جایگاه بورس در سیاستهای اصل ۴۴ و لایحه اجرای اصل ۴۴

چکیده :
اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی بسیاری از صاحب‌نظران به عنوان نقطه عطفی در تحولات آتی و پیش‌رفت اقتصادی کشور محسوب می شود . در این راستا باید نقش بورس اوراق بهادار به عنوان مکانی برای اجرایی کردن این اصل به خوبی تحلیل و بررسی شود . در این مقاله سعی شده است ضمن تشریح کلی این اصل و نقش آن در پیش‌رفت کلی کشور و سند چشم انداز ۲۰ساله به تبیین تاثیرات آن در بورس اوراق بهادار پرداخته شود .در ضمن ملزومات بستر سازی در بورس برای اجرای هرچه بهتر این اصل و هم‌چنین نکات ضعف موجود بررسی و پیشنهادهایی نیز ارایه شده است .

واژه های کلیدی :
اصل ۴۴ قانون اساسی- بورس اوراق بهادار – پیش‌رفت اقتصادی – بازار سرمایه
مقدمه :
با توجه به وضعیت اقتصاد ایران در سال‌های گذشته و سیطره دولت بر بخش‌ عمده‌ای از فعالیت‌های اقتصادی، بخش غیر دولتی از جایگاه چندانی در فعالیت‌های اقتصادی برخوردار نبوده و این امر و اوامری هم‌چون جهش اقتصادی ، ارتقای بهره‌وری ، کاهش تصدی‌گری دولت و مشارکت مردم در سرمایه‌گذاری به منظور افزایش رقابت‌پذیری و افزایش سهم بخش خصوصی و تعاونی، شکل گیری تحول اساسی در اقتصاد ایران را ضروری می کرد .

هدف از تدوین سیاست‌های کلی اصل ۴۴ توجه به ضرورت شتاب گرفتن رشد و توسعه اقتصادی کشور مبنی بر اجرای عدالت اجتماعی و فقرزدایی در چارچوب چشم انداز ۲۰ ساله کشور ، تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاست‌گذاری و هدایت ونظارت،‌ توانمند سازی بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آن برای رقابت کالا ها در بازارهای بین المللی، آماده سازی بنگاه های داخلی برای مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی در یک فرآیند تدریجی و هدفمند، توسعه سرمایه انسانی دانش پایه و متخصص ، توسعه و ارتقای استانداردهای ملی وانطباق نظام های ارزیابی کیفیت با استانداردهای بین المللی و برای گیری خصوصی سازی در راستای افزایش کارآیی و رقابت پذیری و گسترش مالکیت عمومی و واگذاری ۸۰ درصد از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدور اصل ۴۴ به بخش های خصوصی شرکت های تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیردولتی با شرایطی مجاز است.

به طور طبیعی واگذاری این حجم عظیم سهام در بازار بورس اوراق بهادار علاوه بر تاثیر مثبتی که در بازار سرمایه کشور به وجود خواهد آورد ،به تحولی اساسی در اقتصاد کشور نیز منجر خواهد شد. این مقاله به دنبال آن است که تصویر کلی از اصل ۴۴ و تاثیرات آن بر بورس و هم‌چنین موانع و راهکارهای اجرایی در این راستا را ارایه دهد .
تاریخچه اصل ۴۴

مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال ۱۳۸۰ سیاست‌های اصل ۴۴ را در ۳ بند تصویب و برای تصویب نهایی به مقام معظم رهبری ارایه کرد و ایشان ضمن اشاره به نکاتی پیرامون آن خواستار بررسی بیشترشدند . پس از این مقطع سند چشم انداز۲۰ ساله کشوردرآذرماه ۱۳۸۲ ابلاغ شد بر اساس سند چشم انداز۲۰ ساله، ایران کشوری توسعه یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی وفن آوری درسطح منطقه ، با هویت اسلامی وانقلابی وباتعامل سازنده وموثر درروابط بین الملل است. اقدامات اساسی برای تحقق چشم اندازنیز عبارت از اصلاح نظام اقتصادی ایران، اصلاح نظام اداری و مدیریتی کشور، تشکیل یک ستاد و ساختار متولی تحقق چشم اندازو ایجاد یک عزم و اراده ملی در لایه های اجتماعی برای تحقق آن است.

