فصـل پنجـم:
طـرح های هادی و بهسازی سکونتگاه های روستـایی
طرح مسئلـه
همان طور که در فصل اول اشاره شد یکی از مسائل و مشکلات روستاهای کشور، نابسامانی وضع کالبدی و کیفیت نامناسب مساکن روستایی است. مشکلات مساکن روستایی و ابعاد آن در کشور بررسی گردید، در مورد بافت فیزیکی روستاها، به طور کلی با توجه به این که مکانیابی، تکوین و گسترش اکثر روستاها به صورت خودجوش بوده و عمدتاً بر اساس طرح و نقشة از پیش

تعیین شده نبوده است، بنابراین بافتهای روستایی مسائل و مشکلاتی دارند. از طرف دیگر، با توجه به قدمت اکثر روستاها، بافت فیزیکی روستاها معمولاً قدیمی است یا اینکه حداقل در کنار بافت جدید، بافت قدیمی نیز وجود دارد. بافت قدیمی روستاها متناسب با شرایط اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و فناوری گذشته بوده است و بدیهی است که با توجه به تحول شرایط زندگی در روستاها در گذر زمان و در عرصه های مختلف، بافت قدیم با زندگی امروزی هماهنگی لازم را ندارد و حداقل لازم است اصلاحاتی در آن به وجود آید تا بتواند شرایط مناسب زندگی را فراهم نماید. مسائل و مشکلات بافت فیزیکی روستاها به همراه الزامات دیگر، ضرورت و اهمیت اصلاح بافت روستاها را ایجاب می کند. مهمترین مشکلات بافتهای روستایی و نیز الزاماتی که اصلاح و بهسازی آنها را ایجاب می کند به شرح زیر است:
• نبود سیستم مناسب دفع فاضلاب و آبهای سطحی در روستاها که به لحاظ بهداشتی و آمد و شد مشکلاتی را برای روستاییان به وجود می آورد و یکی از نابسامانیهای موجود در بافتهای روستایی است. در گذشته سطح بهداشت در روستاها پایین بود و انتظار کمتری هم نسبت به شرایط بافت وجود داشت، اما امروزه با توجه به بهبود نسبی بهداشت، ضرورت ایجاد شیوه مناسب دفع فاضلاب و آبهای سطحی از طریق اصلاح و بهسازی بافت روستاها ایجاب می شود.
• لزوم گسترش شبکه های زیربنایی و خدمات رفاهی در روستاها، از دیگر مواردی است که اصلاح و ساماندهی بافتهای روستایی را ایجاب می کند. در برخی از روستاها، بافتهای موجود به گونه ای است که برای ایجاد و توسعه شبکه های آمد و شد، برق، آب لوله کشی، تلفن و فاضلاب موانعی ایجاد می کند؛ در حالی که اصلاح بافت فیزیکی روستاها می تواند زمینه احداث و توسعه این

شبکه ها را فراهم کند. این موضوع در مورد ایجاد گسترش تأسیسات آموزشی، بهداشتی، اداری، تجاری و جز اینها نیز صدق می کند.
• رواج وسایل نقلیه موتوری در روستاها طی دهه های اخیر از دیگر مواردی است که بهسازی و اصلاح بافتهای روستایی را در جهت گسترش امکان استفاده از این وسایل ضروری می سازد. بافت اکثر روستاها در شرایط و زمانی شکل گرفته که در روستاها وسایل نقلیه موتوری وجود داشته و روستاییان بیشتر از دام برای حمل و نقل استفاده می کردند. اما امروزه رواج وسایل حمل و نقل ماشینی در روستاها ایجاب می کند که معابر و شبکه ارتباطی درون روستاها اصلاح و ساماندهی گردد.

• لزوم حفظ کاربری اراضی کشاورزی به منظور تداوم تولید از دیگر مواردی است که هدایت بافتهای روستایی را ضروری می سازد، چرا که بافت اکثر روستاها بر روی اراضی کشاورزی و یا در مجاورت آنها شکل گرفته و گسترش یافته است. تغییر کاربری و تخریب اراضی کشاورزی می تواند اقتصاد پایه روستاها را دچار مشکل اساسی کند. با کنترل و هدایت بافتهای روستایی از طریق طرح های بهسازی و هادی می توان اراضی کشاورزی داخل و خارج از روستاها را حفظ و از آنها بهره برداری بهینه نمود.
• ضرورت کاهش خسارتهای ناشی از بلایای طبیعی در روستاها نیز از مواردی است که اصلاح و هدایت بافت روستاها را ایجاب می کند. با توجه به شکل گیری و گسترش خودجوش و بدون برنامه بیشتر روستاها که در مواردی در حریم رودخانه ها و مسیلها، و روی اراضی با شیب تند و ناپایدار گسترش یافته است. روستاها را در برابر سوانح و مخاطرات طبیعی بسیار آسیب پذیر می سازد. اصلاح و هدایت بافتها و طراحی چگونگی گسترش روستاها از طریق تهیه و اجرای طرحهای بهسازی
می تواند آسیب پذیری محیطی روستاها را کاهش دهد.
• الزامات بهسازی و مقاوم سازی ابنیه و مساکن روستایی نیز ضرورت اصلاح و سازماندهی بافتهای روستایی را ایجاب می کند. چرا که در اکثر موارد بدون اصلاح و بهسازی بافت روستاها، بهسازی و مقاوم سازی مساکن روستایی ممکن نیست.
• بالاخره فراهم آوردن محیط مناسب زندگی در روستاها به منظور توازن شهر و روستا و نیز ایجاد شرایط مناسب برای زندگی نسل جدید بویژه جوانان و افراد تحصیلکرده، اصلاح و بهسازی بافتهای روستایی را برای تحقق این شرایط ضروری است.

سابقـه و سیـر تحول طرحهای بهسازی و هادی روستایی
هرچند از برنامه چهارم عمرانی (۱۳۴۵ـ ۱۳۵۱)، عمران روستایی در نظام برنامه ریزی کشور جایگاه مشخص و مستقلی یافت و از آن به بعد برنامه های توسعه و عمران روستایی در کشور تهیه و اجرا شد، ولی سابقه اقدامات بهسازی و اصلاح بافت فیزیکی و کالبدی روستاها اندک است. اولین بار در سال ۱۳۶۲ طراحی با عنوان «طرح اصلاحی ـ روانبخشی روستاها» از طریق وزیر مسکن و شهرسازی وقت در یکی از روستاهای شهرستان شهرکرد به مورد اجرا گذارده شد. بازتاب تغییرات فیزیکی این طرح در روستاهای منطقه به قدری گسترده بود که توجه بسیاری از مقامات رسمی را به خود جلب نمود و زمینه را برای توسعه آن فراهم ساخت. در این زمینه مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۹ دیماه ۱۳۶۲ با تصویب ماده واحده ای دولت را موظف ساخت، به منظور بهبود روستاها و بازسازی آنها به وسیله وزارتخانه ها و ارگانهای ذی ربط، لایحه ای را به منظور رساندن خدمات رفاهی و امکانات بهداشتی، فرهنگی، صنعتی و تولیدی به مجلس ارائه نماید (بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، ۱۳۶۹، ص۱). در ادامه با پیگیری نمایندگان استان همدان در مجلس شورای اسلامی و با تلاش بنیاد مسکن و سازمان برنامه و بودجه این استان، در اواخر سال ۱۳۶۲ «طرح جامع و بهسازی ۵۹ روستای بالای ۵۰۰ خانوار» با برآورد زمانی ۵ سال و اعتباری معادل ۲۲۰ میلیون ریال تدوین گردید. به منظور تهیه طرح اصلاح ـ روانبخشی روستاهای استان همدان دو طرح مطالعاتی به شرح زیر پیشنهاد شد:
• تهیه طرح جامع و بهسازی روستاهای استان با اعتباری بالغ بر ۶۶۰ میلیون ریال که بیشتر به منظور شناخت روستاهای پرجمعیت و قابل توسعه استان، تعیین نقشهای اقتصادی و میزان سرویس دهی مراکز روستایی و نیز تعیین قابلیتهای آنها در زمینه های کشاورزی، صنعت و بازرگانی بود.
• تهیه طرح روانبخشی روستاها به منظور سازماندهی بافت فیزیکی آنها در قالب طرح جامع بهسازی با اعتباری بالغ بر ۳۵ میلیون ریال که از محل اعتبارات طرح های اقتصادی اداره کل مسکن و شهرسازی استان پرداخت شد، این اعتبار صرف تهیه طرح اصلاح و روانبخشی ۵۹ روستا و اجرای طرح ۳ روستا (دمق از شهرستان رزن، داق آباد از شهرستان کبودرآهنگ و دهپیاز از شهرستان

همدان) گردید. بهبود وضعیت بهداشتی روستاها از طریق دفع آبهای سطحی و پساب منازل، بهبود وضع حمل و نقل و معابر روستاها از طریق تعریض و آسفالت معابر و نیز ایجاد سیمای شهری از طریق اجرای طرح بهسازی در این سه روستا، انگیزه های قوی را بین مردم سایر روستاها به وجود آورد، چرا که روستاییان به این نکته پی بردند که با مساعی و مشارکت قادر به استفاده از اعتبارات و سرمایه های دولتی برای بهبود وضعیت روستاهای خود خواهند بود. با استقبال مسئولان کشور از طرحهای بهسازی روستایی، تهیه و اجرای این طرحها گسترش یافت و از یک طرح استانی خارج و به طرحهای ملی تبدیل شد (سرتیپی پور و همکاران، ۱۳۷۹، صص ۵-۲۰).

بدین ترتیب علاوه بر بنیاد مسکن انقلاب اسلامی که به طور رسمی از سال ۱۳۶۶ تهیه و اجرای این طرحها را در دستور کار خود قرار داد، جهاد سازندگی نیز به عنوان یکی دیگر از متولیان اصلی توسعه روستایی کشور، وارد عرصه تهیه و اجرای طرحهای بهسازی و هادی شد.
در برنامه های پنجساله اول و دوم توسعه کشور، طرحهای هادی و بهسازی روستایی گسترش یافت. در برنامه سوم در راستای اصلاح تشکیلات عمران روستایی کشور، تهیه و اجرای طرحهای بهسازی روستایی از جهاد سازندگی منفک و به طور کامل به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی واگذار گردید. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی طبق ماده ۷ اساسنامه قانونی خود که در سال ۱۳۶۷ به

تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، موظف به تهیه طرحهای هادی و اصلاح معابر در روستاها با هماهنگی دستگاه های ذی ربط و اجرای آن با مشارکت مردم از محل اعتبارات مصوب دولت گردید. طرحهای بهسازی و هادی روستایی ابتدا برای مراکز بخشها و دهستانها و نیز روستاهای بالای ۴۰۰ خانوار تهیه شد، ولی از سال ۱۳۸۱ کلیه روستاهای با جمعیت بیش از ۱۰۰ خانوار تحت پوشش این طرح قرار گرفت و بدین ترتیب عرصه تهیه و اجرای این طرحها گسترش یافت.

ماهیت و فراینـد تهیـه و اجرای طرحهای بهسازی و هادی روستایی
طرح بهسازی روستایی طرح جامعی است که با انجام آن ضمن بررسی های اقتصادی ـ اجتماعی در سطح دهستان و روستاهای حوزه نفوذ با محوریت مرکز دهستان، به امر سطح بندی خدمات اجتماعی و زیربنایی در سطح دهستان پرداخته می شود و در نهایت با تهیه طرح بهسازی روستای مرکزی می توان الگوی توسعه فیزیکی روستاهای حوزه نفود را با دستورالعملهای مختلف ارائه داد. طرح هادی نیز عبارت است از تجدید حیات و هدایت روستا به لحاظ ابعاد اجتماعی، اقتصادی و فیزیکی.

اهداف عملیات بهسازی و توسعـه فیزیکی روستایی
مهمترین اهداف طرحهای بهسازی عبارتند از:
• بهبود اوضاع فیزیکی و محیط زیست روستاییان برای ارائه خدمات رفاهی و کاهش تفاوت بین شهر و روستا؛
• زمینه سازی برای گسترش سرمایه گذاری های تولیدی و تجاری؛
• زمینه سازی برای افزایش خدمات در مراکز روستایی؛ و
• ایجاد شرایط مناسب محیطی برای استقرار نیروهای متخصص در زمینه های تولیدی و خدماتی در مناطق روستایی.
بدین ترتیب بهسازی را می توان ایجاد شرایط مناسب و فراهم نمودن بستری شایسته برای زندگی سالم و مولد در روستا دانست که با تأکید بر اصلاح موجودیت فیزیکی روستا به منظور بهبود عملکرد سیستم روستا و با در نظر گرفتن استعدادهای محلی و منطقه ای در قالب سیاستها و برنامه های دولتی به اجرا گذاشته می شود.

اهـداف طرح های هادی روستایی
مهمترین اهداف این طرحها عبارت است از:
• ایجاد زمینه توسعه و عمران روستاها با توجه به شرایط فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی؛
• تأمین عادلانه امکانات از طریق ایجاد تسهیلات اجتماعی، تولیدی و رفاهی؛
• هدایت وضعیت فیزیکی روستاها؛ و
• ایجاد تسهیلات لازم برای بهبود مسکن روستاییان و خدمات زیست محیطی و عمومی (بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، ۱۳۶۹، صص ۲-۳).
فراینـد تهیـه طرح هادی
در فرایند تهیه طرحهای هادی سه مرحله اصلی وجود دارد که این مراحل عبارتند از:
• شناخت و ارزیابی وضع موجود؛
• تعیین ضوابط و ارائه پیشنهادات در راستای اهداف طرح و تعیین محدودة برنامه مورد نیاز؛ و
• تهیه طرح هادی.
با توجه به شرح خدمات طرحهای هادی، مطالعات این طرحها در قالب سه فصل شناخت و ارزیابی وضع موجود، تجزیه و تحلیل و ارائه پیشنهادات، و نهایتاً تهیه طرح هادی ارائه می شود. مطالعات وضع موجود از سطح شهرستان شروع و سپس به سطح منطقه (حوزه نفوذ) و روستا گسترش می یابد. مطالعات در حوزه نفوذ با این هدف صورت می گیرد که جایگاه و نقش روستا در محدوده حوزه نفوذ مشخص شود. چرا که بدون مشخص کردن دامنه و میزان وابستگی های روستاهای حوزه نفوذ به روستای مرکزی، امکان تهیه طرح موردی وجود ندارد. مطالعات وضع موجود شامل ۱۶ بند است که ۷ بند آن به مباحث محیطی، اقتصادی و اجتماعی و ۹ بند دیگر به مطالعات کالبدی اختصاص دارد. در فصل تجزیه و تحلیل و پیشنهادات از ۱۱ بند مطالعاتی، ۲ بند به مباحث اجتماعی و بقیه به مباحث کالبدی اختصاص دارد. در فصل تهیه طرح هادی که خروجی طرح هادی محسوب می شود، تمامی ۱۰ بند مطالعاتی به مطالعات کالبدی می پردازد. بنابراین می توان گفت طرح هادی، بیشتر ماهیت کالبدی و فیزیکی دارد و مباحث اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی در این طرح هر چند به عنوان مقدمه و مبنا برای مداخله در روستا کم و بیش مورد توجه قرارمی گیرد، ولی در خروجی این طرح جایی ندارد و تقریباً تمام پیشنهادات ماهیت فیزیکی و کالبدی را دارد. در

مطالعات کالبدی موضوعات مختلفی بررسی می شود که مهمترین آن کاربری اراضی در سطح روستا است. در این مورد ابتدا در مطالعات وضع موجود به شناخت و تعیین نحوه کاربری اراضی موجود روستا اعم از مسکونی، اداری، خدماتی و رفاهی و نیز محاسبه سطوح مربوط پرداخته می شود. در مرحله تجزیه و تحلیل با مقایسه سرانه های کاربری های موجود و سرانه کاربریهای استاندارد، کمبودهای موجود و نیازهای آتی روستا (با توجه به افزایش جمعیت) مشخص می گردد. نهایتاً در مرحله تهیه طرح هادی با توجه به انگاره توسعه روستا، کاربری اراضی پیشنهادی برای یک مقطع ده ساله تعیین و محاسبه و روی نقشه جانمایی می شود. جدول ۱۶ کاربری اراضی موجود و نقشه ۱ انواع کاربری های پیشنهادی روستای کاظم آباد شهرستان رباط کریم (استان تهران) را طبق طرح هادی این روستا به طور نمونه نشان می دهد.

جدول ۱۶ سطح، سرانه و درصد وضع موجود کاربری اراضی روستای کاظم آباد
(شهرستان رباط کریم) در سال ۱۳۸۲
متغیر
کاربری سطح
m2 سرانه
m2 درصد توضیحات
مسکونی ۲۲۲۹۰ ۵/۲۲ ۸۵/۳۱ ۱۸۴ واحد مسکونی
تجاری ۶۸۰ ۶۸/۰ ۹۷/۰ ۲۶ واحد خرده فروشی و کارگاه و ۲ باب نانوایی
آموزشی ۱۱۶۵ ۱۷/۱ ۷/۱ یک باب دبستان (دخترانه و پسرانه)
بهداشتی ۹۰ ۰۹/۰ ۱۳/۰ حمام عمومی غیرفعال
مذهبی ۶۳۵ ۶۴/۰ ۹/۰ یک باب مسجد
تأسیسات و تجهیزات ۷۵ ۰۷۵/۰ ۰۸/۰ دفتر مخابرات و شعبه پخش سوخت
فضای سبز ـــ ـــ ـــ خارج از محدوده بافت (۳ فقره)
صنایع و کارگاهها ۴۲۵ ۴۳/۰ ۶/۰ ۳ واحد نجاری و کارگاه
دامداری ـــ ـــ ـــ خارج از محدوده بافت (۳ نفره)
بایر ۳۱۲۷۵ ۶/۳۱ ۷/۴۴ فقط داخل بافت محاسبه شده است
معابر ۱۳۳۵۰ ۴۸/۱۳ ۱/۱۹
جمع کل کاربریها ۶۹۹۸۵ ـــ ۱۰۰

 

مأخذ: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان تهران، ۱۳۸۲، ص ۴۲٫
نقشه ۱ـ نقشه کاربری پیشنهادی روستای کاظم آباد (شهرستان رباط کریم) ـ ۱۳۸۲
مأخذ: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان تهران، ۱۳۸۲٫

عملکرد تهیـه و اجرای طرحهای هادی روستایی
تا پایان سال ۱۳۸۱ مجموعاً برای ۵۰۱۵ روستا از مجموع ۱۴۷۴ روستای بالای ۱۰۰ خانوار در کشور طرح هادی روستایی تهیه شد که این تعداد حدود ۴۴ درصد این روستاها را تشکیل می دهد. از این تعداد، ۸۸۲ طرح در برنامه اول توسعه، ۱۴۲۸ طرح در برنامه دوم توسعه، ۷۱ طرح در سال ۱۳۷۳ و در ۲۶۳۴ طرح در سه سال اول برنامه سوم توسعه تهیه گردیده است. همانطور که ملاحظه می شود در برنامه سوم و بویژه در سالهای پایانی آن، روند تهیه طرحهای هادی گسترش یافت. از مجموع طرحهای تهیه شده، استانهای خراسان، گیلان و آذربایجان شرقی به ترتیب با

۵۱۲، ۳۸۰ و ۳۶۰ طرح بالاترین تعداد طرحها و استانهای قم، قزوین و یزد به ترتیب با ۳۳، ۵۲ و ۷۷ طرح، کمترین تعداد طرحها را به خود اختصاص داده اند (جدول ۱۷).
در مورد اجرای طرحهای بهسازی و هادی روستایی، از ابتدا تاکنون مجموعاً عملیات اجرایی ۲۷۳۴ طرح هادی در روستاها شروع شده است. شروع اجرای طرحهای هادی به معنی اجرای کامل این طرحها نیست، بلکه به معنی اجرای حداقل یکی از پروژه های اجرایی پیش بینی شده در طرحهای هادی است. روستاهایی که عملیات اجرایی طرحهای هادی در آنها آغاز شده است، ۲۴ درصد کل روستاهای بالای ۱۰۰ خانوار کشور و ۵۵ درصد روستاهای دارای طرح هادی را تشکیل می دهد.

