساسی نباید اصولا تداوم دولت را زیر سوال ببرد.همچنانکه پس از انقلاب اسلامی ۱۳۵۷در ایران و تغییر قانون اساسی و نظام سیاسی و نظام سیاسی،اغلب تعهدات بین المللی کشور پابرجا ماند.در حقوق اداری اصل تداوم خدمات عمومی تنها اصل کلی حقوقی است که شورای قانون اساسی فرانسه آن را دارای اعتبارقانون اساسی دانسته است.اصل تداوم خدمات عمومی قواعد متنوع و گوناگونی را در بر می گیرد،اما مهم این است که اصل مذکور باید با اصول دیگری مانند حق اعتصاب ماموران سازگاری پیدا کند.از یکسو،ماموران دولتی مطابق مقررات از حق انجام اعتصاب برخوردارند.در اینجا،اعتصاب را می توان معادل متوقف ساختن ارائه خدمات عمومی بوسیله ماموران دولتی دانست.از سوی دیگر،دولت مکلف به ارائه خدمات عمومی است.در نتیجه،کاربست نامحدود و مطلق حق اعتصاب می تواند به ماموریت راهبردی دولت در خدمات رسانی عمومی خدشه وارد سازد(طباطبایی موتمنی -۱۳۷۴- صفحه ۴۱۴و.(۴۱۳