به دنبال ابلاغ سند چشم انداز ۲۰ ساله چهارمین برنامه پنج ساله توسعه کشور نیز تدوین شد که درفصل اموراقتصادی آن به توانمند سازی بخش خصوصی و تعاونی به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی و هم‌چنین کاهش تصدی گری دولت در امور اقتصادی اشاره شده است.این تحولات زمینه را برای پی گیری بیشتر تبیین اصل ۴۴ فراهم کرد و درنهایت مجمع پس از بررسی مجدد موضوع ، سیاست‌های کلی اصل۴۴ را در آذرماه ۸۳ در پنج بند شامل بندهای الف ، ب، ج ،د،هـ تصویب و برای تصویب نهایی و ابلاغ به رهبری ارایه کرد. چشم اندازبیست ساله، قانون اساسی، تحقیق وپژوهش های دبیرخانه، نظریه‌های اقتصادی و مبانی تجربی۵ مبنای مهم در تدوین سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در نظر گرفته شده بود.

در خرداد ماه ۸۴ همه بند های مصوبه مجمع غیر از بند ج توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد . عدم ابلاغ بند ج در آن مقطع حساسیت های بیش‌تری برانگیخت و توجه فعالان بخش اقتصاد را بیش از پیش به خود معطوف کرد.پس از آغازبه کار دولت نهم و اعلام واگذاری سهام عدالت، ضرورت تبیین جایگاه قانونی بخش خصوصی در فعالیتهای اقتصادی بیش از پیش آشکارشد ودر تیرماه ۱۳۸۵ابلاغیه بند ج سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی با توجه ویژه به بخش‌های تعاونی و خصوصی توسط رهبر انقلاب صادرشد و اکثر صاحب نظران اقتصادی به حق آن را مهم‌ترین رویداد اقتصادی بعد ازپیروزی انقلاب نامیدند. ابلاغیه بند ج اصل۴۴ گامی بزرگ برای ورود مردم در عرصه های اقتصادی کشور به شمار می آید .

اصل ۴۴ دارای دو بخش صدر و ذیل است که بر اساس صدر آن، نظام اقتصادی ایران ازسه بخش تشکیل شده که بخش های خصوصی وتعاونی در واقع مکمل بخش دولتی هستند. بر اساس ذیل اصل نیز قانون تا زمانی ازحدود فوق حمایت می کند که موجب رشد وتوسعه باشد ومغایر با اسلام وسایراصول دیگر قانون اساسی نباشد.
بند «الف» شامل محدود سازی دولت به اصل ۴۴ و آزاد سازی اقتصادی، بند «ب» شامل سیاست های توسعه تعاونی، بند «ج» خصوصی سازی اقتصادی، بند «د» سیاست های کلی واگذاری و بند ه نیز سیاست‌های اعمال حاکمیت است.

دراین سیاست‌ها وی‍ژگی هائی از قبیل محدودسازی دولت به اصل ۴۴ ، رقیب سازی برای دولت توسط بخش خصوصی، خصوصی سازی فعالیت های دولتی، انحصارزدایی ازبازارها، گسترش تعاونی ها وتحول مفهومی درآنها به چشم می‌خورد.

اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ ، فاصله گرفتن دولت ازمدیریت ومالکیت فعالیت‌های اقتصادی (بندهای «الف،ب وج»)، حضور ومشارکت بیش‌تر مردم درفعالیت اقتصادی ( بندهای «الف ،ب وج»)، جذب سرمایه،دانایی وفناوری بیش‌تر، توانمند سازی افراد وگروههای اجتماعی درپذیرش نقش های اقتصادی وتعامل با یک‌دیگر( بند «ج ود») ، تقویت رقابت در تمامی بازار ها،( بند «د وه») ، ظرفیت سازی ( بند «د وب») و فراهم سازی محیط کسب وکار را در پی خواهد داشت.
در اجرای این سیاست‌ها، آزادسازی اقتصادی مهم‌تر از خصوصی سازی است زیرا خصوصی سازی تنها یک فعالیت است که دارای حجم و دوره زمانی معین بوده و روشی است که دولت خدمات رسانی را ازطریق مردم انجام می دهد.

بر طبق اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی که به ” قلب اقتصاد ایران ” نیز معروف شده است ، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه ۳ بخش دولتی ، تعاونی و خصوصی با برنامه ریزی صحیح و منظم استوار است .
بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ ، صنایع مادر ، بازرگانی خارجی ، معادن بزرگ ، بانک‌داری ، بیمه ، تامین نیرو ، سدها ،رادیو و تلویزیون ، پست و تلگراف و تلفن ، هواپیمایی ، کشتی‌رانی ، راه و راه آهن و مانند اینهاست که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است .