این موضوع نشان می دهد که در ۴۵ درصد روستاهای دارای طرح، تاکنون عملیات اجرایی طرحهای هادی اجرا نشده است. در زمینه اجرا و یا آغاز اجرای طرحهای هادی، استانهای خوزستان، اصفهان و خراسان به ترتیب با ۲۸۹، ۲۸۴ و ۱۷۳ طرح بیشترین تعداد طرحها، و استانهای قم، گلستان و هرمزگان به ترتیب با ۲۸، ۳۶ و ۴۹ طرح کمترین تعداد طرحهای اجرا شده و یا در مرحله اجرا را به خود اختصاص داده اند (جدول ۱۷).
جدول ۱۷- عملکرد تهیه طرحهای هادی روستایی در روستاهای بالای ۱۰۰ خانوار
طی برنامه های اول، دوم و سوم توسعه کشور

 

ردیف نام استان روستاهای بالای ۱۰۰ خانوار برنامه اول سال ۱۳۷۳ برنامه دوم برنامه سوم تا پایان سال ۱۳۸۱ جمع کل
۱ آذربایجان شرقی ۶۶۴ ۷۲ ۰ ۷۶ ۲۱۲ ۳۶۰
۲ آذربایجان غربی ۴۹۵ ۳۱ ۰ ۵۳ ۱۵۷ ۲۴۱
۳ اردبیل ۲۸۴ ــ ۱ ۵۴ ۹۳ ۱۴۸
۴ اصفهان ۵۴۴ ۶۶ ۲ ۷۸ ۷۷ ۲۲۳
۵ ایلام ۹۶ ۳۰ ۱ ۲۸ ۳۶ ۹۵
۶ بوشهر ۱۴۴ ۳۱ ۰ ۲۶ ۲۱ ۷۸
۷ تهران ۴۲۰ ۳۱ ۷ ۱۱۹ ۱۰۶ ۲۶۳
۸ چهارمحال و … ۱۸۳ ۲۴ ۰ ۴۷ ۵۰ ۱۲۱
۹ خراسان ۱۶۱۰ ۵۶ ۱۰ ۱۷۴ ۲۷۲ ۵۱۲
۱۰ خوزستان ۴۳۴ ۴۰ ۰ ۲۰ ۱۰۶ ۱۶۶
۱۱ زنجان ۲۸۴ ۷۴ ۰ ۳۰ ۵۴ ۱۵۸
۱۲ سمنان ۱۰۵ ۲۳ ۰ ۲۰ ۴۲ ۸۵
۱۳ سیستان و … ۲۷۸ ۱۹ ۱ ۲۸ ۴۳ ۹۱
۱۴ فارس ۸۱۸ ۱۹ ۱ ۲۸ ۴۳ ۹۱
۱۵ قزوین ۲۲۶ ـــ ۰ ۱۷ ۳۵ ۵۲
۱۶ قم ۵۱ ـــ ۳ ۱۶ ۱۴ ۳۳
۱۷ کردستان ۲۹۱ ۳۹ ۷ ۴۴ ۶۲ ۱۵۲
۱۸ کرمان ۴۲۷ ۴۶ ۱ ۴۸ ۱۶۱ ۲۵۶
۱۹ کرمانشاه ۲۴۱ ۲۴ ۳ ۷۹ ۸۳ ۱۸۹
۲۰ کهگیلویه و… ۱۰۲ ۳۱ ۱ ۱۸ ۳۴ ۸۴

۲۱ گلستان ۴۵۳ ــ ــ ۲۲ ۹۱ ۱۱۳
۲۲ گیلان ۸۷۹ ۵۰ ۴ ۱۱۰ ۲۱۶ ۳۸۰
۲۳ لرستان ۲۷۹ ۲۹ ۳ ۳۱ ۷۵ ۱۳۸
۲۴ مازندران ۹۵۲ ۲۶ ۲ ۷۸ ۱۱۷ ۲۲۳
۲۵ مرکزی ۳۴۱ ۲۴ ۱ ۵۱ ۱۰۹ ۱۸۵

۲۶ هرمزگان ۲۷۷ ۲۳ ۱ ۲۳ ۶۴ ۱۱۱
۲۷ همدان ۵۰۰ ۴۳ ۶ ۴۳ ۱۲۶ ۲۱۸
۲۸ یزد ۹۶ ۳۱ ۳ ۱۲ ۳۱ ۷۷
جمع ۱۱۴۷۴ ۸۸۲ ۷۱ ۱۴۲۸ ۲۶۳۴ ۵۰۱۵

مأخذ: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، (دفتر تحقیقات و برنامه ریزی)، ۱۳۸۲٫
جدول ۱۸ عملکرد اجرای طرحهای هادی روستایی در روستاهای بالای ۱۰۰ خانوار
طی برنامه های اول، دوم و سوم توسعه کشور

ردیف نام استان روستاهای بالای ۱۰۰ خانوار برنامه اول سال ۱۳۷۳ برنامه دوم برنامه سوم تا پایان سال ۱۳۸۱ جمع کل
۱ آذربایجان شرقی ۶۶۴ ۲۸ ۵ ۲۵ ۴۷ ۱۰۵
۲ آذربایجان غربی ۴۹۵ ۱۲ ۱ ۲۶ ۳۶ ۷۵
۳ اردبیل ۲۸۴ ــ ۸ ۴۹ ۵۱ ۱۰۸
۴ اصفهان ۵۴۴ ۲۱ ۶ ۱۰۴ ۱۵۳ ۲۸۴
۵ ایلام ۹۶ ۵ ۱ ۲۲ ۲۶ ۵۴
۶ بوشهر ۱۴۴ ۶ ۴ ۲۰ ۵۱ ۸۱
۷ تهران ۴۲۰ ۸ ۳ ۲۷ ۴۶ ۸۴
۸ چهارمحال و … ۱۸۳ ۱۴ ۲ ۳۴ ۴۳ ۹۳
۹ خراسان ۱۶۱۰ ۳۰ ۸ ۶۱ ۷۴ ۱۷۳

 

۱۰ خوزستان ۴۳۴ ۲۲ ۶ ۱۲۱ ۱۴۱ ۲۸۹
۱۱ زنجان ۲۸۴ ۲۱ ۵ ۲۰ ۲۲ ۶۸
۱۲ سمنان ۱۰۵ ۲۱ ۴ ۱۰ ۲۴ ۵۹
۱۳ سیستان و … ۲۷۸ ۱۵ ۰ ۱۶ ۱۹ ۵۰
۱۴ فارس ۸۱۸ ۱۵ ۹ ۵۳ ۳۹ ۱۱۶
۱۵ قزوین ۲۲۶ ـــ ۰ ۱۲ ۵۰ ۶۲
۱۶ قم ۵۱ ـــ ۱ ۱۵ ۱۲ ۲۸
۱۷ کردستان ۲۹۱ ۱۶ ۵ ۲۲ ۱۵ ۵۸
۱۸ کرمان ۴۲۷ ۳۱ ۸ ۴۰ ۴۰ ۱۱۹
۱۹ کرمانشاه ۲۴۱ ۱۳ ۰ ۲۸ ۵۵ ۹۶
۲۰ کهگیلویه و… ۱۰۲ ۸ ۴ ۱۴ ۲۴ ۵۰
۲۱ گلستان ۴۵۳ ــ ۰ ۵ ۳۱ ۳۶
۲۲ گیلان ۸۷۹ ۱۸ ۹ ۴۰ ۲۳ ۹۰
۲۳ لرستان ۲۷۹ ۱۹ ۲ ۲۴ ۴۴ ۸۹
۲۴ مازندران ۹۵۲ ۱۳ ۴ ۴۸ ۲۵ ۹۰
۲۵ مرکزی ۳۴۱ ۱۴ ۰ ۸ ۹۹ ۱۲۱
۲۶ هرمزگان ۲۷۷ ۵ ۲ ۱۵ ۲۷ ۴۹
۲۷ همدان ۵۰۰ ۴۵ ۰ ۲۵ ۳۶ ۱۰۶
۲۸ یزد ۹۶ ۱۶ ۲ ۱۷ ۶۶ ۱۰۱
جمع ۱۱۴۷۴ ۴۱۶ ۹۸ ۹۰۱ ۱۳۱۹ ۲۷۳۴
مأخذ: بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، (دفتر تحقیقات و برنامه ریزی)، ۱۳۸۲٫

اگر چه تعداد طرحهایی که عملیات اجرایی آنها با اجرای حداقل یک پروژه آغاز شده نسبتاً زیاد است، ولی بررسی ها نشان می دهد که اقدامات انجام شده در مقایسه با پروژه هایی که اجرای آنها در طرحهای هادی پیش بینی گردیده، بسیار ناچیز است. برای نمونه از مجموع این طرحها تنها در ۲۸۲ روستا بیش از سه پروژه از کل ده پروژه مربوط به بنیاد مسکن اجرا شده و بدین ترتیب در سایر روستاها کمتر از سه پروژه در آنها اجرا گردیده است (سرتیپی پور، محسن و همکاران، ۱۳۷۹، ص ۳۰) و در بسیاری از روستاها اجرای طرح هادی صرفاً محدود به اصلاح شبکه اصلی روستا شده است. ضعف پیشرفت عملیات اجرایی طرحهای هادی و بهسازی روستایی دلایل مختلفی دارد که مهمترین آنها عبارتند از:

• اگرچه هزینه تهیه طرحهای روستایی اندک است، هزینه اجرای آنها بسیار زیاد و قابل مقایسه با هزینه تهیه آنها نیست. از آنجا که مشارکت مردم در فرایند تهیه و اجرای این طرحها بسیار کم است، تقریباً تمام هزینه اجرای طرحها به عهده دولت است. به دلیل تعداد زیاد روستاهای دارای طرح هادی، دولت به تنهایی توان تأمین هزینه بالای اجرای این طرحها را ندارد. بنابراین عدم تخصیص اعتبارات لازم برای اجرای طرحهای هادی، نقش مؤثری در عدم توفیق نسبی این طرحها در اجرا داشته است.
• عدم هماهنگی بین دستگاه های اجرایی در تهیه و بویژه اجرای طرحهای هادی از دیگر مشکلات اجرای طرحهای هادی و بهسازی روستایی است. ماهیت طرحهای توسعه روستایی و از جمله

طرح هادی به صورت چندبخشی و یا بین بخشی است و به همین دلیل اجرای این طرحها مستلزم مشارکت و همکاری دستگاه های متعدد اجرایی است. آنچه که تاکنون مانع ایجاد هماهنگی لازم بین دستگاههای متعدد اجرایی در اجرای این طرحها شده است، نبود مدیریت یکپارچه و هماهنگ در سطح روستاهاست. بلاتکلیفی مدیریت روستایی در سطح محلی تاکنون، و پراکنده بودن امور مدیریت روستاها در بین دستگاههای مختلف اجرایی، نقش مؤثری در ضعف پیشرفت اجرایی این طرحها داشته است.
• مشارکت مردم روستایی در فرایند تهیه و اجرای طرحهای بهسازی و هادی روستایی بسیار کم است. اگرچه در مواردی شوراهای اسلامی در این فرایند حضور ندارند، با توجه به ویژگی های جامعه روستایی و ماهیت طرحهای هادی، مشارکت عمومی مردم روستایی نیز اهمیت زیادی دارد. مردمی که در مراحل تهیه و تصویب این طرحها حضور ندارند و مسائل، مشکلات و خواسته های

آنان در طرح لحاظ نشده و نسبت به ماهیت طرح نیز توجیه لازم نگردیده اند، مسلماً نسبت به طرح احساس بیگانگی دارند و اجرای طرح و تأمین هزینه های اجرایی آن را کاملاً متوجه دولت می دانند.
• توسعه نیافتگی کلی مناطق روستایی بویژه پایین بودن درآمد و فقر گسترده در اکثر روستاها و نیز مهاجرتهای شدید روستایی ـ شهری، بخصوص مهاجرت جوانان و افراد تحصیلکرده نیز از دیگر عواملی است که مانع ساختاری برای اجرای این طرحها محسوب می شود.
• پیچیدگی محتوا و به طور خاص شرح خدمات طرحهای هادی یکی دیگر از عوامل مؤثر در عدم توفیق نسبی طرحهای هادی در اجراست. شرح خدمات این طرحها تقریباً از روی شرح خدمات طرحهای جامع شهری نسخه برداری شده و با شرایط روستاها انطباق لازم را ندارد. برخی از جزییات و پیچیدگیهایی که در این طرحها وجود دارد، اساساً برای طرحهای هادی روستایی ضروری نیست و به مانعی برای اجرا و موفقیت این طرحها تبدیل شده است.
طرحهـای هادی و بهسازی مسکن روستایی
بخشی از اهداف و وظایف طرحهای هادی و بهسازی روستایی، بویژه طرحهایی که با مدیریت بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه و اجرا شده و می شود، مسکن روستایی است که بهبود و بهسازی مساکن در روند تهیه و اجرای طرحهای هادی مورد توجه قرار گرفته است. همان طور که در فصل اول اشاره شد، مساکن روستایی کشور مسائل و مشکلات بسیاری دارند. مقاوم نبودن این مساکن در برابر سوانح و مخاطرات محیطی از جمله زلزله، سیل، رانش زمین، طوفان و … از

مهمترین آنهاست که استفاده از مصالح کم دوام و بویژه عدم رعایت ضوابط فنی در ساخت و ساز مساکن نقش مؤثری در این زمینه دارد. برای نمونه بر اساس سرشماری سال ۱۳۷۵، حدود ۷۱ درصد از بناهای موجود در مناطق روستایی از مصالح کم دوام و بی دوام ساخته شده است. در دهه ۱۳۶۵ـ ۱۳۷۵ از ۶/۱ میلیون واحد مسکونی تولید شده در مناطق روستایی، تنها ۳۰۰ هزار واحد مسکونی به تعداد مساکن روستایی اضافه گردید و ۳/۱ میلیون واحد دیگر به عنوان جایگزین احداث شد. با توجه به اینکه ۶۴ درصد مساکن تولید شده در این دهه در مناطق روستایی از مصالح کم دوام و بی دوام ساخته شد، عمق مشکلات را نشان می دهد. علاوه بر ایمن نبودن مساکن، نارسایی های دیگری در مساکن با توجه به ملاحظات بهداشتی، اجتماعی و فرهنگی وجود دارد که بهسازی و نوسازی مساکن روستایی را ایجاب می کند.

در فرایند تهیه طرحهای هادی روستایی، ویژگی های مسکن روستایی از جمله گونه های فرمی و کارکردی و نیز مسائل و مشکلات مساکن در وضع موجود بررسی و نهایتاً با توجه به شرایط و الزامات روستاها در زمینه های محیطی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، الگوهایی برای بهسازی و نوسازی مساکن ارائه می شود. قاعدتاً در صورت اجرای طرحهای هادی و بهسازی روستاها، ایجاد مساکن جدید باید متناسب با الگوهای ارائه شده در طرح هادی باشد. ولی مشکل بلاتکلیفی و نارسایی مدیریت روستایی تاکنون باعث شده که نظارت چندانی بر ساخت و سازهای روستایی وجود نداشته باشد و روستاییان با هیچ الزامی برای رعایت نکات و ضوابط فنی در ساخت مسکن رو به رو نشوند.
به علاوه، مشکل مالکیت زمین در روستاها و نبود نظام فنی روستایی همراه با توسعه نیافتگی کلی مناطق روستایی در بروز این وضعیت نقش مهمی دارد.
مدیریت کلان بهسازی و نوسازی مساکن روستایی چه در وضعیت عادی و چه پس از وقوع سوانح و بلایای طبیعی بر عهده بنیاد مسکن گذاشته شد که البته با توجه به ایجاد و گسترش دهیاری ها در سطح روستاهای کشور، اخیراً تغییراتی در حدود و اختیارات این نهاد در زمینه امور اجرایی مسکن روستایی و نیز طرحهای هادی به وجود آمده است.

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی از ابتدا تا قبل از برنامه سوم توسعه از طریق تهیه و اجرای طرحهای هادی روستایی، اعطای وام مسکن، ترویج مسکن از طریق ساخت مساکن نمونه درروستاها و اعمال نظارت نسبی بر ساخت و سازهای روستایی، اقداماتی را در جهت بهبود وضع مسکن روستایی انجام داده است. ولی گستردگی فضاهای روستایی و عمق مشکلات مساکن باعث شده که توفیق چندانی در این زمینه حاصل نشود. البته این نکته را باید در نظر داشت که با گذشت زمان، نسبت مساکن دارای مصالح بادوام و رعایت نکات فنی در نواحی روستایی توسعه یافته و در حال توسعه کشور کم و بیش بهبود یافته است، ولی با توجه به گستردگی و عمق مشکلات مسکن روستایی، توفیق به دست آمده بسیار ناچیز است.
در برنامه سوم توسعه کشور (۱۳۷۹ـ ۱۳۸۳) نسبت به بهسازی مسکن روستایی توجه بیشتری صورت گرفت. اعمال نظارت بر ساخت و ساز در سکونتگاههای روستایی و کنترل رعایت ضوابط فنی در ساخت ابنیه، حفاظت، مرمت، احیا و بهسازی ابنیه و بافتهای باارزش در مناطق روستایی، شناسایی مناطق روستایی در معرض حوادث طبیعی و تهیه طرحهای ایمن سازی فضاها و بهسازی ابنیه روستایی از جمله وظایفی است که برای وزارت مسکن و شهرسازی (و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی) در قسمت راهکارهای اجرایی فصل عمران و توسعه روستایی برنامه سوم توسعه در نظر گرفته شده است. در زمینه اهداف برنامه سوم توسعه، هیأت وزیران در مصوبه مورخه

۳/۱۱/۱۳۷۹ وزارت مسکن و شهرسازی (بنیاد مسکن) را مکلف نمود که با همکاری شوراهای محلی نسبت به صدور مجوز ساخت و هدایت و نظارت فنی بر نحوه احداث واحدهای مسکونی روستایی، تهیه طرحهای بهسازی مسکن روستایی در مناطق آسیب پذیر از حوادث غیرمترقبه، اقدامات لازم را به عمل آورد. در همین مصوبه بانک مرکزی نیز موظف شد با همکاری دستگاههای مسئول برای ایجاد صندوق پس انداز مسکن روستایی با استفاده از مشارکت مردمی اقدامات لازم را به عمل آورد (سازمان برنامه و بودجه، ۱۳۷۸، ص ۲۹۳ـ ۲۹۶).

در راستای اهداف برنامه سوم، اقداماتی برای تشکیل نظام فنی روستایی که از طریق آن چگونگی صدور پروانه ساختمان و نظارت بر ساخت و ساز مسکن روستایی مشخص می شود در سطح استانهای کشور انجام شده است. نظام فنی روستایی با تکیه بر نظام ترویجی و هدایت آموزش، ارتقای کیفی ساخت واحدهای مسکونی روستایی را دنبال می کند. هدف این نظام در مرحله

نخست ترویج و آموزش اصول ساختمان سازی منطبق با شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مناطق روستایی و کنترل ساخت و ساز و رعایت اصول مقاوم سازی و دستورالعمل ها و کاربری و سایر مقررات پیش بینی شده است (بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان تهران، ۱۳۸۲، ص ۲). در این زمینه اقداماتی در سطح استانهای کشور برای تشکیل نظام فنی روستایی انجام گردیده است.
تعمیم و گسترش دهیاری ها در سطح روستاها می تواند شرایط مناسبی را برای بهبود وضع مسکن روستایی فراهم نماید، زیرا این نهادها می توانند همانند شهرداری ها، امور صدور مجوز ساختمان، نظارت بر ساخت و ساز و اجرای طرحهای هادی را به صورت متمرکز انجام دهند. در حال حاضر در روستاهای دارای دهیاری این روند تقریباً انجام می شود، ولی در سایر روستاها، این وظیفه با هماهنگی بخشداری ها فعلاً بر عهده بنیاد مسکن انقلاب اسلامی است.
ارزشیـابی طرحهای بهسازی و هادی روستایی
همان طور که اشاره شد تا پایان سال ۱۳۸۱ برای ۵۰۱۵ روستای کشور طرحهای بهسازی و طرح هادی تهیه شد و در ۲۷۴۳ روستا از مجموع روستاهای دارای طرح، اجرای این طرحها کم و بیش شروع گردید. اجرای طرحهای هادی و بهسازی در روستاها محدود و ناقص بود و تعداد روستاهایی که این طرحها تقریباً به طور کامل در آنها اجرا شده بسیار کم است.
ارزشیابی آثار اقتصادی، اجتماعی و کالبدی طرحهای هادی در فرایند توسعه نواحی روستایی موضوع مهمی است که باید به آن توجه شود. علاوه بر این، میزان دستیابی طرحهای هادی و بهسازی روستایی به اهداف خود نیز موضوع بسیار مهمی است. البته این ارزشیابی ها باید در روستاهایی انجام شود که دوره اجرایی ده ساله طرح را سپری کرده و طرح هادی در آنها به طور کامل یا نسبتاً کامل اجرا شده است. اجرای محدود طرحهای هادی مانعی برای ارزشیابی دقیق این طرحها محسوب می شود. البته خود این موضوع که چرا طرحهای هادی در اجرا موفقیت چندانی نداشته، قبلاً مورد بحث قرار گرفت. همچنین ارزیابی محتوایی طرحهای هادی نیز از جمله موضوعات مهمی است که باید به آن پرداخته شود.

در مورد ارزشیابی طرحهای هادی و بهسازی روستایی، مطالعات محدودی انجام شده است. با این حال، نتایج سه ارزشیابی انجام شده به شرح زیر مورد بررسی قرار می گیرد. در یکی از این مطالعات با عنوان «ارزشیابی اثرات اجتماعی طرحهای بهسازی روستایی در استان اصفهان» (موسوی قهدریجانی، ۱۳۷۴). ارزشیابی انجام شده نشان می دهد که:
• در ۹۷ درصد از روستاهای بهسازی شده، رشد جمعیت بسیار کند بوده و مهاجرتهای روستایی کاهش نیافته است.

• بهسازی نقشی در تأمین و عرضه امکانات و خدمات جدید در روستاها نداشته و روستاها عموماً از امکانات و خدمات قبل از بهسازی برخوردار بوده اند.
• روستاهای بهسازی شده با وجود برخورداری از خدمات در سطح گوناگون، نقش قابل ملاحظه ای در تأمین نیاز روستاهای حوزه نفوذ نداشته و این روستاها به نقاط شهری به عنوان مرکز اصلی خدمات مراجعه می کنند.
• مشارکت روستاییان در ابعاد گوناگون اجرای بهسازی ضعیف است و این مشارکت در ابعاد تصمیم گیری و مشارکت مالی بسیار ضعیف تر.
• میزان دستیابی به اهداف بهسازی در قالب نظرهای مطرح شده روستاییان در مورد آثار طرح بهسازی نشان می دهد که بیش از نیمی از روستاییان (۵/۵۳ درصد) هیچگونه اشاره ای به تحقق اهداف مطرح شده برای بهسازی نکرده اند و تنها ۵/۴۶ درصد به طور مستقیم و یا غیرمستقیم به تحقق اهداف تعیین شده اشاره ای داشته اند.
• با اینکه ۸/۷۰ درصد از پاسخگویان ابراز نموده اند که با مسیر اجرای طرح بهسازی در روستا مخالفند، ولی ۹/۸۶ درصد از آنان در حد بالایی از بهسازی ابراز رضایت کرده اند.
• بررسی عوامل فردی و میزان تأثیر آن بر رضایت از بهسازی حاکی از رابطه معنی دار بین سن، سواد، مشارکت، تعداد نیازها و رضایت از سایر بخشهای زندگی با رضایت از طرح بهسازی است. در حالی که بین وضعیت اقتصادی و سطح نیازمندی پاسخگویان با رضایت از بهسازی رابطه معنی داری وجود ندارد.

همچنین مطالعه دیگری نیز در مورد «آثار اقتصادی ـ اجتماعی طرح های بهسازی در روستاهای آذربایجان شرقی» با بررسی ۱۳۰ سرپرست خانوار در ۴ روستای نمونه انجام شده (شارع پور، ۱۳۷۰) که نتایج آن به شرح زیر است:
• در مورد میزان مشارکت مردم در اجرای طرحهای بهسازی، بررسی ها نشان داد که فقط ۵/۷۳ درصد مردم در اجرای طرح مشارکت داشته اند. به لحاظ نوع مشارکت، ۲/۹۴ درصد مشارکت مالی و ۸/۵ درصد مشارکت مالی و خدماتی داشته اند. طبق اظهارات مردم، ۵/۱۴ درصد آنها در فرایند تهیه و اجرای طرح پیشنهاداتی ارائه کرده اند ولی ۵/۸۵ درصد هیچ پیشنهادی ارائه نکرده اند. همچنین از افرادی که پیشنهاداتی در این زمینه داشته اند ۷/۶۴ درصد معتقد بودند که از پیشنهادات ارائه شده آنان استقبال شده است.

• در مورد تأثیر طرحهای بهسازی بر مهاجرت (تعدیل و کاهش مهاجرت)، ۵/۴۶ درصد پاسخگویان در این بررسی به تأثیر زیاد و ۵/۲۸ درصد به تأثیر کم معتقد بودند. ۲۵ درصد نیز به بی تأثیری طرحهای بهسازی بر مهاجرت نظر داده اند. البته در این زمینه تکیه صرف بر نظارت مردم کافی نیست. بررسی روند تحولات جمعیت و مقایسه وضعیت قبل و بعد از اجرای طرحهای بهسازی می تواند تأثیر این طرحها را بر روند مهاجرت به درستی نشان دهد.

• در مورد آثار طرحهای بهسازی بر رشد و توسعه روستاها، ۵/۲۰ درصد پاسخگویان به تأثیر بسیار زیاد، ۵/۵۶ درصد به تأثیر زیاد، ۴/۲۱ درصد به تأثیر متوسط (تا حدودی) و ۸/۰ درصد به تأثیر کم نظر داده اند. در خصوص اینکه چگونه اجرای طرح بهسازی بر رشد و گسترش روستاها مؤثر بوده است، ۵/۳۵ درصد به تأثیر طرح از طریق ایجاد مساکن جدید، ۲/۳۵ درصد از طریق رونق تجارت و کسب و کار، ۶/۱۷ درصد از طریق تسهیل رفت و آمد، ۵/۷ درصد از طریق بازگشت مردم به روستا و نهایتاً ۲/۴ درصد از پاسخگویان به تأثیر طرح بهسازی بر رشد و گسترش روستاها از طریق گسترش

فعالیتهای خدماتی نظر داده اند. در خصوص تأثیر طرح بر شرایط اقتصادی ـ اجتماعی روستاها، از مجموع پاسخگویان، ۲/۴۲ درصد بهبود بهداشت محیط، ۲/۳۱ درصد ایجاد مشاغل جدید، ۱۱ درصد ارتقای سواد و آموزش، ۱۰ درصد بهبود زراعت و باغداری، ۱/۵ درصد تسهیل آمد و شد و ۴/۰ درصد بهبود وضع صنایع دستی را ذکر کرده اند.

• طبق نظرسنجی انجام شده در این مطالعه، ۷/۴۲ درصد از روستاییان بسیار زیاد، ۶/۴۳ درصد زیاد، ۱۲ درصد متوسط و ۷/۱ درصد در حد کم از اجرای طرح بهسازی رضایت داشته اند. همچنین در مورد کیفیت کارهای انجام شده در اجرای طرح بهسازی، ۸/۳۰ درصد خیلی خوب، ۶/۴۹ درصد خوب، ۲/۱۶ درصد متوسط و ۴/۳ درصد بد اظهار نظر کرده اند. در مجموع ۷/۹۵ درصد از روستاییان مورد مطالعه، اجرای طرح بهسازی را به نفع مردم و ۷/۱ درصد به زیان مردم دانسته اند و ۶/۲ درصد نیز به بی تأثیر بودن طرح نظر داده اند.
همچنین در این مطالعه آمده است که مردم به عدم تکمیل اجرای طرح، نداشتن زمان بندی اجرای طرح، طولانی شدن اجرای طرحها، نادیده گرفتن آینده روستاها، ناهماهنگی بین مجریان طرح و رها کردن ناتمام طرحها انتقاد داشته اند.
در مطالعه سوم که با عنوان «ءبازتاب عملیات بهسازی در ۱۷ روستای استان همدان» انجام شده (وثوقی، ۱۳۶۸، صص ۳۷-۴۲)، نتایج به شرح زیر است:
• مهاجرت روستاییان به شهرها (به عنوان یکی از اهداف ضمنی طرحهای بهسازی) به دلایل مختلف مانند ناتمام ماندن اجرای طرح، تحقق نیافته است.

• حدود ۴۷ درصد از روستاییان مورد بررسی رضایت کامل، ۲۰ درصد رضایت نسبی و ۱۰ درصد رضایتمندی کم خود را از اجرای طرحهای بهسازی ابراز داشته اند. پاسخ سایر موارد را می توان با عوامل مختلفی مانند ناتمام ماندن اجرای طرح و عدم گسترش طرحها مرتبط نمود. علاوه بر این غالب روستاییان از اجرای طرح بهسازی، استفاده و بازدهی فوری و نیز نفع شخصی را انتظار داشته و فقط معدودی از آنها به آینده و تأثیرات این نوع طرحها در زندگی اجتماعی توجه داشته اند.
• مزایای اجرای طرحهای بهسازی در این مطالعه، ایجاد مشاغل جدید خدماتی و تجاری در روستا، بهبود وضع آمد و شد، رونق نوسازی مساکن و ایجاد ساختمانهای جدید و مشکلات اج

رایی آن طولانی شدن عملیات بهسازی و عدم اجرای طرح در فصل مناسب بیان شده است.
در مجموع همان طور که نتایج این تحقیقات نشان داد، طرحهای بهسازی و هادی روستایی، خون جدیدی در کالبد جامعه سنتی و کهن روستاها به وجود آورده و مجموعاً آثار مثبتی در نواحی روستایی به بار آورده است. البته تنوع در این زمینه بسیار و تأثیر آنها در مناطق مختلف متفاوت است. شرایط محلی، از جمله میزان مشارکت، انگیزه ها، مدیریت حاکم بر مناطق و نیز عملکرد منطقه ای و محلی دستگاه های اجرایی مسئول، نقش اصلی در میزان موفقیت این طرحها داشته اند.
نتیجه گیـری
طرحهای بهسازی و هادی روستایی ویژگی خاصی داشته، از سه جنبه دارای اهمیت است:
• اولاً با توجه به زمان آغاز این طرحها، تهیه واجرای آنها حدود ۲۰ سال سابقه دارد. کمتر طرحی در کشور وجود دارد که تهیه و اجرای آن، این مدت ادامه داشته باشد.
• ثانیاً از آنجا که طرحهای هادی و بهسازی در مقیاس روستا تهیه می شود و تاکنون حدود ۵۰۱۵ طرح تهیه و اجرای ۲۷۳۴ طرح در دست اقدام است، گسترة مکانی زیاد است و در تمام نواحی روستایی کشور، می توان نمونه هایی از آنها را یافت. در واقع کمتر دهستانی در کشور وجود دارد که یک یا چند طرح بهسازی یا هادی روستایی برای آن تهیه و یا اجرا نشده باشد. قرار گرفتن روستاهای با جمعیت بیش از ۱۰۰ خانوار در شمول تهیه و اجرای طرحها در سالهای اخیر، گسترة مکانی این طرحها را بیشتر افزایش خواهد داد.
• ثالثاً طرحهای بهسازی و هادی محلی ترین و موردی ترین طرحهاست که مستقیماً با روستاها و اجتماع روستایی ارتباط دارد. از این نظر طرحهای هادی و بهسازی منحصر به فردند.

در مجموع طرحهای بهسازی و هادی به نوبه خود، خون جدیدی در کالبد جامعه سنتی و کهن روستاها به وجود آورد و در فرایند توسعه و عمران روستاها حرکتی مثبت محسوب می شود. به رغم اقدام انجام شده، در فرایند تهیه و اجرای این طرحها نارسایی هایی وجود دارد که این نارسایی ها، موفقیت و آثار اقتصادی ـ اجتماعی حاصل از آنها را در روند توسعه نواحی روستایی محدود ساخته است. برخی از این نارساییها و پیشنهاداتی که می تواند آنها را برطرف نماید به شرح ذیل است:

• همان طور که قبلاً توضیح داده شد، این طرحها عمدتاً ماهیت کالبدی و فیزیکی دارند و ابعاد اقتصادی و اجتماعی در آنها چندان لحاظ نشده است. هرچند برخی مباحث اقتصادی ـ اجتماعی در فرایند تهیه این طرحها بررسی می شود، ولی خروجی این طرحها صرفاً کالبدی است. عدم توجه لازم به ابعاد اقتصادی ـ اجتماعی، علاوه بر اینکه مانع موفقیت کامل این طرحها در دستیابی به اهداف خود (اهداف کالبدی و فیزیکی) شده است، آنها را نیز از جامعیت لازم به عنوان طرحهای جامع موردی و محلی خارج ساخته است.

در این زمینه بازنگری و اصلاح جایگاه این طرحها در فرایند برنامه ریزی توسعه روستایی کشور و تبدیل آنها به طرحهای جامع محلی و یا موردی توسط روستایی، و همسو با طرحهای ناحیه ای، منطقه ای و ملی می تواند در این فرایند بسیار مؤثر باشد. در واقع اگر طرحهای هادی و بهسازی بتوانند به عنوان طرحهای جامع توسعه روستایی در سطح محلی عمل نمایند و ارتباط مناسبی با طرحهای بالادست مانند طرحهای ساماندهی روستایی، طرحهای ناحیه ای، طرحهای منطقه ای و طرحهای ملی داشته باشند، می توانند موفقیت زیادی به دست آورند و نقش مهمی در فرایند

توسعه و عمران روستایی کشور ایفا نمایند. بازنگری در محتوا و شرح خدمات این طرحها با هدف حذف موارد غیرضروری و نیز جامعیت بخشی به آن و ارتقای جایگاه آنها در نظام برنامه ریزی و توسعه کشور به عنوان طرحهای جامع محلی و موردی، ضروری است.

• ارتقای مشارکت مردمی در فرایند تهیه و اجرای طرحها با توجه به ماهیت چندبخشی و یا بین بخشی طرحهای توسعه روستایی و از جمله طرحهای هادی و بهسازی ضروری است. هماهنگی بین دستگاههای اجرایی مسئول و در واقع اصلاح مدیریت اجرایی این طرحها نیز می تواند ضریب موفقیت آنها را در دستیابی به اهداف خود بهبود بخشد. یکپارچه ساختن مدیریت اجرایی این طرحها با سپردن مسئولیت اجرایی آنها به دهیاری ها از مهمترین اقدامات ضروری در این روند است. در واقع همان تفکیک وظایفی که بین وزارت مسکن و شهرسازی با شهرداری ها در زمینه تهیه و اجرای طرحهای توسعه شهری وجود دارد، می تواند بین وزارت مسکن و شهرسازی (بنیاد مسکن انقلاب اسلامی) و دهیاری ها نیز وجود داشته باشد.
دهیاری ها از آنجا که تبلور مدیریت محلی و مشارکت مردمی هستند، می توانند مشارکت مردم را در فرایند اجرای این طرحها افزایش دهند.

فصـل ششـم:
طرحهای ساماندهی و فراینـد برنامه ریزی توسعه نواحی روستایی
طرحهای ساماندهی مفهومی است که در ادبیات برنامه ریزی در ایران بویژه در عرصه های روستایی و شهری و بیشتر هم در سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی با گسترش طرحهای مطالعاتی در سطوح مختلف رواج یافته است. در مورد ساماندهی روستایی تعاریف متعددی ارائه شده که این تعاریف نشان دهنده دیدگاههای متفاوت در مورد ماهیت و ابعاد ساماندهی روستایی است. در این زمینه حداقل دو دیدگاه به شرح ذیل قابل تفکیک و تمایز است.

برخی ساماندهی روستایی را نظم و نسق دادن به روستاها در همه زمینه ها تعریف می کنند که در همه سطوح برنامه ریزی از مقیاس ملی تا منطقه ای و محلی جای دارد. در این دیدگاه هم یک روستاها و هم مجموعً روستاها سازوکاری دارند که باید شناخته شود و به نظم درآید. ساماندهی روستایی امری است برای تحقق ارتباطات و تعامل سازنده بین روستا با روستا، روستا با محیط و روستا با شهر. بنابراین، تنظیم امور در سطح محلی و تنسیق آن در سطح ملی، معنای عام ساماندهی را تداعی می کند. در این دیدگاه ساماندهی شناخت و بازشناخت حلقه های اتصال بین شهر و روستا نیز تعریف می شود و اهداف اصلی ساماندهی رشد و توسعه یکپارچه و همگن با محیط، درون زا، متعادل و موزون تعبیر می شود. همچنین ساماندهی روستایی روابط شهر و روستا و ساماندهی شهری و روستایی را توأمان در دستور کار قرار می دهد. با توجه به این دیدگاه، مشارکت فعال و بسیج نیروهای خفته روستاییان در امر توسعه پایدار و همگن با محیط در دستور کار ساماندهی روستایی قرار دارد. در این دیدگاه ساماندهی تولید و اشتغال روستایی نیز اهمیت دارد و ارتقای دانش فنی، آموزش و ترویج توسعه در همه سطوح از جمله اهداف ساماندهی مطرح می گردد. علاوه بر این ساماندهی فرهنگی که ریشه در سنتها و آداب دارد به عنوان پایه ساماندهی روستایی مطرح است چرا که از طریق ساماندهی فرهنگی، سازمان فضایی ـ کالبدی هویت می یابد؛ یعنی هم خود را تعریف می کند، هم عناصر شکل دهنده و متبوع خویش را.
در مجموع می توان گفت این دیدگاه رویکرد جامع و همه جانبه نسبت به ساماندهی دارد و به ساماندهی روستایی در همه ابعاد محیطی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و نیز کالبدی ـ فضایی توجه می کند.

از طرف دیگر، گروهی ساماندهی را دخالت آگاهانه و ارادی برای سازمند کردن روابط بین انسان، فعالیت و محیط طبیعی تعبیر می نمایند و آن را امری هوشیارانه برای انتظام امور در همه سطوح می دانند. در این دیدگاه ساماندهی روستایی با توجه به برنامه ریزی های اقتصادی و اجتماعی در سطوح کلان، بیشتر با سازمان فضایی ـ کالبدی سروکار دارد و بر آن است با پراکنش موزون و متعادل نظام استقرار انسان (جمعیت و جوامع)، فعالیت (اقتصادی و اجتماعی) و محیط، امر توسعه را سامان بخشد. بدین ترتیب ساماندهی عبارت است از
برنامه ریزی فضایی به منظور تسهیل در تغییراتی که رو به تکامل دارد.

همان طور که ملاحظه می شود در این دیدگاه متفاوت دیدگاه اول، ساماندهی روستایی، بیشتر رویکرد فضایی ـ کالبدی دارد و به همین دلیل، ساماندهی جنبه های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در نواحی روستایی نه به عنوان هدف، بلکه صرفاً به عنوان وسیله ای در راستای ساماندهی فضایی ـ کالبدی مورد توجه قرار می گیرد. به هر حال اگر با دیدگاه اول به ساماندهی روستایی پرداخته شود، ساماندهی فضایی ـ کالبدی نیز که در دیدگاه دوم مورد تأکید است، قابل تحقق است، چرا که در نگرش جامع و همه جانبه در ساماندهی روستایی، علاوه بر جنبه های اقتصادی ـ اجتماعی، ابعاد فضایی و کالبدی ساماندهی روستایی نیز جایگاه خود را دارد و در واقع ابعاد مختلف ساماندهی هم وزن خواهد بود.

ضرورت و اهمیت سامانـدهی نواحی روستایی
با توجه به دو دیدگاه در زمینه ساماندهی روستایی، مسئله، ضرورت و اهمیت ساماندهی نواحی روستایی نیز به دو گونه متفاوت قابل طرح است. اگر با دیدگاه اول به مقوله ساماندهی روستایی بپردازیم، می توان گفت همان ضرورت و اهمیتی که برای برنامه ریزی توسعه روستایی در کشور قائل هستیم برای ساماندهی روستایی نیز مطرح است، چرا که ساماندهی روستایی با رویکرد همه جانبه و جامع گامی در فرایند برنامه ریزی و توسعه نواحی روستایی بویژه در سطح محلی است. در فصل اول ضرورت و اهمیت ساماندهی نواحی روستایی با توجه به دیدگاه اول توضیح داده شد و گفته شد که وجود مسائل و مشکلات متعدد در نواحی روستایی کشور از یک طرف، و نقش و اهمیت این نواحی از جنبه های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و زیست محیطی از طرف دیگر ضرورت برنامه ریزی توسعه روستایی را در فرایند توسعه ملی ایجاب می نماید. مخصوصاً اگر طرحهای ساماندهی روستایی بتوانند به عنوان طرحهای محلی توسعه عمل کنند و تعامل مناسبی با طرحهای ناحیه ای، منطقه ای و ملی داشته باشند، جایگاه واقعی خود را در نظام برنامه ریزی و توسعه کشور، تثبیت خواهند کرد.

حال، اگر بخواهیم طرح مسئله، ضرورت و اهمیت ساماندهی روستایی را با توجه به دیدگاه دوم بررسی نماییم، موضوع به گونه ای دیگر قابل ارائه است. با این نگرش استقرار جمعیت و فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی در برخی از نواحی روستایی کشور به گونه ای است که دستیابی به توسعه پایدار اجتماعی و اقتصادی در این نواحی بسیار دشوار و دور از انتظار است. نظام استقرار در نواحی

مذکور با الزامات توسعه و تحول در شرایط کنونی سازگار نیست. این نظام گرچه در خلال دورانی طولانی به دلیل مقتضیات طبیعی و شرایط اجتماعی شکل گرفته است، ولی امروزه بسیاری از عوامل تاریخی که در تکوین آن مؤثر بوده اند، به دلیل تحولات گسترده اجتماعی، اقتصادی و فناوری از میان رفته اند. کشاورزی که زمینه اصلی فعالیت در محیط روستایی است، به شدت دگرگون و جدید، موجب تغییراتی وسیع در بهره برداری از منابع آب و خاک شده و بستری مناسب برای پیدایش الگوهای جدید زیست و استقرار روستایی فراهم کرده است. اگر در گذشته مقر آبادیها به تبع شرایط امنیتی و یا قابلیتهای محدود فناوری در جای نامناسب نیز شکل می گرفت و یا اگر به دلیل پراکندگی منابع و دشواری دسترسی ها، وجود آبادی های کوچک و پراکنده توجیه پذیر بود، امروزه پیدایش و تداوم چنین آبادی هایی توجیه پذیر نیست، زیرا این آبادی ها نمی توانند در شرایط اقتصادی ـ اجتماعی کنونی، ماندگار باشند. چنین شیوه ای از استقرار، سرمایه و انرژی ها را به

 

هدر می دهد، تعادل های زیست محیطی را به هم می ریزد و به شرایط باثبات نمی انجامد و سرانجام توان لازم را برای توسعه پایدار ندارد. به همین جهت، باید در وهله نخست با برخورد سنجیده و عقلایی از پیدایش آبادی های کوچک و پراکنده جلوگیری کرد و سپس سازمان فضایی مطلوبی برای استقرار جمعیت و فعالیتهای اقتصادی ـ اجتماعی در محیط روستایی پدید آورد، تا شرایط برای بهره برداری بهینه از منابع و امکانات و نهایتاً توسعه اقتصادی ـ اجتماعی در محیط روستایی میسر شود.
به هر حال، بدون توجه به دو دیدگاه ذکر شده، برای توسعه نواحی روستایی، برنامه ریزی بویژه در سطح محلی ضروری است. با توجه به نبود سطح ملی در نظام برنامه ریزی کشور، طرحهای ساماندهی می توانند به عنوان طرحهای جامع توسعه روستایی در سطح محلی این خلأ را پر کنند، در واقع اگر طرحهای ساماندهی روستایی بتوانند به عنوان چارچوب برنامه ریزی در سطح محلی ایفای نقش کنند و تعامل مناسبی را با طرحهای بالادست و فرودست خود داشته باشند، نقش مؤثری در فرایند برنامه ریزی توسعه نواحی روستایی کشور خواهند داشت.
سابقـه و انواع طرحهای سامانـدهی روستایی

طرحهای ساماندهی روستایی، عنوان انواع متعددی از طرحهاست که با اهداف نسبتاً متفاوت برای توسعه و عمران نواحی روستایی تهیه شده است. این طرحها از سال ۱۳۶۸ با طرح ساماندهی جزیره آبادان (که پس از خاتمه جنگ تحمیلی و برای بازسازی نقاط آسیب دیده این جزیره تهیه شد) آغاز گردید. تهیه این طرحها در طول برنامه های اول، دوم و سوم با عناوین متفاوت گسترش یافت. برای اجرایی کردن ساماندهی روستاهای پراکنده (فصل عمران روستایی برنامه دوم) در برنامه دوم توسعه، طرحهای استقرار بهینه روستاهای پراکنده، ساماندهی روستاهای پراکنده، امکان سنجی تجمیع روستاهای پراکنده و نهایتاً سامان دهی فضایی ـ کالبدی سکونتگاه های

روستایی تهیه شد. در برنامه سوم نیز پس از تجدیدنظر در طرح ساماندهی سکونتگاه های روستایی، تهیه این طرحها به عنوان یکی ای طرحهای زیرمجموعه طرحهای توسعه و عمران جامع ناحیه ای ادامه یافت و این طرحها جایگاه مناسبی در مجموعه طرحهای توسعه و عمران کشور پیدا کرد. پس از گذشت ۱۵ سال از آغاز این طرحها تاکنون حدود ۲۵۰ طرح ساماندهی روستایی تهیه شده است. مقیاس این طرحها برحسب مورد از سطح دهستان تا سطح شهرستان تغییر می کند. انواع طرحهای ساماندهی روستایی که در این مدت تهیه شده به شرح ذیل است:
• طرحهای ساماندهی نواحی روستایی جنگ زده کشور که به منظور بازسازی این نواحی در طی سالهای ۱۳۶۸ـ ۱۳۷۲ توسط بنیاد مسکن تهیه شد، طرح ساماندهی جزیره آبادان و طرحهای سامان دهی نواحی روستایی خرمشهر، دشت آزادگان، مهران، دهلران و روستاهای شلمچه، بستان و هویزه از مهمترین این طرحها هستند.
• طرحهای ساماندهی جزایر خلیج فارس که به تفکیک هر یک از جزایر از سال ۱۳۶۹ و از طریق استانداری استان هرمزگان (دفتر عمران جزایر) تهیه شد. این طرحها ماهیت جامع داشته و ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی و فضایی ـ کالبدی در آنها لحاظ شده است. از مهمترین اهداف این طرحها تثبیت و جذب جمعیت، ایجاد فعالیتهای اشتغال زا، محرومیت زدایی و بهبود سطح زندگی ساکنان جزیره با توجه به ملاحظات سیاسی، دفاعی و نظامی بود.

• طرحهای جابجایی و تجمیع روستاهای پراکنده جنگلی که از سال ۱۳۷۰ در قلمرو جنگلهای تجاری شمال با اهداف اصلی حفاظت از جنگل و جلوگیری از تخریب آن، احیا و توسعه جنگل و افزایش توان تولید و هدف فرعی محرومیت زدایی و بهره مندی ساکنان روستاهای جنگل نشین از امکانات و خدمات مورد نیاز تهیه و اجرا شده است.

• طرحهای استقرار بهینه روستاهای پراکنده که از سال ۱۳۷۳ و در زمینه اهداف برنامه دوم توسعه (فصل عمران روستایی) از طریق بنیاد مسکن تهیه شد و بعد از مدتی ادامه آنها از طریق طرح ساماندهی روستاهای پراکنده و سپس طرحهای ساماندهی سکونتگاه های روستایی دنبال شد.
اهداف این طرحها به شـرح زیر بود:
• ایجاد تعادل نسبی در پراکنش جمعیت روستایی متناسب با امکانات و استعدادهای محیط؛
• ایجاد تعادل در ارائه خدمات بین نقاط روستایی با توجه به ویژگی های قومی و فرهنگی و نیازهای موجود؛
• هدایت کلی وضعیت کالبدی روستاها؛ و
• تأمین نیازهای اولیه در زمینه خدمات زیربنایی (گروه مطالعات هامون، ۱۳۷۴، ص۳).
• طرحهای امکان سنجی تجمیع روستاهای پراکنده که از سال ۱۳۷۴ و در راستای اهداف و برنامه های اجرایی عمران روستایی در برنامه پنج ساله دوم توسعه از طریق وزارت جهاد سازندگی تهیه شد.

طرحهای ساماندهی (فضایی ـ کالبدی) سکونتگاه های روستایی که در تداوم و روند تکاملی طرحهای استقرار بهینه روستاهای پراکنده و دیگر طرحهای ساماندهی روستایی، از سال ۱۳۷۴ توسط بنیاد مسکن تهیه شد. این طرحها از ابتدا در راستای اهداف عمران روستایی در برنامه پنج ساله دوم تهیه شد، ولی در برنامه سوم نیز با بازنگری در شرح این طرحها، ادامه یافت.
• علاوه بر طرحهای ذکرشده که به صورت طرحهای تیپ و به طور گسترده برای ساماندهی نواحی روستایی تهیه شد، طرحهای ساماندهی دیگری نیز وجود دارد که برای موارد ویژه و نواحی خاص تهیه و اجرا شده است. طرح ساماندهی روستاهای حوزه مجتمع فولاد خراسان، طرح ساماندهی روستاهای سیل زده کرخه، طرح ساماندهی روستاهای حوزه آبخیز سد طالقان و طرح ساماندهی روستاهای ناحیه آهنگران شهرستان قاین از جمله این طرحهاست. هر چند فرایند کلی تهیه این طرحها مشابه دیگر طرحهای ساماندهی بوده است، ولی به لحاظ شرایط خاص هر طرح، موضوعات دیگری نیز در هر طرح لحاظ شده است.
با توجه به اینکه طرحهای ساماندهی ر وستاهای پراکنده، طرحهای امکان سنجی تجمیع روستاهای پراکنده و نیز طرحهای ساماندهی فضایی ـ کالبدی سکونتگاه های روستایی نسبت به دیگر طرحها در سطح گسترده تری تهیه شده است، ویژگی ها و عملکرد هر یک به شرح ذیل مورد بررسی بیشتری قرار می گیرد.

طرحهای سامانـدهی روستاهای پراکنـده
مسئله تعداد زیاد، کوچک بودن و پراکندگی روستاها و آبادی های کشور از جمله مسائلی است که همواره به عنوان مانعی برای توسعه نواحی روستایی کشور قلمداد شده و همیشه ذهن برنامه ریزان و مسئولان کشور را به خود جلب کرده است. این ذهنیت بیشتر به دلیل مشکل بودن و از لحاظ اقتصادی مقرون به صرفه نبودن خدمات رسانی به این قبیل روستاها به وجود آمده است. بدین منظور از برنامه چهارم عمرانی کشور (که برنامه پنج ساله دوم توسعه نظام برنامه ریزی کشور جایگاه مستقل و مشخصی یافت) تا برنامه پنج ساله دوم توسعه (۱۳۷۳ـ ۱۳۷۸) همواره به این موضوع پرداخته و سیاستهای متفاوتی در مورد آن اتخاذ شده است. در برنامه چهارم عمرانی، به آبادی ها و روستاهای با جمعیت کمتر از ۲۵۰ نفر (کوچک و پراکنده) بی توجهی شد و هیچ تأمین خدمات مورد نیاز روستاها مطرح گردید، ولی در سلسله مراتب پیشنهادی، روستاهای با جمعیت کمتر از ۲۵۰ نفر جایگاهی نداشتند و به همین دلیل هیچ یک از انواع خدمات برای آنها ارائه نشد. در برنامه ششم عمرانی نیز در طرح آمایش سرزمین ستیران، در سلسله مراتب دو تا چهار سطحی که برای مناطق مختلف کشور پیشنهاد شد، روستاهای با جمعیت کمتر از ۲۵۰ نفر به رسمیت شناخته نشدند، و سطح روستاهای کوچک (ساده و ابتدایی) نیز که در نظام سلسله مراتب

پیشنهادی مطرح شد، دامنه جمعیتی ۲۵۰ تا ۱۰۰۰ نفر را شامل می شد. در مجموع، قبل از انقلاب، برای روستاهای کوچک و پراکنده و با جمعیت کمتر از ۲۵۰ نفر و یا ۵۰ خانوار هیچ جایی در طرحها و برنامه های عمرانی روستایی در نظر گرفته نشده بود و هر چند اقدامی برای جابجایی و یا ادغام این روستاها انجام نگردید، در مقابل هیچ نوع برنامه ای نیز حتی در مورد خدمات رسانی به آنها وجود نداشت. شاید این موضوع در ذهن دست اندرکاران

برنامه ها بوده است که با حمایت و عدم سرمایه گذاری در این قبیل روستاها، به مرور زمان و به طور طبیعی زمینه ادغام، تجمیع و حذف آنها را فراهم آورند.
پس از پیروزی انقلاب و در چهارچوب برنامه حمایتی دولت از جامعه روستایی و بخش کشاورزی این موضوع به فراموشی سپرده شد و خدمات رسانی به اصلاح قوانین بدون توجه به جمعیت آنها در دستور کار قرار گرفت. مخصوصاً با توجه به اصلاح قوانین و تعاریف تقسیمات کشوری که روستا با جمعیت حداقل ۲۰ خانوار (۱۰۰ نفر) تعریف گردید، تأمین خدمات اولیه و اساسی از جمله: راه، آب

دولت بود که توسط دستگاه های اجرایی مربوط بویژه جهاد سازندگی اجرا گردید. به هر حال تغییر پایه جمعی روستا به حداقل ۲۰ خانوار در این مقطع نسبت به برنامه های قبل از انقلاب که حداقل جمعیت ۵۰ خانوار مبنای سرمایه گذاری و تأمین خدمات در روستاها محسوب می شد، نوعی چرخش و جهت گیری متفاوت بود.

با این حال، موضوع روستاهای کوچک و پراکنده و مسئله سرمایه گذاری و تأمین خدمات مورد نیاز در آنها مجدداً در برنامه پنج ساله دوم مطرح شد. برنامه ساماندهی روستاهای پراکنده یکی از برنامه های اجرایی مهم فصل عمران روستایی در این برنامه بود که در آن امکان سنجی تجمیع روستاهای پراکنده در ۱۰۰ ناحیه روستایی (برنامه مصوب ۷۵ ناحیه) پیش بینی گردید. در طول دوره اجرایی برنامه دوم توسعه، این طرحها بیش از تعداد مصوب برای نواحی روستایی کشور (در سطح دهستان تا شهرستان) توسط جهاد سازندگی و بنیاد مسکن تهیه گردید. به دلیل نگرش متفاوت وزارت جهاد سازندگی و بنیاد مسکن نسبت به مقوله و ماهیت ساماندهی روستاهای پراکنده و بویژه موضوع تجمیع و ادغام آنها، طرحهای تهیه شده توسط این دو نهاد از لحاظ محتوا و اهداف تا

حدود زیادی با یکدیگر متفاوت است. در برنامه دوم توسعه طرحهای تهیه شده توسط وزارت جهاد سازندگی (که تعداد آنها حدود ۳۷ طرح است) بیشتر با عنوان «امکان سنجی تجمیع روستاهای پراکنده» تهیه شد، ولی طرحهای تهیه شده توسط بنیاد مسکن (که تعداد آنها حدود ۶۶ طرح است) ابتدا با عنوان طرح استقرار بهینه روستاهای پراکنده، سپس با عنوان طرح ساماندهی

روستاهای پراکنده و نهایتاً با عنوان طرح ساماندهی فضایی ـ کالبدی سکونتگاه های روستایی تهیه گردید.
طرحهای سامانـدهی فضایی ـ کالبـدی سکونتگاه های روستایی
این طرحها ابتدا در چارچوب اهداف برنامه دوم توسعه در زمینه ساماندهی روستاهای پراکنده تهیه شد که طرحهای تهیه شده پس از عناوین طرح استقرار بهینه روستاهای پراکنده و طرح ساماندهی روستاهای پراکنده، به این عنوان تغییر نام یافتند. هدف اصلی این طرحها، ساماندهی فضایی ـ کالبدی سکونتگاه های روستایی با توجه به فعالیتهای اقتصادی و سازماندهی اجتماعی در محدودة مورد مطالعه (سطح دهستان تا شهرستان) است. اهداف فرعی این طرح عبارتند از:
• ساماندهی فضایی و توزیع مناسب جمعیت و فعالیت در کانونهای زیستی بالقوه و بالفعل؛
• سازماندهی مناسب با تأسیسات و تجهیزات زیرساختی و روساختی با توجه به ساماندهی فضایی؛
• تعریف جایگاه و تعیین نقش کانونهای زیستی اعم از کانونهای بزرگ و کوچک، بر اساس تقسیمات کالبدی ـ فضایی پیش بینی شده در طرح ساماندهی؛

• مقایسه تطبیقی و ارزیابی طرحهای در دست اجرا و تهیه شده در منطقه ورد مطالعه؛
• یکپارچه دیدن مجموعه امکانات و محدودیتهای موجود اجتماعی ـ اقتصادی و محیطی ـ فضایی تعریف شده در طرحهای توسعه ای موجود و تعریف آنها در چارچوب طرح ساماندهی.
فرایند مطالعات این طرحها در سه مرحله به شرح ذیل تدوین شده است:
• مطالعات پایه ای (محیطی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و کالبدی) برای منطق مورد نظر؛
• تجزیه و تحلیل مطالعات پایه به منظور تحلیل فضایی ـ کالبدی منطقه مورد نظر برای توزیع و پراکنش مجدد انسان و فعالیت در فضای منطقه؛ و

• تعریف سازمان فضایی ـ کالبدی جدید برای تعیین نقاط مناسب و مقدور استقرار کانونهای زیستی و مراکز خدماتی (بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، ۱۳۷۴).
از سال ۱۳۷۷ در شرح خدمات این طرحها تجدیدنظر شد و هدف کلی این طرحها، توزیع بهینه جمعیت، فعالیت و تأسیسات و خدمات رفاهی در محدوده های مورد مطالعه تعیین گردید. در برنامه سوم توسعه، طرحهای ساماندهی سکونتگاه های روستایی متفاوت با اهداف برنامه دوم توسعه و فراتر از موضوع ساماندهی روستاهای پراکنده دنبال شد. در این زمینه بر اساس آیین نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی، ناحیه ای،
منطقه ای و ملی مصوب ۱۲/۱۰/۱۳۷۸ هیأت وزیران، تهیه طرحهای ساماندهی فضاها و سکونتگاه های روستایی به عنوان لایه پنجم سطوح برنامه ریزی فضایی ـ کالبدی کشور پذیرفته شد. طبق این مصوبه، طرح ساماندهی فضاها و سکونتگاه های روستایی، طرحی است که به منظور توسعه هماهنگ و موزون فعالیتهای کشاورزی، صنعتی و خدماتی از طریق توزیع مناسب جمعیت و استقرار بهینه خدمات در محیط های روستایی تهیه و اجرا می شود. با توجه به اینکه این طرحها به عنوان زیرمجموعه طرحهای توسعه و عمران ناحیه ای عمل می کنند، محدوده طرحهای ساماندهی روستایی را این طرحها تعیین می کنند. این مصوبه در برنامه سوم توسعه به عنوان یکی از مواد قانونی برنامه در فصل توسعه و عمران روستایی تصویب گردید. بر اساس پیش بینی های به عمل آمده مقرر شد در برنامه سوم ۲۲۰ طرح ساماندهی روستایی در کشور تهیه شود. مسئولیت تهیه این طرحها به عهده شورای عالی شهرسازی و معماری کشور با همکاری بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و وزارت جهاد کشاورزی است.

طرحهای امکان سنجی تجمیـع روستاهای پراکنـده
این طرحها نیز در راستای ساماندهی روستاهای پراکنده ولی با محوریت امکان سنجی تجمیع این روستاها تهیه شد و مقیاس مطالعه آن دهستان تا شهرستان است. مطالعات این طرحها در دو سطح انجام شده است: در سطح اول که کل محدودة مطالعاتی طرح را در بر می گیرد، محدوده ها و حوزه هایی که با مسائل پراکندگی، کوچک بودن اندازة روستاها، ضعف امکانات و توانهای توسعه، آسیب پذیری در برابر رانش زمین و یا سیل مواجه هستند. از طریق انجام مطالعات محیطی، اقتصادی، اجتماعی و کالبدی ـ فضایی شناخته می شوند. در مرحله دوم، طرح صرفاً به حوزه های منتخب دارای مسائل ذکر شده محدود می شود. در این مرحله پس از تشخیص وضعیت (ویژگیهای طبیعی، اجتماعی، اقتصادی و فضایی ـ کالبدی)، به تحلیل این وضعیت پرداخته و در نهایت امکان سنجی، مکان یابی و برنامه ریزی انجام می شود. پیشنهاد نظام اداری ـ اجرایی مورد نیاز، تدوین ضوابط و مقررات لازم جهت ساماندهی و استقرار جمعیت و فعالیت و نیز اولویت زمانی اجرای طرح در این مرحله صورت می گیرد.

در بیشتر طرحهای ساماندهی روستایی اعم از طرحهای استقرار بهینه روستاهای پراکنده، طرحهای ساماندهی روستاهای پراکنده و یا طرحهای ساماندهی فضایی ـ کالبدی روستاها و نیز در بیشتر طرحهای منطقه ای و ناحیه ای، ساماندهی فضاها و مراکز روستایی از طریق تعیین حوزه های همگن و هم پیوند عملکردی و تنظیم سلسله مراتبی سکونتگاه های روستایی مهمترین اقدام بوده است. در واقع این طرحها با تأثیرپذیری از نظریه های امکان مرکزی، مراکز رشد روستایی، نظریه صرفه جویی ناشی از مقیاس و نیز نظریه آستانه های جمعیتی، از راهبرد برنامه ریزی مراکز روستایی در بیشتر موارد استفاده شده است. برای نمونه چند مورد از این طرحها را به شرح ذیل مورد بررسی قرار می دهیم.

نگارنده در طرح استقرار بهینه روستاهای پراکنده بخش دشتیاری شهرستان چابهار (رضوانی، و همکاران، ۱۳۷۴) در بررسی با ناحیه ای با منابع محدود و پراکنده و شرایط خاص جغرافیایی، اقتصادی، سیاسی و قومی ـ فرهنگی که ۲/۷۳ درصد آبادی های آن کمتر از ۲۵۰ نفر جمعیت داشتند (متوسط جمعیت ۲۱۰ نفر) استقرار بهینه را نه با سیاست ادغام و تجمیع، بلکه از طریق ساماندهی فضاها و مراکز روستایی ممکن دانست. با وجود وسعت زیاد ناحیه مطالعاتی و کوچک بودن اندازه آبادی ها، اکثر روستاها در محدوده ها و محورهای معین و با فاصله ای بسیار نزدیک از یکدیگر قرار داشتند و به همین دلیل، سازماندهی روستاها در قالب حوزه های همگن و هم پیوند عملکردی ممکن بود. در طرح پیشنهادی، فضاهای روستایی در قالب ناحیه، حوزه، منظومه و مجموعه روستایی و مراکز روستایی در قالب چهار تا پنج سطح شامل شهر کوچک، روستا ـ شهر، روستای بزرگ، روستای مرکزی و روستای کوچک سازماندهی شد. روستاهای کوچک با جمعیت ۱۰۰ تا ۵۰۰ نفر تعریف شد. از آنجا که آبادی ها و روستاهای با جمعیت کمتر از ۱۰۰ نفر فاصله بسیار کمی با روستاها کوچک داشت باید امکانات و خدمات مورد نیاز خود را از طریق آنها تأمین کنند بنابراین ضرورت و نیز امکانی برای ادغام و تجمیع آنها وجود نداشت.

همچنین نگارنده در طرح دیگری تحت عنوان ساماندهی روستاهای پراکنده بخش زرنه ـ استان ایلام ـ (رضوانی و همکاران، ۱۳۷۶) راهبرد برنامه ریزی مراکز روستایی از طریق ساماندهی فضاها و مراکز روستایی، تدوین الگوی کاربری اراضی، ساماندهی تولید و اشتغال و تقویت زیرساختها و شبکه های اقتصادی ـ اجتماعی را به کار برد. در این ناحیه روستایی، ۱۱۶۹۷ نفر جمعیت (۱۳۷۵) در ۴۶ آبادی دارای سکنه (متوسط جمعیت ۲۵۴ نفر) استقرار داشتند که ۷/۵۸ آنها جمعیتی کمتر از ۱۰۰ نفر داشتند. روستاها در این ناحیه با اسکان و یکجانشینی عشایر به وجود آمده بود، سابقه یکجانشینی کم بود و هنوز هم در برخی

آبادی ها کوچ فصلی استمرار داشت. الگوی اسکان کاملاً منطبق با ساختار ایلی ـ عشایری بود و به همین دلیل هر یک از آبادی ها با یکی از رده های عشایری انطباق داشت. از آنجا که اکثر آبادیها در محدوده ها و محورهای مشخص و با فاصله ای نزدیک با یکدیگر استقرار داشتند، ساماندهی آنها از طریق ساماندهی فضاها و مراکز روستایی وجود داشت و این الگو به عنوان بهترین گزینه برای ساماندهی روستاهای کوچک و پراکنده به کار گرفته شد. در طرح پیشنهادی، فضاهای روستایی در دو سطح شامل منظومه روستایی و مجموعه روستایی و مراکز روستایی در سه

سطح روستا ـ شهر، روستای مرکزی و روستای کوچک سازماندهی شدند. آبادی های اقماری که عمدتاً کمتر از ۱۰۰ نفر جمعیت داشتند اکثر به دلیل نداشتن امکانات و قابلیتهای توسعه، ثبات مکانی لازم را نداشتند، ضمن این که به دلیل ملاحظات اجتماعی و قومی امکان بکارگیری الگوی ادغام و تجمیع نیز میسر نبود، اهرمهای لازم مانند اراضی قابل کشت نیز برای اسکان مجدد وجود نداشت. در این طرح تدبیری اتخاذ شد تا آبادی های اقماری کوچک و پراکنده بتوانند بسیاری از نیازمندی های خود را از روستاهای کوچک که در فاصله نزدیک با آنها قرار داشتند تأمین نمایند.
طرحهای ادغام و تجمیـع روستاها در عمـل و ارزشیابی آنها
اصولاً در برابر این سؤال که «چه سیاست یا سیاستهایی باید در رابطه با مسائل و مشکلات روستاها اتخاذ شود؟» نظرها و دیدگاه های متفاوتی وجود دارد که در یک دسته بندی کلی می توان آنها را به «نظریه های مخالف برنامه ریزی» و «نظریه های موافق برنامه ریزی» جهت جلوگیری از نابودی تدریجی روستاها تقسیم نمود. نظریه اول منبعث از دیدگاههای اقتصادی نئوکلاسیک است که نه تنها حمایت از روستاهای در حال زوال را پیشنهاد نمی کند، بلکه معتقد است منابع عمومی باید به نقاطی که بیشترین بازده اقتصادی را دارند اختصاص یابد.

دیدگاه دوم از آن گروه های مختلف فکری است که اساساً با برنامه ریزی و مداخله دولت برای جلوگیری از نابودی روستاهای در حال زوال موافقند، لیکن برخی با تأکید بر حفظ محیط زیست طبیعی و انسانی، این امر را از طریق بالا بردن سطح زندگی مردم و بدون پذیرش جا به جایی فیزیکی یا ادغام آنها ممکن می دانند. ایجاد مراکز روستایی و بهبود دسترسی از جمله راهکارهای پیشنهادی طرفداران این دیدگاه است. دیدگاه دیگری که ریشه های آن را می توان در نظریه های برنامه ریزی عقلایی جستجو کرد توسعه برنامه ریزی شده روستاها را به منظور عقلانیت بخشیدن به سرمایه گذاری های دولت و بهبود رفاه روستاییان پیشنهاد می کند

. فرض اساسی این دیدگاه آن است که رابطه معنی داری بین رشد و توسعه اقتصادی و دسترسی به امکانات و خدمات زیربنایی وجود دارد. بنابراین، مهمترین پدیده مورد بحث در این سیاست، جا به جایی برخی از روستاهاست که در ادبیات علمی از آن به عنوان «اسکان مجدد» نام برده می شود (عسگری، ۱۳۷۶، صص ۱۷-۲۳).

یکی از انواع سیاستها در برنامه ریزی سکونتگاه های روستایی، سیاست اسکان مجدد از طریق جا به جایی، ادغام و تجمیع روستاهاست که به منظور توسعه روستایی بویژه نظام بخشی به توزیع بهینة نقاط روستایی و تأمین امکانات و خدمات مورد نیاز روستاییان مطرح شده است. این سیاست بیشتر متأثر از نظریه های اقتصاد مقیاس و آستانه های جمعیتی است، چرا که فرض بر این است که پیدایش روستاهای بزرگ و متمرکز هم آستانه های جمعیتی لازم را برای سرمایه گذاری در روستاها و تأمین خدمات فراهم می نماید و هم اینکه باعث
صرفه جویی در تأمین امکانات مورد نیاز روستاییان می شود

.

در زمینه اسکان مجدد روستایی در سطح جهان، تجربیاتی در زمینه طرحهای توسعه کشاورزی، بازسازی مناطق روستایی آسیب دیده از سوانح طبیعی از جمله سیل، زلزله، خشکسالی و رانش زمین و نیز طرحهای تأمین آب (احداث سد) وجود دارد. در برخی کشورهای از جمله مالزی، سری لانکا، اندونزی، هند، نپال، سومالی، کنیا، اتیوپی و برزیل، تجربیات به دست آمده از توفیق ناچیز این طرحها حکایت می کند و بیشتر این طرحها نتوانسته اند به صورت نمودی از توسعه کشاورزی جلوه کنند یا سطح زندگی روستاییان را بهبود بخشند.

برای مثال، موفقیت برنامه های استقرار مجدد در سومالی (پروژه دوجوما) بسیار کمتر از اهداف مورد نظر بوده است. نامناسب بودن درآمد و نبود فرصتهای شغلی در طرحهای اسکان مجدد این کشور باعث گردید که بسیاری از اسکان یافتگان برای دستیابی به کار، محلهای جدید را ترک کنند و فقط کودکان و سالخوردگان را در آنجا باقی گذارند. تا پایان سال ۱۹۸۱، تنها ۷۵ هزار نفر از مجموع ۱۲۰ هزار نفر اسکان یافته در سکونتگاه های طرح ریزی شده باقی ماندند و بقیه محل را ترک کردند. این امر در بهره وری کشاورزی و درآمد در مراکز اسکان تأثیر وارونه داشته است. تنها اعضای خانوار به دلیل برخورداری و استفاده از تسهیلات آموزشی، درمان و مسکن رایگان در این مراکز باقی ماندند.
شاید بتوان نبود برنامه ریزی جامع و تفصیلی را عامل عمده ای در ضعف اجرای پروژه های اسکان مجدد در آسیا، افریقا و امریکای لاتین دانست. برای نمونه طرح دوجوما در سومالی به دلیل شوروی زمین و نامناسب بودن آن برای کشاورزی، پس از پنج سال بدون نتیجه رها شد، یا در نپال زمینی که برای اسکان مجدد انتخاب شد به دلیل استقرار در اراضی بالادست و مشکل آبیاری، بهره وری پایینی داشت. همچنین مدیریت نامناسب نیز در عدم موفقیت این طرحها بسیار مؤثر بوده است (اوبرای، ۱۳۷۰، ص ۱۲۸).

در کشورهای توسعه یافته نیز شواهدی از اجرای این طرحها وجود دارد. برای مثال برنامه ریزی سکونتگاه های روستایی در کشور انگلیس در طی سالهای ۱۹۴۵ـ۱۹۷۰ از این منطق ساده متأثر بود که «تمرکز بیشتر جمعیت، تأمین تسهیلات محلی، تأمین آب، طرحهای فاضلاب و حمل و نقل عمومی بین سکونتگاه های روستایی را آسان تر و اقتصادی تر خواهد ساخت.» سیاستهای اجرا شده در این دوره یعنی سیاست سکونتگاه های مرکزی، سیاست کاهش برنامه ریزی شده (سکونتگاه ها و خدمات) و سیاست طبقه بندی روستاها این موضوع را بخوبی نشان می دهد. علاوه بر این سیاست ساخت روستاهای جدید در نقاط مستعد و یا اسکان مجدد در محل روستاهای متروکه نیز یکی از سیاستهایی بوده که در دهه ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ مواردی از اجرای آن در این کشور وجود دارد (کلاک، ۱۹۸۳، ص ۳۴).

همچنین بررسی آثار بلندمدت اسکان مجدد در تجربه ساخت سد آکوسومبو در کشور افریقایی غنا که به واسطه آن چند شهرک جدید از جا به جایی روستاها به وجود آمد، حاکی از آثار و پیامدهای نامطلوب است. بروز تنش های قومی، کاهش همبستگی اجتماعی، تغییر بافت جمعیتی به دلیل مهاجرت، ایجاد تغییرات بوم شناختی ناشی از فشار جمعیت بر منابع موجود، بروز مشکلات

بهداشتی، ناکامی در برنامه های زراعی و عدم دسترسی به منابع مالی از آن جمله اند. به گونه ای که پس از ۲۵ سال از اجرای این طرح، هنوز درد و رنج انسانی در شهرکهای اسکان مجدد وجود دارد. برخی از ساکنان، توانایی برنامه ریزی برای آتیه خود را ندارند و نوعی حالت افسردگی نیز در برخی شهرکها حاکم است. برخی از مردم دیدگاه خوشبینانه ای نسبت به آینده ندارند و منتظر دریافت کمک دولت هستند (تمکلی، ۱۹۸۹، ۱۰۰-۱۰۹).
در مقابل وضعیت جمعیت اسکان یافته پس از اجرای یک پروژه سدسازی در هند «سد ترکیبی دهام» بعد از ۲۰ سال با استفاده از معیارهای کمّی نشان می دهد که وضعیت زندگی مردم نسبت به گذشته بهبود یافته است. دسترسی به حمل و نقل و ارتباطات، آب سالم، برق، مدرسه، خدمات بهداشتی، بازار و سرمایه از آن جمله اند. برخلاف نظر عموم، هیچ یک از افراد در فرایند اسکان مجدد بینوا و تهیدست نشده اند چرا که انسان توانایی انطباق با تغییرات و غلبه بر

مشکلات را دارد (افتخاری و بدری، ۱۳۸۲).
در برنامه پنج ساله دوم توسعه (۱۳۷۴ـ ۱۳۷۸) در فصل عمران روستایی، یکی از برنامه های اجرایی ارائه شده برنامه ساماندهی روستاهای پراکنده بود که در آن امکان سنجی ۱۰۰ ناحیه روستایی پراکنده مطرح گردید، ولی به دلیل عدم اجرای این طرحها، (حتی در مواردی که گزینه جا به جایی، ادغام و تجمیع ممکن و راهکار اجرایی برای آن پیشنهاد شده بود) موردی از اجرای این سیاست وجود ندارد. تنها موارد اجرای سیاست تجمیع عمدتاً بازسازی روستاهای جنگ زده کشور بویژه در خوزستان و بازسازی روستاهای آسیب دیده از مخاطرات محیطی مانند زلزله، سیل و رانش زمین در نقاط مختلف کشور مربوط می شود. علاوه بر این در طرحهای حفظ جنگلهای شمال و ساماندهی خروج دام از جنگل نیز مواردی از اجرای این سیاست وجود دارد. سابقه اجرای سیاست ادغام و تجمیع روستاها در کشور نیز از ابتدا تاکنون این موضوع را نشان می دهد که این سیاست نه در شرایط عادی بلکه عمدتاً در شرایط خاص بازسازی مناطق روستایی آسیب دیده اجرا شده است. اولین مورد شناخته شده اجرای این سیاست به سال ۱۳۴۷ در بازسازی مناطق زلزله زده جنوب خراسان است. پس از آن در سال ۱۳۵۶ نیز در بازسازی مناطق آسیب دیده از زلزله در

استان چهارمحال و بختیاری، سیاست تجمیع و ادغام اجرا گردید. در ادامه در بازسازی مناطق آسیب دیده از سیل در سیستان و بلوچستان (۱۳۷۰ـ ۱۳۷۱)، بازسازی روستاهای سیل زده در استان فارس (۱۳۷۲)، بازسازی مناطق جنگ زده کشور در استان خوزستان طی سالهای ۱۳۶۸ـ ۱۳۷۲ و طرح تفصیلی و آماده سازی محور شلمچه (۱۳۷۳) و بازسازی مناطق زلزله زده گیلان و زنجان در سال ۱۳۶۹ نیز مواردی از اجرای سیاست جا به جایی، ادغام و تجمیع روستاها وجود دارد. نمونه هایی از اجرای سیاست تجمیع و ادغام روستاها در کشور همراه با ارزشیابی آنها در برخی از استانها در ذیل مورد بررسی قرار می گیرد.

استان خراسان
در استان خراسان از جمله در بازسازی روستاهای آسیب دیده از زلزله در جنوب آن، پنج طرح ادغامی به شرح زیر اجرا گردید:
• ادغام سه روستای حاجی آباد، مقیم آباد و نعمت آباد شهرستان گناباد جمعاً با ۱۲۷ خانوار در جوار روستای حاجی آباد؛
• ادغام سه روستای چاه نمک، چاه میغونی و حسن آباد از توابع شهرستان گناباد جمعاً با ۸۷ خانوار در ۳ کیلومتری غرب چاه نمک؛
• ادغام سه روستای لاخی، برکاء و قلعه سرخ از توابع شهرستان خواف با ۱۰۹ خانوار در ۴ کیلومتری غرب لاخی؛
• ادغام پنج روستای چاه نمکی، چاه مسیله، چاه خشت، چاه کنده و قطارگز شهرستان خواف با ۱۰۵ خانوار در چندصد متری غرب چاه گچی؛

• ادغام چهار روستای کلاته خان، شیرمغز، بخش آباد و گاورسی از توابع شهرستان قائن با ۱۰۸ خانوار در چند صدمتری شمال کلاته خان (رفیعی سرشکی، ۱۳۶۵).
ارزشیابی های انجام شده نشان داد که با وجود فاصله اندک این روستاها از محل ادغام و نبود اختلافات قومی ـ فرهنگی قابل توجه بین اهالی روستاها، ولی باز هم این طرحها به دلیل وجود اقتصاد مسلط دامداری در تمام روستاها و عدم امکان دستیابی به چراگاههای پهناور پیرامون هر روستا پس از ادغام، متروکه شدن قناتها با توجه به ارزش حیاتی آنها در اقتصاد روستایی، عدم امکان زراعت در جوار بندسارهای پیرامون هر روستا و نیز به دلیل دلبستگی های اجتماعی ـ فرهنگی به بوم اجدادی ناموفق بوده است. در واقع نگرش یکسو به مسائل و عدم توجه به مسائل اقتصادی ـ اجتماعی حیاتی و نیز شرایط محیط طبیعی، طرحهای ادغامی را نامناسب ساخته است.

استان خوزستان
ادغام روستاها و ایجاد روستاهای جدید در اراضی شرکتهای کشت و صنعت و شرکتهای سهامی زراعی خوزستان با هدف یکپارچه سازی و ماشینی کردن اراضی کشاورزی از اولین تجارب در این استان است. در طراحی اینگونه روستاها از شبکه های شطرنجی و منظم استفاده شد و به اصطلاح در جهت شهری کردن زندگی و کاهش تفاوتهای ظاهری میان شهر و روستا اقدام به شهرک سازی شد. همچنین پس از جنگ تحمیلی و در طول بازسازی روستاهای جنگ زده، در

زمینه انتقال و ادغام چندین روستا اقدام شد که بعضاً در ابتدای کار با شکست مواجه شدند مانند روستاهای؛ دب مردان، سید اشرف، شخپطره و بنده در منطقه دشت آزادگان. تعدادی روستا نیز در یکدیگر ادغام شدند و طرح نوسازی واحدی برای آنها تهیه شد که در طول سکونت روستاییان در محل جدید، مشکلات اجتماعی و برخوردهای قومی را سبب گردید. ادغام روستاهای ام الجباره، معرض بنی صالح، رفسنجانی و بروجردی از جمله آنهاست. تعدادی از سکونتگاه های روستایی کوچک نیز در هم ادغام و اکنون تشکیل مجتمع روستایی بزرگی را داده اند که در حال حاضر از خدمات متمرکز استفاده می کنند، روستاهای سطامیر کوچک و بزرگ و سکینه از این موارد هستند (شاکری زاده ابیانه، عباس و میری، سید حسن، ۱۳۶۸، ص ۳۶۸)

.
استان سیستان و بلوچستان
یکی از استانهایی که در آن برای بازسازی نواحی روستایی سانحه دیده از مخاطرات محیطی (سیل) تجارب ادغام و تجمیع روستاها وجود دارد، استان سیستان و بلوچستان است. مجتمع مسکونی «علی اکبر» در ۳۰ کیلومتری جنوب غربی زابل، مجتمع مسکونی «محمد شاهکرم» در ۵ کیلومتری شرق شهر زهک (شهرستان زابل)، و «شهرک سنگان» در شهرستان خاش، از جمله

این موارد است که در آنها پس از وقوع سیل، روستاهای موجود در مرحله بازسازی ادغام و تجمیع شده اند. ارزشیابی اجرای طرحهای تجمیع روستاها (افراخته، ۱۳۷۶، صص ۸۶- ۹۵) در این سه شهرک نشان می دهد که این طرحها در دستیابی به اهداف خود در زمینه گسترش فعالیتهای مولد، ارائه خدمات اساسی و تأمین رفاه روستایی و جلوگیری از مهاجرتهای بی رویه روستایی ناموفق بوده اند.

به دلیل ایجاد فاصله بین محل کار و سکونت، مشکل حمل و نقل، عدم استفاده از نیروی کار خانوار در شرایط بعد از تجمیع و مشکل آبیاری اراضی، سطح زیر کشت روستاییان فعالیتهای مولد کاهش یافته است. در زمینه دامداری نیز، روستاییان برای تأمین هزینه ساخت مسکن مجبور به فروش دام شدند، ضمن اینکه در مساکن جدید زمینه چندانی برای پرورش دام وجود نداشته است. کاهش

فعالیتهای مولد زراعی و دامی در روستاهای تجمیع شده در شرایطی به وجود آمد که فعالیتهای جدید اقتصادی نیز ایجاد نشد. در مجموع طرح تجمیع باعث کاهش فعالیت، اشتغال و درآمد در روستاها گردید. در خصوص ارائه خدمات، هر چند وضع روستاییان به لحاظ دسترسی به برق، خدمات درمانی و آموزشی بعد از تجمیع بهبود یافته، ولی در مقابل از لحاظ

و بالاخره در مورد مهاجرت، این ارزشیابی نشان می دهد که پس از اجرای طرحهای تجمیع نه تنها مهاجرت روستاییان کاهش نیافته که به دلیل افزایش نرخ بیکاری، مشکلات اقتصادی، طوفان شن و عدم رضایت از محل اسکان جدید، مشکلات اجتماعی و فرهنگی در روستاها، مهاجرت به شهرها تشدید نیز شده است.
استان فارس
در این استا نیز طی سالهای ۱۳۶۵- ۱۳۷۴ برای بازسازی مناطق آسیب دیده از سوانح طبیعی، از سیاست تجمیع و جا به جایی روستاها استفاده شد. همان طور که جدول ۱۹ نشان می دهد، در کل استان با ادغام و تجمیع ۱۷۰ روستا، ۳۰ مجموعة ادغامی ایجاد و ۱۳ روستا نیز جا به جا شد. تنها در ۱۴ روستا، سیاست اعمال شده در بازسازی پس از سانحه، در جاسازی بوده است.
یکی از مجموعه های ادغام و تجمیع روستاها در این استان، شهرک ایثار است که در ۶۸ کیلومتری شیراز قرار دارد. بر اثر وقوع سیل در سال ۱۳۷۱ و تخریب ۵ روستا، شهرک ایثار در فاصله چند کیلومتری محل روستاها و برای تجمیع جمعیت آنها ساخته شد.

آثار و پیامدهای حاصل از ادغام و تجمیع روستاها در قالب شهرک ایثار در سه زمینه اقتصادی، اجتماعی ـ فرهنگی و کالبدی فضایی در مطالعه ای مورد ارزشیابی قرار گرفته است (ایزدی، ۱۳۷۶، صص ۱۱۲-۱۶۱) که نتیجه آن به شرح ذیل است:
در زمینه اقتصادی، کاهش تعداد دام، کاهش سطح زیر کشت و عملکرد محصول، افزایش هزینه های زندگی، افزایش فقر و بیکاری فصلی، کاهش امنیت غذایی، وابستگی اقتصادی روستاییان و در مقابل رواج بیشتر صنایع دستی مهمترین پیامدهای تجمیع روستاها و ایجاد شهرک ایثار بوده است.

جدول ۱۹- سیاستهای مورد استفاده در بازسازی روستاهای آسیب دیده از سوانح طبیعی در استان فارس طی سالهای ۱۳۶۵- ۱۳۷۴
شهرستان سال نوع سانحه سیاست تجمیع و ادغام سیاست جابه جایی سیاست درجاسازی
تعداد مجموعه ادغامی (شهرکها) تعداد روستاهای تجمیع شده تعداد روستا تعداد روستا
داراب ۱۳۷۱-۱۳۷۴ سیل ۱۴ ۸۴ ۳ —
فیروزآباد ۱۳۷۰-۱۳۷۳ زلزله – سیل ۴ ۲۰ ۶ ۵
نی ریز ۱۳۶۵- ۱۳۷۴ سیل ۴ ۴۰ ۱ —
لار ۱۳۶۵- ۱۳۷۴ سیل ـ زلزله ۴ ۱۰ — ۸
شیراز ۱۳۷۱- ۱۳۷۲ سیل ۲ ۹ — ۰
لامرد ۱۳۷۰ سیل ۱ ۳ — ۰
ممسنی ۱۳۶۸-۱۳۷۲ زلزله ۱ ۴ ۳ ۱
جمع کل — — ۳۰ ۱۷۰ ۱۳ ۱۴

مأخذ: ایزدی، حسن، ۱۳۷۶، ص ۱۱۵٫
در زمینه اجتماعی ـ فرهنگی؛ مهمترین آثار منفی تجمیع روستاها، بروز تضادهای قومی و فرهنگی، رواج مفاسد اجتماعی، کاهش پیوندهای عاطفی و اجتماعی، نفوذ فرهنگ شهری، افزایش مهاجرت روستاییان، و تغییر روابط اجتماعی ذکر شده است و در مقابل تنها پیامد مثبت آن بهبود وضع بهداشت و برخی خدمات رفاهی در محل شهرک بوده است.
همچنین در زمینه کالبدی ـ فضایی، سهولت ارتباط با نقاط شهری، تشدید روابط روستاییان با شهر، تغییر الگوی مسکن، افزایش و سهولت دسترسی به خدمات، در امان ماندن از خطر سیل، مهمترین پیامدهای تجمیع شناخته شده است. در مجموع، این بررسی نشان می دهد که ادغام و تجمیع روستاها، پیامدهای منفی بسیاری در زمینه های مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و کالبدی به وجود آورده است، ولی در مقابل آثار مثبت این اقدامات بسیار محدود بوده است.

استان گیلان
در این استان نیز به دنبال زلزله سال ۱۳۶۹، علاوه بر سه شهر لوشان، رودبار و منجیل، ۱۶۰۰ روستا نیز تخریب یا خسارات عمده ای به آنها وارد شد. در مرحله بازسازی، حدود ۱۷۰ روستا به دلایلی نظیر تسهیل در امر بازسازی (۳/۱۹%)، سهولت ارائه خدمات و تسهیلات (۹/۲۶%)، ناپایدار بودن محل استقرار روستا با توجه به رانش زمین (۸/۵۳%) در معرض جا به جایی مکانی یا ادغام قرار گرفتند. پیامدهای حاصل از جا به جایی روستاها نشان می دهد (رحمتی، ۱۳۷۶،

صص۳۰۰- ۳۲۱). در مواردی که جا به جاییها در محدوده مناطق مسکونی سابق روستاها انجام شده تغییر عمده در ساختار اجتماعی ـ اقتصادی روستاها ایجاد نکرده است، اما در مواردی که این جا به جاییها با ادغام توأم گردیده پیامدهای گسترده ای داشته است.
در زمینه اجتماعی، پیامدهایی مانند تغییر نظام همسایگی، دگرگونی ابعاد خانوار، کاهش اقتدار رؤسای خانوار، دگرگونی نسبی در مدیریت روستایی و دگرگونی روابط و مناسبات اجتماعی در مجموعه های ادغامی به وجود آمد. در زمینه اقتصادی، مهمترین این پیامدها، دگرگونی ساختار شغلی، کاهش فعالیتهای کشاورزی، فروپاشی اقتصاد دامی، کاهش

درآمد و افزایش مصرف، مقروض شدن به نظام بانکی و گسترش و تمرکز خدمات بوده است.
به طور کلی، هر چند پس از جا به جایی یا ادغام در زمینه برخورداری روستاها از امکانات و خدمات آثار مثبتی با گذشت زمان حاصل شده است، ولی در سایر زمینه ها، پیامدهای اقتصادی ـ اجتماعی عمدتاً منفی بوده است.

البته برخی پیامدهای منفی ادغام روستاها ممکن است ناشی از چگونگی و فرایند ادغام بوده باشد. همچنین در مواردی که محل استقرار روستاها ناپایدار بوده، جا به جایی روستاها برای جلوگیری از خسارات احتمالی در آینده اجتناب ناپذیر است، فقط می توان فرایند آن را به گونه ای اجرا کرد که آثار نامطلوب اقتصادی ـ اجتماعی آن به حداقل ممکن کاهش یابد.
جدول ۲۰- نسبت برخورداری روستاها از امکانات و خدمات در دو دوره قبل و بعد از جا به جایی و ادغام در استان گیلان

نوع امکانات و خدمات قبل از جا به جایی و ادغام بعد از جا به جایی و ادغام
آب لوله کشی ۸/۸۴ ۱۰۰
برق ۹/۲۳ ۸۷
حمام ۷/۴۵ ۳/۹۱
خانه بهداشت ۶/۱۹ ۲/۵۲
مرکز بهداشت ۹/۱۰ ۵/۴۳
مخابرات ۳/۴ ۹/۶۰
جاده آسفالته ۴/۱۷ ۳/۵۴
امکانات آموزشی ۳/۶۷ ۱۰۰
مأخذ: رحمتی، ۱۳۷۶، ص ۳۱۷٫
استان زنجان
شهرستان طارم استان زنجان نیز از جمله نواحی آسیب دیده از زلزلة سال ۱۳۶۹ است که به دلیل شدت تخریب روستاها و مشکلات کمک رسانی به جمعیت متفرق در روستاهای کوچک، ایدة جا به جایی و اسکان مجدد به عنوان راهکاری مناسب برای بازسازی در آن به اجرا درآمد. در تحقیقی که پیرامون ارزیابی آثار اقتصادی ناشی از ادغام روستاها پس از حادثه در این منطقه پس از ۱۰ سال انجام شد، (افتخاری و بدری، سیدعلی، ۱۳۸۲) برای نمونه آثار جا به جایی و اسکان مجدد دو روستای تخریب شده بالکلور و جمال آباد (به عنوان جامعه میهمان) در روستای آب بر (که بعداً تبدیل به شهر و مرکز شهرستان طارم گردید) به عنوان جامعه میزبان مورد بررسی قرار گرفت.

یافته های این تحقیق نشان داد که به دلیل عدم توجه جدی به امر اشتغال زایی و محدودیت منابع آب و خاک از یک سو و نابرابری در بهره مندی از فرصتهای شغلی محدودی که در بخش خدمات دولتی ایجاد شد، از سوی دیگر، اجتماعات جا به جا شده به بهره برداری مجدد از منابع موجود در مکانهای قبلی روی آورده و همچنان به مهاجرتهای فصلی به سایر مکانها از جمله شهرهای بزرگ ادامه می دهند. در این میان شکل گیری اشتغال در خارج از روستا به عنوان پدیده های جدید قابل

طرح است. به طور کلی، افزایش بیکاری، کاهش فعالیتهای دامداری، افزایش مصرف گرایی، کاهش ثبات شغلی و درآمدی، و نیز کاهش رضامندی از شغل بویژه در جامعه مهمان از مهمترین آثار منفی از ادغام روستاها است.

جا به جایی و ادغام روستاها در مناطق جنگلی شمال کشـور
یکی دیگر از عرصه هایی که سوابق جا به جایی و تجمیع روستاهای کوچک و پراکنده در آن وجود دارد، مناطق جنگلی شمال کشور است. جا به جایی و تجمیع روستاها در این منطقه بر خلاف دیگر مناطق بر اثر سوانح طبیعی و امور بازسازی نیست، بلکه ضرورتهای حفظ جنگلهای باارزش شمال کشور توجیه کننده جا به جایی و ادغام بوده است.
با توجه به کاهش مساحت جنگلهای شمال کشور از ۴/۳ میلیون هکتار در سال ۱۳۳۴ به حدود ۹/۱ میلیون هکتار در سالهای اخیر، مسئله حفظ این جنگلها همواره مورد توجه متولیات منابع طبیعی و محیط زیست در کشور بوده است. تخریب و کاهش وسعت این جنگلها بر حسب زمان و مکان دلایل مختلفی دارد، ولی وجود آبادی های کوچک و پراکنده جنگلی، و فعالیتهای کشاورزی و پرورش دام وابسته به آنها یکی از دلایل عمده تخریب مطرح گردیده است. این موضوع از آنجا ناشی می شود که بر طبق «طرح جامع مقدماتی جنگلهای شمال کشور» در سال ۱۳۶۵، در عرصه ۹/۱ میلیون هکتاری جنگلهای شمال کشور، حدود ۸/۵ میلیون واحد دامی و ۳۴۰۱ آبادی با ۷۸۳۹۰ خانوار سکنه و ۴۶۴۵۶۲ نفر جمعیت وجود دارند که ۱/۶۸ درصد آنها کمتر از ۲۰ خانوار جمعیت دارند (مختارپور، ۱۳۷۶، ص ۵۹۷- ۶۰۵). البته این موضوع که جنگل نشینان و فعالیتهای وابسته به آنها واقعاً چقدر در تخریب جنگل نقش دارند و سهم عوامل دیگر در این زمینه چقدر است در جای خود قابل بررسی است که از حوصله این بحث خارج است

. فقط باید به این نکته اشاره کرد تا چند دهة قبل، بهره گیری جنگل نشینان از جنگل عامل تخریب محسوب نمی شد، اما در طول سالهای اخیر در اغلب موارد ادامه سکوت در جنگل معادل تخریب و نابودی بیشتر جنگل بوده است. به هر حال، کارشناسان امور جنگل، وجود دام در جنگل و تعلیف آن از منابع جنگلی، گسترش زمینهای کشاورزی، استفاده از چوب برای سوخت و احداث بنا را عامل تخریب جنگلهای شمال کشور معرفی کرده اند.

در راستای طرحهای حفاظت از جنگلهای شمال کشور، در برنامه پنج ساله دوم توسعه (۱۳۷۳- ۱۳۷۸) طرح خروج دام از جنگل و جا به جایی و ادغام روستاهای کوچک و پراکنده جنگل نشین تصویب شد و از آن زمان تاکنون طرحهایی در این زمینه تهیه و اجرا شده است.
مرحله اول طرح جا به جایی و اسکان آبادیهای داخل جنگل که بعدها به نام «طرح تجمیع

خانوارهای پراکنده جنگل نشین» نامگذاری شد. در سال ۱۳۷۱ در بخش گالیکش شهرستان مینودشت با هدف حفاظت از جنگل و جلوگیری از تخریب مناطق احیاشده و نیز محرومیت زدایی از جنگل نشینان به مرحله اجرا درآمد. در این طرح چهار روستا با ۳۲ خانوار و ۱۴۸ نفر جمعیت و ۱۸۲۵ واحد دامی از داخل جنگل جا به جا شد و در خارج از جنگل در زمینی به مساحت دو هکتار ادغام و حدود ۱۵۰ هکتار از اراضی تحت تصرف آنان برای توسعه جنگل به منابع طبیعی واگذار شد. در این طرح علاوه بر تخصیص دو هکتار زمین برای احداث مسکن، ۵/۶۳ هکتار زمین کشاورزی به همراه آب برای فعالیتهای زراعی به روستاییان واگذار گردید. علاوه بر این امکانات لازم برای پرواربندی دام و تغییر الگوی پرورش دام فراهم شد. ارزشیابی انجام شده در مورد این طرح نشان می دهد که به دلیل توجه به ابعاد اقتصادی ـ اجتماعی جا به جایی و تجمیع روستاها، علاوه بر اینکه تخریب جنگل کاهش یافته، وضعیت ساکنان روستاها در محل جدید نیز بهبود یافته است (عباسی، داشبلاغ، ۱۳۷۶، صص ۵۲۸- ۵۴۶).

به دنبال موفقیت این طرح، طرحهای متعدد دیگری در این زمینه برای سایر مناطق شمال کشور در استانهای گلستان، مازندران و گیلان تهیه و اجرا گردید. آثار و پیامدهای اجتماعی ـ اقتصادی هر یک از طرحها یکسان نبوده، بر حسب چگونگی اقدام در زمینه جابجایی و تجمیع آبادیهای جنگلی متفاوت است. برای مثال، در برخی موارد با اجرای این طرحها، روستاییان از جنگل خارج شده اند، ولی به دلیل عدم گسترش فعالیتهای اقتصادی جایگزین (زراعت و پرواربندی دام)، مجدداً دامهای

خود را در جنگل تعلیف می کنند. اتخاذ رویکرد جامع در تهیه و اجرای این طرحها که علاوه بر در نظر گرفتن مسئله حفظ جنگل شرایط اقتصادی و اجتماعی روستاییان جنگل نشین و آینده زندگی آنها را نیز در برگیرد، می تواند زمینه موفقیت بیشتر این طرحها را فراهم نماید.

در مجموع با وجود آثار و پیامدهای نامطلوب اکثر طرحهای تجمیع و ادغام روستاها، این سیاست به عنوان یکی از انواع سیاستهای تمرکزگرا برای برنامه ریزی سکونتگاه های روستایی مطرح است که در صورت وجود شرایط مناسب می توان از آن استفاده کرد. در واقع، پذیرش کورکورانه و ساده انگارانه و یا به عکس طرد تعصب آمیز آن هر دو خطاست. آنچه می تواند توجیه کننده پذیرش یا عدم پذیرش سیاست تجمیع و ادغام روستاها باشد، همان ملاحظات محیطی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است. سیاست تجمیع و ادغام روستاها همانند هر سیاست و یا گزینه دیگر در فرایند برنامه ریزی روستایی ابتدا باید با ضوابط و معیارهای محیطی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مورد ارزیابی قرار گیرد و در صورت مثبت بودن نتیجه از آن استفاده گردد.

در طرحهای ادغام و تجمیع روستاها در کشور که عمدتاً در بازسازی نواحی روستایی آسیب دیده از مخاطرات محیطی مانند زلزله و سیل اجرا شده، متأسفانه این ملاحظات به طور دقیق در نظر گرفته نشد و به همین دلیل آثار نامطلوبی به بار آورده است. در این زمینه ناکامی باعث شد طرحهای امکان سنجی تجمیع روستاهای پراکنده در برنامه دوم توسعه که در طرح ساماندهی فضاها و

مراکز روستایی، «پرهیز از سیاستهای ناکام کنونی در زمینه تجمیع، جا به جایی و ادغام آبادیهای روستایی کشور» است به عنوان یکی از خط مشیها تدوین و تصویب گردید. به هر حال، هم تأکید کورکورانه بر ادغام و تجمیع روستاهای پراکنده به عنوان تنها گزینه در ساماندهی این روستاها در برنامه دوم توسعه، و هم طرد یکجانبه این سیاست در طرح ملی ساماندهی فضاها و مراکز روستایی، هر دو نادرست است.

طرح سامانـدهی فضاها و مراکز روستایی کشور
در سالهای ۱۳۷۱- ۱۳۷۲ «طرح طبقه بندی روستاها و تدوین استراتژی توسعه روستایی کشور» توسط وزارت جهاد سازندگی از طریق شرکت مهندسین مشاور هامونپاد تهیه شد. مرحله اول این طرح در سطح ملی بود و مرحله دوم آن تحت عنوان «طرح ساماندهی فضاها و مراکز روستایی» (طرح سطح بندی روستاهای کشور) در سطح استانها و شهرستانها نیز ادامه یافت.

 

در این طرح پس از بررسی ضرورتهای ساماندهی فضاها و مراکز روستایی، هدفهای طرح مشخص و سپس در سه سطح ملی (مقیاس ۵۰۰۰۰۰: ۱)، استانی (مقیاس ۲۵۰۰۰۰: ۱ تا ۵۰۰۰۰: ۱) و محلی (مقیاس ۵۰۰۰۰ :۱ تا ۲۵۰۰۰ :۱) به تهیه ساماندهی فضاها و مراکز روستایی کشور پرداخته شد.
اهـداف طرح
۱٫ نگهداشت جمعیت در محیط روستایی (حداقل ۲۵ میلیون نفر) با ایجاد تعادلهای بایسته در عرضه و تقاضای نیروی انسانی و کاهش نرخ سرباری؛
۲٫ طراحی ساختار فضایی مناسب برای محیط روستایی با سطح بندی سلسله مراتبی فضاها و مراکز روستایی به منظور تنسیق و مدیریت سرزمین و تکوین نظامی هماهنگ برای فعالیت و خدمات رسانی به روستاها؛

۳٫ تدوین استانداردها و ضوابط خدمات رسانی برای توسعه و تجهیز سلسله مراتبی و هماهنگ فضاها و مراکز روستایی کشور؛
۴٫ تدوین برنامه های راهبردی، ساختاری و عملیاتی برای توسعه یکپارچه و هماهنگ (اجتماعی، اقتصادی و کالبدی) محیط روستایی در سطوح ملی، منطقه ای و محلی؛ و
۵٫ برنامه ریزی کاربری اراضی و طبقه بندی فضاهای روستایی در سطح ملی و تدوین مقررات برای کاربری های مجاز در محیط روستایی.

سطـوح سامانـدهی فضاها و مراکز روستایی
در این طرح در راستای طرحهای ملی، منطقه ای و ناحیه ای، با الهام از راهبردهای
برنامه ریزی مراکز روستایی و مراکز رشد روستایی، به ساماندهی فضاها و مراکز روستایی در عرصه های روستایی پرداخته شد. فضاهای روستایی در سه سطح متمایز از پایین به بالا شامل حوزه، مجموعه و منظومه روستایی به شرح ذیل پهنه بندی شده است:

حوزه روستایی: بستر اصلی ساماندهی در محیط روستایی است که اجتماعی از چند آبادی همجوار و مرتبط در قلمرو جغرافیایی همگن با عملکردهای بالنسبه همسان است. آبادی های هم حوزه پیرامون یک کانون جمعیتی برتر با قابلیتهای مرکزی مناسب است،استقراریافته اند. جمعیت هر حوزه روستایی تعریف شده در طرح ۲ تا ۵ هزار نفر است که به طور متوسط ۸ آبادی با ۲۹۰۰ نفر جمعیت در گستره ای به وسعت صد کیلومتر مربع را دربر می گیرد.

مجموعه روستایی: تجمعی از چند حوزه روستایی که به دلایلی به هم پیوسته و یا
وابسته اند و جمعیتی حداکثر تا ده هزار نفر را در بر می گیرند. به طور متوسط مجموعه های تعریف شده متشکل از ۲۷ آبادی با ۹۲۰۰۰ نفر جمعیت است. قلمرو جغرافیایی مجموعه ها غالباً منطبق با محدودة اکثر دهستانهای کشور است. مرکزیت مجموعه ها را آبادیهای بالنسبه بزرگ با جمعیت مناسب تشکیل می دهد که قابلیت و موقعیت مطلوب برای پوشش بهتر و ارائه خدمات برتر به حوزه های روستایی و آبادیهای اقماری را دارد.

منظومه روستایی: وسیع ترین قلمرو فضایی برای فعالیت یکپارچه و پوشش خدماتی در محیط روستایی است که عمدتاً با محدودة بخشها منطبق است. مراکز منظومه ها عمدتاً شامل حدود ۴۰۰ روستا ـ شهر کنونی با جمعیتی کمتر از ۲۵ هزار نفر است که حلقه های اتصال نظام سلسله مراتب شهری و روستایی کشور بوده و توسعه یکپارچه شهری و روستایی را سامان می دهد. جمعیت منظومه های روستایی در این طرح ۲۰ تا ۴۰ هزار نفر تعریف شده که به طور متوسط ۸۵ آبادی با حدود ۲۸ هزار نفر را در بر می گیرد.
در مجموع علاوه بر سطوح کلان (۱۰ منطقه، ۱۲۸ استان، ۸۵ ناحیه و ۲۸۲ شهرستان)، فضاهای روستایی در قالب ۸۰۰ منظومه، ۲۵۰۰ مجموعه و ۸ هزار حوزه روستایی در این طرح سازماندهی شده اند.
معیارهای تعیین فضاهای همگن
در این طرح معیارهای مورد استفاده برای تعیین قلمرو منظومه ها، مجموعه ها و حوزه های روستایی عبارتند از:
• موقعیت طبیعی مشابه با توجه به همگونی های اقلیمی، فیزیکی، ناهمواری و بوم شناختی؛
• ویژگی های فرهنگی یکسان، یکپارچگی قومی و پیوندهای عشایری، با توجه به زبان، مذهب و پیوندهای ایلی و طایفه ای؛

• وضعیت اجتماعی مشابه از نظر الگوهای زیست؛
• وضعیت اقتصادی همسان با توجه به همگونی نسبی زمینه های فعالیت و معیشت؛
• تقسیمات اداری ـ سیاسی با توجه به نظام گذشته (بلوک بندی ها و محال، ایالات و ولایات) و نظام جدید؛
• شبکه و پوشش خدماتی موجود مانند شبکه بهداشت و درمان و شبکه آموزش و پرورش؛
• برخورداری زیربناهای مشترک در زمینه های انتقال آب، انرژی، و دسترسی به راههای ارتباطی؛
• بازار و حوزه عملکرد کانونها، داد و ستد اقتصادی؛
• مبدأ و مقصد جریانهای موجودی (انسان، کالا و خدمات) با توجه به شدت و جهت جریانهای اصلی؛ و
• مرکزیت و برخورداری فضاها از مرکز مشترک.

معیارهای تعیین مرکزیت فضاها
معیارهای مورد استفاده در این طرح برای تعیین مراکز منظومه ها، مجموعه ها و حوزه های روستایی به شرح ذیل است:
• جمعیت و روند تحولات آن (امتیاز بیشتر برای جمعیت بیشتر با آهنگ رشد مثبت و بیشتر)؛
• موقعیت مکانی مناسب برای پوشش آبادیهای پیرامون؛
• امکانات خدماتی و زیربنایی موجود؛
• توان اقتصادی (سطح زیر کشت، دام و …) و مبادلاتی (بازار)؛ و
• قابلیتهای توسعه (منابع طبیعی و زمینه های مناسب برای توسعه کلیه بخشهای اقتصادی).
استانـداردها و ضوابط خدمات رسانی در محیط روستایی کشور و نحوه تجهیـز مراکز روستایی
در این طرح پس از تعیین قلمرو و مراکز منظومه ها، مجموعه ها و حوزه های روستایی و نیز

آبادیهای اقماری، و آبادیهای مستقل، ضوابط و استانداردهای ارائه و توزیع ۸۰ عنصر خدماتی در هفت گروه شامل «امور آموزشی» ، «بهداشتی و درمانی» ، «انرژی» ، «ارتباطات»، «فرهنگی و ورزشی و گردشگری» ، «مالی، اقتصادی و پشتیبانی تولید»، و «اداری، مدیریت و طراحی» در نواحی روستایی تعیین گردیده است. آستانه جمعیتی، فاصله دسترسی و جایگاه هر یک از روستاها در نظام سلسله مراتبی، سه معیار اساسی در این زمینه است (جدول ۲۱).

جدول ۲۱ استانداردها و ضوابط خدمات رسانی در محیط روستایی کشور و نحوه تجهیز مراکز روستایی
خدمات تأسیسات و تسهیلات محل استقرار آستانه جمعیتی (نفر) فاصله دسترسی (کیلومتر) نحوه سرمایه گذاری
مرکز منظومه مرکز مجموعه مرکز حوزه آبادی مستقل آبادی اقماری فضاهای هموار فضاهای ناهموار فضاهای هموار فضاهای ناهموار دولتی خصوصی مشارکتی
آموزشی مرکز آموزش قبل از دبستان * * * * * ۱۵۰۰+ ۱۰۰۰+ – – * * *
دبستان * * * * * ۲۰۰+ ۱۵۰+ ۵/۲ ۵/۲ * * *
مدرسه راهنمایی عادی * * * * * ۱۵۰۰+ ۱۰۰۰+ ۳ ۳ * * *
مدرسه راهنمایی مرکزی * * * – – – – ۱۰ ۷ * – *
مدرسه راهنمایی شبانه روزی * * * – – – – – – * – *
دبیرستان عادی * * * * – ۳۵۰۰+ ۲۵۰۰+ ۸ ۵ * * *

 

دبیرستان مرکزی * * – – – – – ۲۰ ۱۵ * – –
دبیرستان شبانه روزی * * – – – – – – – * – –
مراکز آموزش فنی و حرفه ای * – – – – ۲۰۰۰۰+ ۲۰۰۰۰+ – – * – –
کلاس نهضت سواد آموزی * * * * * – – – – * – –
بهداشتی و درمانی خانه بهداشت – * * * * ۱۵۰۰-۶۰۰ ۱۰۰۰-۵۰۰ ۵ ۳ * – –
مرکز بهداشتی ـ درمانی * * – – – ۱۰۰۰۰+ ۶۰۰۰+ ۱۲ ۸ * – –
داروخانه * * * * – – – ۱۲ ۸ – * –
مطب * * – – – – – – – – * –
جمع آوری و دفع بهداشتی زباله * * * * * – – – – – * *
جمع آوری و دفع بهداشتی فاضلاب * * * * * – – – – – * *
کشتارگاه بهداشتی صنعتی * – – – – – – – – * * *
کشتارگاه بهداشتی سنتی * * – – – – – – – – * –
کشتارگاه بهداشتی * * * * – – – – – * * *
غسالخانه * * – – – ۱۰۰۰۰ ۸۰۰۰ ۱۰ ۸ – * *
عملیات بهداشت محیط روستا * * * * * – – – – – * *
مجتمع بهزیستی * * * * – ۴۰۰۰ ۳۰۰۰ – – * * –
آب بهداشتی با شبکه انشعاب خصوصی * * * * * ۲۵۰+ ۲۵۰+ – – * – *
آب بهداشتی با شیر برداشت متمرکز – – * * * ۲۵۰-۱۰۰ ۲۵۰- ۱۰۰ – – * – *
آب بهداشتی با منبع بهداشتی – – – – * ۱۰۰- ۱۰۰- – – * – *
ایستگاه خدمات آب و فاضلاب روستایی * – – – ـ ۳۰۰۰۰+ ۲۰۰۰۰+ – – * * *
حمام عمومی * * * * * – – – – – * *
انرژی برق از شبکه سراسری * * * * * ۱۰۰+ ۱۰۰+ – – * – –
تأمین برق (غیرشبکه سراسری) – – – * * ۱۰۰- ۱۰۰- – – * – *
پمپ بنزین * * – – – ۵۰۰۰+ ۴۰۰۰+ – – – * *

 

جایگاه عرضه مواد سوختی – – * * * ۵۰۰+ ۴۰۰+ ۳ ۲ – * *
ارتباطات راه اصلی * – – – – – – – – * – –
راه فرعی * * – – – – – – – * – –
راه روستایی درجه (۱) با رویه آسفالت – * – – – – – – – * – –
راه روستایی درجه (۱) با رویه شنی – * * – – – – – – * – –
راه روستایی درجه (۲) با رویه شنی – – * * – – – – – * – –
راه روستایی درجه (۳) با رویه شنی – – – – * – – – – * – –
دفتر شرکت حمل و نقل کالا، بار و مسافر * – – – – – – – – – * –
ترمینال وسایل حمل و نقل * * * – – ۱۰۰۰+ ۸۰۰+ – – – * –
صندوق پست * * * * * ۱۰۰- ۱۰۰- – – * – –
نمایندگی پست – – * * * ۲۵۰۰-۵۰۰ ۲۵۰۰-۵۰۰ ۵ ۳ * – *
دفتر پست و مخابرات * * * * * ۵۰۰+ ۵۰۰+ ۱۵ ۱۲ * – –
دفتر مستقل پستی – – * * * ۲۵۰۰+ ۲۵۰۰+ ۱۵ ۱۲ * – *
دفتر مخابراتی – – * * * ۲۵۰۰-۵۰۰ ۲۵۰۰-۵۰۰ ۲۰ ۱۵ * – –
مرکز تلفن * * * * * ۵۰۰۰-۱۰۰۰ ۵۰۰۰-۱۰۰۰ ۲۰ ۱۲ * – –
فرهنگی، ورزشی و گردشگری کتابخانه عمومی * * – – – ۵۰۰۰+ ۴۵۰۰+ ۱۲ ۸ * – *
مجموعه فرهنگی ـ هنری * – – – – ۲۰۰۰۰+ ۱۵۰۰۰+ ۲۰ ۱۵ * – –
سینما * – – – – ۴۰۰۰۰ ۳۰۰۰۰ ۲۰ ۱۵ – * –
مجموعه ورزشی * * – – – ۵۰۰۰+ ۴۵۰۰+ ۱۵ ۱۰ * – *
امکانات ورزشی روباز * * * * * – – – – * * *
پارک بازی کودکان * * * – – – – – – – – *
پارک * * * – – – – – – – – *
رستوران و سالن پذایرایی * * – – – – – – – – * –

دفتر حفظ میراث فرهنگی * * * – – – – – – – – *
مأخذ: وزارت جهاد سازندگی ، ۱۳۷۵، صص ۱۱-۱۳٫
جدول ۲۲ تعداد مراکز منظومه، مجموعه و حوزه عمران روستایی کشور
مبانی برآورد: هر ۳۰۰۰۰ نفر جمعیت روستایی یک منظومه، هر ۱۰۰۰۰ نفر یک مجموعه و هر ۴۵۰۰ نفر یک حوزه عمران روستایی.
مأخذ: مهندسین مشاور هامونپاد، ۱۳۷۳، ص ۸۰٫
طرح ساماندهی فضاها و مراکز روستایی پس از تهیه به تأیید شورای هماهنگی امور عمران روستایی کشور رسید. پس از آن شورای عالی معماری و شهرسازی به عنوان بالاترین مرجع تصویب طرحهای توسعه و عمران در مقیاس ملی تا محلی، در تاریخ ۶/۱۰/۱۳۸۱ نتایج این طرح یعنی الگوی سطح بندی مناطق روستایی را در سه سطح حوزه، مجموعه و منظومه روستایی تصویب کرد.
شکل ۲ نظام سلسله مراتبی خدمات روستایی
پیگیری تصویب این طرح در شورای عالی معماری و شهرسازی به عنوان یک مرجع قانونی ملی با این هدف صورت گرفته است که تمام دستگاه ها و ارگانهایی که به نوعنی در زمینه خدمات رسانی به نواحی روستایی فعالیت می کنند، ملزم به رعایت این الگو شوند تا ضوابط خدمات رسانی به روستاها به صورت هماهنگ و یکپارچه درآید.

ارزیابی طرح سامانـدهی فضاها و مراکز روستایی
طرح طبقه بندی روستاها و تدوین راهبرد توسعه روستایی و یا طرح ساماندهی فضاها و مراکز روستایی در نوع خود اولین طرحی بود که به طور اختصاصی برای ساماندهی روستاهای کشور در سطح ملی و سپس در سطح استانی و شهرستانی تهیه شد، و از این نظر که مسائل روستایی کشور را با نگرش کلان مورد بررسی قرار داد در نوع خود ارزشمند است. همچنین این طرح از این نظر اهمیت دارد که مجموعه مطالعاتی خوبی در مورد شناخت نواحی کشور فراهم کرد که می تواند در تدوین برنامه های توسعه و عمران روستایی در کشور مورد استفاده قرار گیرد. با این حال، نارسایی های متعددی در این طرح وجود دارد که فقط به ذکر سه نکته به شرح ذیل بسنده می شود:

• مطالعات وضع موجود و تجزیه و تحلیل این طرح نسبتاً جامع بوده و همه زمینه های محیطی، اقتصادی، اجتماعی و فضایی ت کالبدی را در بر می گیرد. ولی متأسفانه نتیجه این طرح صرفاً ماهیت فضایی ـ کالبدی دارد و پیشنهادات مشخصی در ان برای ساماندهی اقتصادی ـ اجتماعی نواحی روستایی از جمله در زمینه های تولید و اشتغال وجود ندارد. شاید ناکامی این طرح در تدوین راهبرد توسعه روستایی بود که باعث شد مطالعات مرحله دوم آن صرفاً در قالب طرح ساماندهی فضاها و مراکز روستایی که ماهیتی صرفاً کالبدی و فضایی دارد پیگیری شود.

• این طرح برای دستیابی به پنج هدف ذکر شده تهیه گردید. با بررسی محتوای طرح و اهداف آن می توان گفت که آنچه در طرح انجام شد صرفاً به منظور دستیابی به اهداف دوم و سوم آن است و هیچ اقدام و پیشنهادی برای دستیابی به سایر اهداف اعلام شده در طرح ارائه نشده است. برنامه ریزی کاربری اراضی، منطقه بندی و تدوین مقررات مربوط، و نیز تدوین برنامه های راهبردی، ساختاری و عملیاتی برای توسعه یکپارچه و هماهنگ محیط روستایی از مهمترین اهداف فراموش شده در فرایند طرح محسوب می شود.
• تلاش طرح برای ارائه الگوی هماهنگ ضوابط و استانداردهای خدمات رسانی در محیط روستایی با توجه به ماهیت چندبخشی توسعه روستایی اقدامی ارزشمند محسوب می شود. هر چند این الگو نیز نارساییهایی دارد، ولی به هر حال دست اندرکاران طرح سعی کردند با تصویب این طرح در شورای هماهنگی عمران روستایی و شورای عالی معماری و شهرسازی کشور ضمانت اجرایی آن را فراهم کنند و کلیه دستگاه های ارائه کننده خدمات به عرصه های روستایی را موظف به اجرای آن بنمایند. اما وجود طرحهای موازی، متعدد و حتی مصوب در این زمینه از یک طرف، و مشکلات مدیریت سرزمین بویژه در زمینه مدیریت توسعه رو

 

ستایی مانع اجرای این طرح و رعایت ضوابط و استانداردهای خدمات رسانی خواهد شد.

فصـل هفتـم: مدیـریت توسعـه روستایی در ایران
مدیریت، فراینده به کارگیری مؤثر و کارآمد منابع مادی و انسانی در برنامه ریزی، سازماندهی، بسیج منابع و امکانات، و هدایت و کنترل است که برای دستیابی به اهداف سازماندهی و بر اساس نظام ارزشی مورد قبول صورت می گیرد (رضائیان، ۱۳۷۹، ص ۶).
توسعه روستایی فرایند افزایش انتخاب مردم، گسترش مشارکت مردمی، تواناسازی مردم برای تصمیم گیری در شکل دهی فضای خویش، افزایش رفاه و خوشبختی، گسترش فرصتها و ظرفیتهای بالقوه، تواناسازی همه مردم بویژه زنان، فقرا، کشاورزان خرده پا و… برای سازماندهی فضای خویش و تواناسازی برای انجام کار گروهی است (رکن الدین افتخاری، ۱۳۸۲). با توجه به ماهیت توسعه و توسعه روستایی، اجرای برنامه های توسعه مستلزم کوششی هماهنگ و منسجم و ترکیبی از خواستن و داشتن مهارتهای سیاسی و اداری و فنی و اجرایی است. بنابراین مدیریت روستایی در فرایند توسعه روستایی یکپارچه و پایدار نقش اساسی دارد. مدیریت روستایی در واقع فرایند سازماندهی و هدایت جامعه و محیط روستایی از طریق شکل دادن به سازمانها و نهادهاست. این سازمانها و نهادها، ابزار یا وسایل تأمین هدفهای جامعه روستایی هستند.

هدفهایی که مردم آن را ترسیم می کنند و می پذیرند. همچنین مدیریت توسعه روستایی فرایند چندجانبه ای است که شامل سه رکن؛ مردم، دولت و نهادهای عمومی است. در این فرایند با مشارکت مردم و از طریق تشکیلات و سازمانهای روستایی، برنامه ها و طرحهای توسعه روستایی تدوین و اجرا گردیده و تحت نظارت و ارزشیابی قرار می گیرد.

با توجه به اهمیت مدیریت توسعه در فرایند برنامه ریزی توسعه روستایی، این فصل ابتدا به بررسی ویژگی ها، سابقه و سیر تحول مدیریت توسعه روستایی در ایران می پردازد و سپس با تحلیل نارسایی های موجود، پیشنهادهایی برای اصلاح ساختار مدیریت توسعه روستایی ارائه می کند.
دولت و توسعـه روستایی
همان طور که گفته شد، دولت یکی از محورهای مهم در فرایند توسعه و مدیریت توسعه روستایی است. دولت با توجه به وظایف حاکمیتی خود لازم است در این فرایند نقش داشته باشد. در مورد جایگاه و نقش دولت در توسعه و مدیریت آن، دیدگاه های متفاوتی وجود دارد. در واقع همزمان با تغییر انگاره های توسعه در چند دهه گذشته، جایگاه و نقش دولت نیز در این فرایند دگرگون شده است.

در انگاره قدیم، دولت تعریف کننده توسعه ای است که اندیشه محور است، و حصول رشد اقتصادی را به هر قیمت با انتقال فناوری از کشورهای پیشرفته در یک سازماندهی سلسله مراتبی دنبال می کند. به علت اندیشه محوری برنامه ریزی و سازماندهی سلسله مراتبی و تمرکزگرایی دستگاه های برنامه ریزی، تفاوتها و ویژگی های اقتصادی ـ اجتماعی یا در برنامه ها بروز پیدا نمی کند یا این که در فرایند تقلیل گرایی کمرنگ و یا یکسان می شود. کاربرد رهیافتهای ناشی از انگاره قدیم که در آن روستاییان بهره بردار توسعه هستند، و در فرایند توسعه مشارکت ندارند و راه حل های استاندارد شده و نسخه وار برای آنها توصیه می شود، به بیماری وابستگی منجر می شود. آنها به دولت برای کمک و اعانه، به کارشناسان و متخصصان برای فناوری و به نیروهای ترویج برای آموزش و توصیه های لازم وابسته می شوند، به گونه ای که اعتماد به نفس، ظرفیت تصمیم گیری و مدیریت

نه تنها تحلیل می رود، که در معرض تخریب نیز قرار می گیرد (شریعتی، ۱۳۸۱، صص ۲۳۸-۲۴۲).
در انگاره جدید توسعه، منطقه گرایی، کثرت گرایی فرهنگی و پایداری محیط زیست در حکم یک اصل پذیرفته شده است و تصور کلّی توسعه را به عنوان پیشرفت به سوی وضعی از پیش تعریف شده به چالش می طلبد. در این انگاره، دولت نقشی جدید و بسیار حساس را می پذیرد که تابع سازواره های متفاوت کنترل اجتماعی است.

این دولت باید مجهز به یک بخش عمومی با کارآیی بالا و همچنین ضامن کاربرد معقولانه منابع طبیعی بومی و مدل توسعه پایدار بر مبنای رعایت حفظ محیط زیست باشد. در انگاره جدید، دموکراسی مشارکتی جایگزین دموکراسی نمایندگی می شود تا فضاهای واقعی مشارکت شهروندی، و مشارکت در تصمیم گیری ها و اجرای آنها و تأمین نظارت عمومی میسر گردد. ایجاد نهادهای محلی پایدار با گسترش نهادهای محلی و بومی در این فرایند نقش مؤثری دارد.
مشارکت و مدیریت توسعـه روستایی

اصل مشارکت در برنامه ریزی توسعه همزمان با تکامل و اصلاح نگرش به مفهوم «توسعه» جایگاه بیشتری یافته است. به عبارت دیگر، تأکید بر اصل مشارکت در برنامه ریزی به این دلیل است که توسعه بیش از همه به انگیزش و یادگیری نیازمند است و در بهبود و کفایت مستمر توانایی های درونی تجلی می یابد. بر همین اساس برنامه ریزی توسعه به طور جدی به دموکراسی در اهداف و روشها وابسته است. بدین منظور نظام برنامه ریزی باید به گونه ای طراحی شود که حجم گسترده ای از مشارکت را در کلیه سطوح داشته باشد. مشارکت مورد نظر نه تنها دوره طراحی برنامه ها که همه مراحل مطالعات، هدفگذاری، سیاستگذاری، ارزیابی، تأمین منابع، اجرا، نظارت و ارزشیابی را در بر خواهد گرفت.

تجربه بسیاری از کشورهای در حال توسعه از جمله کشور ما نشان می دهد که برنامه ریزی متمرکز، آمرانه و از بالا به پایین دستاورد مطلوبی نداشته است. هر چه سطوح مشارکت محدودتر باشد امکان اجرایی و کارآمدی شدن برنامه ها کاهش خواهد یافت، و هزینه های اجرا و نظارت مرکزی افزایش یافته و آسیب پذیری طرحها و سیاستها بالا خواهد رفت.
نظریه پردازان با آزمون نظریه های موجود، نظریه مشارکت را متحول کردند تا به نظریه شراکت رسیدند. طبق این دیدگاه دولت و مردم باید مانند دو شریک با منافع مشترک و حقوق و اختیارات مساوی در کنار یکدیگر در تمامی امور توسعه و اداره امور ملی و محلی فعالیت کنند. در نظریه شراکت، فرمول جان ترنر در مورد با نقش دولت و مردم متحول می گردد، و به جای اینکه دولت یا مردم فراهم کننده یا تصمیم گیرنده باشند، هم دولت و هم مردم هر دو کار را با هم انجام می

دهند. دولت آنچه را که مردم نمی توانند فراهم کنند یا در مورد آن تصمیم بگیرند، فراهم می کند یا تصمیم می گیرد، و همزمان مردم محلی در چارچوب تشکیلات اجتماعات محلی خود، هر آنچه را که می توانند فراهم می کنند و در مورد هر آنچه می توانند تصمیم می گیرند (مطوف، ۱۹۹۶، صص ۲۳-۲۷).
در نگرش جدید توسعه بازگشت به ویژگی متمایز تاریخی هر جامعه از یک طرف و پرهیز از القای نسخه های تجویزی توسعه از بالا به پایین از طرف دیگر، تأکید می شود که در آن هویت محلی زیربنای مدیریت محلی و مدیریت محلی ابزار اصلی توسعه پایدار روستایی به شمار می روند. در واقع هویت محلی مبنای اصلی محلی گرایی و اداره محلی امور جامعه در قالب عنوان «مدیریت محلی» است، واژه ای که در بطن آن تمرکززدایی، خودگردانی، مشارکت محلی، مشروعیت محلی، توسعه محلی و خوداتکایی محلی نهفته است. در این زمینه توانایی فنی و مدیریتی حکومت

محلی، مشروعیت سیاسی در تصمیم گیری، دسترسی به منابع و داشتن چارچوب حقوقی از پیش شرط های اصلی تحقق عملی مدیریت محلی است (شفیعی، ۱۳۷۹، صص ۳۴-۴۳). مشارکت مردم در اداره امور محلی خود با داشتن اختیار تصمیم گیری حاصل می گردد و اختیار تصمیم گیری مستلزم فراهم آوردن امکانات گوناگون برای اجرای تصمیمات و سیاستها و خط مشی های اتخاذ شده در محل است. به بیانی دیگر، اختیار تصمیم گیری در امور محلی نمی تواند مجزا از اختیار تصمیمات مالی برای فراهم آوردن امکان اجرای سیاستها و تصمیمات باشد.
توسعه پایدار با هدف برطرف کردن احتیاجات انسانی و بهبود کیفیت زندگی، به عنوان قالب مناسب برای نگرش به نحوه بهره برداری از منابع و ایجاد رابطه متعادل و متوازن بین انسان،اجتماع و طبیعت محسوب می شود. در این الگوی توسعه با تأکید بر رهیافت مشارکتی با حرکتی از پایین و دوسویه، اگر چه در ابتدا ممکن است با کارایی آرمانی روبرو نباشد، اما عامل مؤثر ی در افزایش توان اجتماعات در پاسخگویی به نیازهایشان و شرکت مردم در جریان توسعه است. این رهیافت به دلیل حضور مردم در مدیریت محلی، گرایش به درون زایی، عدالت خواهی و سازگاری با محیط زیست دارد. در این رهیافت با تقویت اجتماعات و تشکلهای مردمی برخوردار از قدرت تصمیم گیری بر منابع، زمینه توسعه فراهم می گردد (بالان، ۱۳۷۸، ص ۳۵).
در فرایند نظریه های مربوط به نقش مردم و دولت در امر توسعه، تشکیل سازمانهای محلی توسط اجتماعات محلی مورد تأکید قرار گرفته است تا سازمانهای غیردولتی محلی نقش فعالی را در توسعه و اداره امور محلی بر عهده گیرند. دولت در این زمینه نقش تواناسازی اجتماعات محلی را خواهد داشت. امر تواناسازی از طریق تسهیلات قانونی، مالی و اعتباری، آموزش مداوم و فراهم کردن فرصتهای مشارکت برای اجتماعات محلی خواهد بود (پارس ویستا، ۱۳۷۹، ص ۵۷).
سازمان محلی، سازمانی است عمومی که با اختیاراتی وسیع در قسمتی از خاک یک استان،

شهرستان، شهر یا نواحی محدودتری مانند بخش، دهستان و غیره برای اداره امور محلی آن قسمت به وجود می آید. سازمانهای محلی از این جهت متمایز از حکومت به معنی اعم است که جزئیات مقررات اداره امور آن به وسیله ایالت و یا حکومت مرکزی که حکومت محلی جزئی از آن است تعیین نمی شود، بلکه خود مردم محل به موجب اختیاراتی که طبق قانون اساسی و یا قوانین عادی به آنها داده شده می توانند با تنظیم و تصویب مقررات جدید تا آنجا که با قوانین مملکتی مغایر نباشد امور محلی خود را اداره نمایند. تمام فعالیتهای حکومتی که پایین تر از سطح مسائل مالی قرار گرفته اند در حوزه اقتدار سازمانهای محلی قرار دارند (طاهری، ۱۳۷۰، ص ۱۹۳). البته ایفای نقش سازمانهای محلی می تواند با مشکل نداشتن منابع مالی کافی، و شرح وظای

 

مدیـریت روستـایی در ایران تا قبل از انقلاب اسلامی
تا قبل از مشروطیت، مدیریت امور مختلف روستاها کاملاً غیردولتی بود و عوامل و عناصری مانند نماینده، کدخدا، سالار، دشتبان و … در آن نقش داشتند. مدیریت امور جاری و عمرانی روستاها بدون وابستگی مالی به دولت بر عهده یکی از روستاییان تحت عنوان دهگان، دیهیگ، دهقان و یا کدخدا بود.
بعد از مشروطیت ابتدا با تصویب قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام توسط مجلس دوره اول در سال ۱۲۸۴، اداره امور ده به کدخدا و اداره امور هر ناحیه روستایی به شخصی تحت عنوان «ضابط» محول گردید، کدخدا با رضایت اکثر ساکنان ده و به تصویب مباشر و مالک و امضای نایب الحکومه و ضابط با معرفی و حکم نایب الحکومه بدین سمت گمارده می شد. در آذرماه ۱۳۱۴ مجلس با تصویب قانون کدخدایی، امور جاری دهات را در زمینه های حقوقی و قضایی، ثبت احوال، نظام وظیفه، معارف و اوقاف، انتظامی و کشاورزی به کدخدا واگذار کرد. با تصویب قانون عمران روستایی در سال ۱۳۱۶، زمینه انجام فعالیتهای عمرانی دولت در روستا فراهم شد. این قانون سعی در دخالت دادن روستاییان در امور عمرانی روستاها داشت. طبق این قانون تنظیم برنامه های مختلف عمرانی هر دهستان بر عهده شورای بخش و تأمین هزینه این برنامه ها بر عهده مالکان گذاشته شد. همچنین با تصویب قانون تقسیمات کشوری در سال ۱۳۱۶، مدیریت کلان نواحی روستایی به وزارت کشور محول شد و بخشداران وظایفی را در این زمینه بر عهده گرفتند. با بروز جنگ جهانی دوم در شهریور ۱۳۲۰، اجرای این قوانین متوقف شد. در سال ۱۳۲۵، با ایجاد سازمانهایی مثل سازمان برنامه و تهیه مقدمات برنامه اول عمرانی، قانونی در زمینه ایجاد صندوقهای تعاون روستایی به تصویب رسید و از سال ۱۳۳۲ تدوین و تصویب قوانین عمران روستاها و تعیین سهم زارعین از محصول و الغای عوارض روستاها شروع شد.
با تصویب قانون بنگاه عمرانی کشور در سال ۱۳۳۴ با هدف عمران و آبادی دهات زیر نظر وزارت جنگ و تشکیل شورای عالی عمران با عضویت دستگاه های مختلف اجرایی زمینه برای یکپارچگی فعالیتهای دولت در سطح روستاها فراهم شد. تصویب قانون ازدیاد سهم کشاورزان این فرصت را داد که هزینه ها از طریق اعتبارات عمرانی روستایی که در اصل همان عوارض دریافتی از هر ده بابت عمران بود تأمین شود.
تا قبل از اصلاحات ارضی به دلیل حاکمیت مالکان، زمینه چندانی برای حضور دولت در امور رو

ستاها فراهم نبود. با این اصلاحات دولت جایگزین مالکان شد. این جایگزینی باعث ورود گسترده نهادهای مختلف دولتی مانند سپاه دانش، سپاه ترویج، سپاه بهداشت، سپاه عدالت و خانه انصاف، شرکتهای تعاونی روستایی (تحت سرپرستی سازمان مرکزی تعاونی روستایی)، و انجمنهای ده به روستاها شد.

در سال ۱۳۴۲ قانون تشکیل انجمنهای ده و اصلاح امور اجتماعی دهات تحت هدایت وزارت کشور تصویب شد. این انجمنها در سطح دهات با بیش از ۲۵۰ نفر جمعیت (۴۰ درصد روستاها) تشکیل شد و ۱۱ وظیفه برای آنها در نظر گرفته شد. منابع مالی انجمنها از طریق دریافت دو درصد از درآمد محصولات کشاورزی و هرگونه عواید حاصل در دهات تأمین می شد.
از سال ۱۳۴۷ مدیریت کلان نواحی روستایی از وزارت کشور به وزارت آبادانی و مسکن (معاونت امور روستایی) محول شد و با تصویب آیین نامه وظایف انجمنهای ده، ۳۹ وظیفه بر عهده این انجمنها گذاشته شد. طبق این آیین نامه، کدخدا همچنان مأمور اجرایی تصمیمات انجمن بود و نحوه انتخاب و وظایف وی طبق همان قانون سال ۱۳۱۴ بود. این آیین نامه سه سال بیشتر دوام نیاورد و از سال ۱۳۵۰ ضرورت یکپارچه کردن امور روستاها مطرح شد و با تشکیل وزارت تعاون و امور روستاها، مدیریت کلان نواحی روستایی بر عهده این وزارت گذاشته شد. این وزارت قانون تشکیل انجمن ده و دهبانی را در سال ۱۳۵۴ به تصویب مجلس رساند، این قانون جامع تر از قوانین قبلی بود و بعد از حدود ۴۰ سال (از ۱۳۱۴) موضوع کدخدایی را با عنوان دهبان مطرح کرد و بدین ترتیب دهبان جایگزین کدخدا شد. دهبان امور اجرایی ده را زیر نظر انجمن ده بر عهده داشت. این قانون که اجرای آن تا پیروزی انقلاب اسلامی ادامه داشت، وظایف متعدد و متنوعی بر عهده انجمنها گذاشت (طالب، ۱۳۷۱، صص ۴۲- ۶۶).

به طور کلی، بررسی روند تحولات مدیریت روستایی در کشور طی سالهای قبل از انقلاب نشان می دهد که از سال ۱۲۸۴ به بعد بویژه بعد از اصلاحات ارضی به مرور مدیریت دولتی جایگزین مدیریت مردمی و محلی در روستاها شد و این روند با گذشت زمان افزایش یافت. با وجود این وضعیت در این دوره روستاهای کشور همچنان در انزوا، فقر و محرومیت به سر می بردند. مدیریت روستایی در ایران پس از انقلاب اسلامی
با پیروزی انقلاب اسلامی و انحلال مؤسس

اتی مانند سپاه دانش، ترویج، عدالت، خانه انصاف و انجمن ده، مدتی خلأ مدیریت در روستاها به وجود آمد، تا اینکه با تشکیل نهادهای جهاد سازندگی برای سازندگی روستاها در خرداد ماه ۱۳۵۸ و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به منظور کمک در امر تأمین مسکن محرومان در فروردین ۱۳۵۸ به فرمان امام خمینی (ره) و تشکیل هیأتهای هفت نفره (با توجه به تصویب قوانین احیا و واگذاری اراضی)، زمینه ارتباط دولت با روستاها فراهم شد. این نهاد و سایر سازمانهای دولتی که بعد از انقلاب به مدد روستا و روستاییان رفتند، خود را نیازمند افرادی در روستاها دیدند که بتوانند پل ارتباطی آنها با مردم باشند. به همین دلیل قبل از تصویب قانون شوراهای اسلامی روستایی،

این شوراها از طریق جهاد سازندگی در روستاها شکل گرفتند. در سال ۱۳۶۱ مجلس شورای اسلامی قانون تشکیلات شوراهای اسلامی را به تصویب رساند و برگزاری انتخابات این شوراها را در روستاها به جهاد سازندگی واگذار نمود. شوراهای اسلامی روستایی در این دوره با وجود سپری شدن مدت قانونی خود، تا سال ۱۳۶۷ و قبل از تشکیل شوراهای جدید به فعالیت خود ادامه دادند.
جهاد سازندگی و بنیاد مسکن در این دوره با انجام دادن امور عمران و بهسازی روستاها به این نتیجه رسیدند که در بسیاری از روستاها، شوراها قادر به انجام همه فعالیتهای اجرایی در سطح روستا نیستند و به همین دلیل هر یک از این نهادها به ترتیب در روستاهای تحت پوشش خود در زمینه تهیه و اجرای طرحهای بهسازی و هادی «خانه همیار روستا» و «دفتر عمران روستا» تشکیل شدند که این مراکز در روستاهای تشکیل شده تا قبل از دوره جدید شوراها به فعالیت خود ادامه داد. به دنبال تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی (مصوب خرداد ۱۳۷۵) و با برگزاری انتخابات، اولین دوره شوراهای اسلامی روستایی در سال ۱۳۷۷ و دومین دوره آن در سال ۱۳۸۱ تشکیل گردید. در دوره دوم فعالیت شوراها، دهیاری ها نیز به عنوان یک سازمان محلی روستایی به وجود آمد و گسترش یافت. با توجه به اینکه در حال حاضر وزارت جهاد (کشاورزی)، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، شوراهای اسلامی روستایی و دهیاری ها نقش مهمی در مدیریت توسعه روستایی کشور دارند، به طور جداگانه کارکرد و وظایف آنها در این فرایند مورد بررسی قرار می گیرد.

شوراهای اسلامی و مدیـریت توسعـه روستایی
با تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی در خرداد ۱۳۷۵ توسط مجلس شورای اسلامی، زمینه برای برگزاری انتخابات شوراها فراهم شد. در سال ۱۳۷۷ اولین دوره انتخابات شوراها و در سال ۱۳۸۱ دومین دوره آن برگزار شد. در نواحی روستایی نیز انتخابات شوراهای اسلامی روستایی در آبادیهای با بیش از ۲۰ خانوار (۱۰۰ نفر) جمعیت برگزار شد، و با توجه به وجود حدود ۳۵ هزار آبادی و روستای بالای ۲۰ خانوار در کشور، به همین تعداد نیز شوراهای اسلامی در روستاهای کشور تشکیل شده است. بر طبق قانون، تعداد اعضای شورای اسلامی در روستاهای با جمعیت تا ۱۵۰۰ نفر ۳ نفر اصلی و ۲ نفر

علی البدل و در روستاهای با بیش از ۱۵۰۰ نفر، اعضای اصلی شورا ۵ نفر و اعضای
علی البدل آن ۳ نفر است. به هر حال روستاهای کشور دومین تجربه شوراهای اسلامی را (بجز شوراهای تشکیل در سالهای اول بعد از انقلاب) تجربه می کنند، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی روستایی به شرح ذیل است:
۱٫ انتخاب فردی ذی صلاح به سمت دهیار؛
۲٫ بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارساییهای روستا و تهیه طرحها و پیشنهادهای اصلاحی و عملی؛
۳٫ جلب مشارکت و همکاری عمومی در امور فرهنگی و دینی؛
۴٫ نظارت و پیگیری در اجرای طرحهای عمرانی مخصوص روستا؛
۵٫ همکاری با مسئولان برای احداث و اداره بهره برداری از تأسیسات عمومی؛
۶٫ کمک رسانی و امداد در مواقع بحرانی و اضطراری؛
۷٫ تلاش برای رفع اختلاف افراد و محلات؛
۸٫ تبیین و توجیه سیاستهای دولت و ترغیب روستاییان به اجرای سیاستهای مذکور؛
۹٫ نظارت بر حسن اجرای تصمیمات شورای اسلامی روستا؛
علاوه بر این وظایف، در ماده ۱۵۶ قانون برنامه سوم توسعه (۱۳۷۹ـ ۱۳۸۳)، سه وظیفه دیگر نیز به شرح ذیل برای شوراهای اسلامی روستایی تعیین گردید:
۱۰٫ شناسایی مشکلات فرهنگی، ورزشی و آموزشی روستاها و پیشنهاد به مسئولین؛
۱۱٫ تلاش برای حفظ و نگهداری بناهای فرهنگی، ورزشی و هنری و گلزار شهدای روستا؛
۱۲٫ و همکاری در حفظ بناها و آثار تاریخی و محوطه های تاریخی ـ فرهنگی.
علاوه بر تشکیل شوراهای اسلامی در سطح روستا، در سطح بخش نیز شورای ا

سلامی بخش تشکیل شده است که اعضای آن از میان نمایندگان شوراهای روستایی بخش مورد نظر برگزیده می شوند. به این ترتیب که هر یک از شوراهای روستایی محدوده بخش، از میان خود یک نفر را به عنوان نماینده شورا معرفی می کنند جمع این نمایندگان در جلسه ای با حضور بخشدار و اعضای هیأتهای اجرایی و نظارت، پنج نفر را به عنوان عضو اصلی و سه نفر را به عنوان عضو علی البدل شورای اسلامی بخش با رأی مخفی و اکثریت نسبی آرا انتخاب می نمایند. وظایف و اختیارات شورای اسلامی بخش به شرح زیر است:
۱٫ بررسی مشکلات و کمبودهای اجتماعی، فرهنگی، آموزشی و … در محدوده بخش و ارائه طرحها و پیشنهادهای اصلاحی به مسئولین اجرایی منطقه؛
۲٫ همکاری با مسئولین اجرایی به منظور پیشبرد کارها و برنامه های مختلف عمرانی و خدمات عمومی و … ؛

۳٫ ایجاد هماهنگی لازم بین شوراهای اسلامی روستایی واقع در محدودة بخش؛
۴٫ نظارت بر طرحهای عمرانی منطقه و حفظ و بهره برداری از تأسیسات عمومی و عمرانی و مزارع و مراتع و جنگلهای خارج از حیطه روستاهای موجود در بخش؛
۵٫ حکمیت در اختلافات میان دو یا چند روستا یا شوراهای روستایی واقع در بخش، در مواردی که قابل پیگیری قضایی نیست؛
۶٫ رسیدگی به امور عمومی بخش یا اموری که خارج از حیطه اختیارات و وظایف شوراهای اسلامی روستاست؛ و
۷٫ نظارت بر شوراهای روستایی به منظور رعایت وظایف قانونی (وزارت کشور، ۱۳۷۷، صص ۷- ۱۶).
به طور کلی، تشکیل شوراها از جمله در نواحی روستایی، اقدامی بسیار مؤثر در فرایند مردم سالار ی و مشارکت مردم در سرنوشت خویش محسوب می شود. در نواحی روستایی که در چند دهه اخیر خلأ مدیریت وجود داشت، تشکیل شوراها و به تبع آن تأسیس دهیاری اهمیت بسیار بیشتری نسبت به نواحی شهری دارد، چرا که شوراها توانسته اند خلأ مدیریت را در روستاها برطرف کنند. بی شک شوراهای اسلامی روستایی با وجود تازه بنیاد بودن آنها و به عنوان تجربه ای جدید، نقش مؤثری در اداره امور محلی و در روند توسعه و عمران نواحی روستایی داشته اند. البته در زمینه ارزشیابی عملکرد و تأثیر شوراهای روستایی مطالعات چندانی صورت نگرفته است که بتوان بر اساس آن قضاوت دقیقی ارائه کرد. به هر حال، با توجه به جدید بودن تجربه شوراها و وضعیت خاص نواحی روستایی، مسلماً شوراها در کنار قوتها، ضعفهایی نیز داشته اند که گذشت زمان، اصلاح قوانین و مقررات شوراها، و تکامل فرهنگ شورایی می تواند قوتها را به حداکثر ممکن و ضعفها را به حداقل ممکن برساند. حدود و اختیارات شوراهای اسلامی روستایی از نکات مورد بحث در این زمینه است.
برخی معتقدند تفویض اختیارات بیشتر به شوراها، آن گونه که به نوعی اداره محلی چشمگیر یا حکومت محلی جهت گیری شود ضروری است. از این دیدگاه شوراها به نهاد قانونگذاری و نظارتی کوچکی تبدیل خواهند شد که دستگاههای اداری و نهادهای محلی در چارچوب ضوابط طراحی شده و با نظارت آنها عمل خواهند کرد. شاید برای دورة نخست این وضعیت مشکلاتی را به وجود آورد، ولی برای دوره بعد تفویض اختیارات بیشتر می تواند از یک سو اهمیت این نهادها رادر افکار عمومی بیشتر نماید و بر دامنه مشارکت آنها و در نتیجه استواری و مشروعیت نظام سیاسی بیفزاید و از سوی دیگر تجربیات سیاستگذاری در مقیاس کوچکتر را ممکن سازد تا اگر موفق از کار درآمد در جاهای دیگر و در سطح ملی الگوبردارری شود. از آنجا که طبق ماده ۱۳۷ قانون برنامه سوم توسعه، دولت مکلف شد بخشی از فعالیتهای دستگاههای دولتی را به شوراهای روستا، مدیریتهای محلی و مؤسسات غیردولتی واگذار کند، تفویض اختیارات بیشتر به شوراهای اسلامی روستایی ضروری است.