بخش تعاونی نیز شامل شرکت‌ها و موسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشکیل می شود . بخش خصوصی نیز شامل آن قسمت از کشاورزی ، دامداری ، صنعت ، تجارت و خدمات می شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است . در ذیل این اصل از قانون اساسی نیز تاکید شده است : مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلام خارج نشود ، و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شود و مایه زیان جامعه نشود مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است .

در مقایسه سیاست های اصل ۴۴ در کشورهای توسعه یافته و کشور های در حال توسعه به این نتیجه می رسیم که کشورهای آسیا ی جنوب شرقی طی سه دهه، چین طی دو دهه و هند وترکیه نیز طی یک دهه اخیر اخیر به سوی یک اقتصاد سیاسی- اجتماعی حرکت کرده اند. کشورهای توسعه یافته طی دو دهه اخیرخصوصی سازی را با جدیت در برنامه های خود قرار داده اند. بر اساس گزارش سال ۲۰۰۵ بانک جهانی ۱۲۰ کشوردرحال توسعه ۷۸۶۰ معامله خصوصی سازی به ارزش ۴۱۰ میلیارد دلارو کشورهای توسعه یافته طی دودهه اخیر بیش از ۴۰۰ میلیارد دلار خصوصی سازی انجام داده اند.

نقش اصل ۴۴در روند پیش‌رفت اقتصادی
ابلاغ سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی یک فرصت استثنایی را برای برنامه ریزان اقتصادی کشور فراهم آورده تا از این طریق بار سنگین فعالیت‌های تصدی گرایانه دولت کاهش یافته و فرصت مناسبی را برای ایفای نقش سیاست‌گذاری و هدایت‌گری به دست آورد .بر اساس سیاست‌های کلی اصل۴۴ دولت موظف است از طریق واگذاری سهام شرکت‌های صدر اصل۴۴ به بخش‌های غیردولتی، سهم خود را در این فعالیت‌ها از ۸۰درصد به ۲۰درصد کاهش دهد.

هر چند در سال‌های گذشته طرح خصوصی سازی در کشور انجام شده، اما سرعت کند و محدودیت‌های قانونی مانع ورود بخش خصوصی به صورت جدی به عرصه های اقتصادی کشور شده بود .و از آنجا که یکی از اهداف توسعه اقتصادی هر کشور ثروت افزایی و انباشت آن است که به نوبه خود یکی از اهداف اساسی اصل ۴۴ قانون اساسی است . با علم بر این‌که خصوصی سازی مترادف با سیاست‌های اصل ۴۴ نبوده ولی در عین حال یکی از اهداف مهم این سیاست درجهت کاهش دخالت دولت و افزایش نقش بخش خصوصی در توسعه اقتصادی کشور به شمار می رود، چنان‌چه در سیاست‌های اصل ۴۴ به درستی تمرکز و در اجرای آن‌ها توجه شود میتوان به این مهم دست یافت . در تحقق این هدف مجموعه وزارت دارایی و بورس اوراق بهادار و سازمان امور مالیاتی نقش کلیدی دارند .

سیاست‌های اصل ۴۴قانون اساسی سرآغاز یک اصلاحات اقتصادی در کشور است و در صورتی می‌تواند به هدف برسد که درست مدیریت شود،لذا برای درست مدیریت شدن این موضوع‌ اصلی‌ترین و کلیدی‌ ترین وظیفه را برای دولت، قوه قضائیه و مقننه اجرایی کردن این سیاست‌ها می‌دانیم،زیرا اگر این مهم درست مدیریت نشود و در حاشیه سایر فعالیت‌های قوای سه گانه قرار گیرد، به‌طور قطع به زمین خواهد ماند و اگر هم اجرا شود، به گونه‌ای بد اجرا خواهد شد،که آسیب‌ها و ضررش‌ برای کشور به مراتب بیش‌تر از وضع موجود است.
اگرچه اجرای این سیاست با دشواری‌های زیادی همراه است، اما در نهایت به کارآمدتر شدن دولت در عرصه اقتصاد منجر خواهد شد و این کارآمدی تأثیر به سزایی بر توسعه مناسب

اقتصاد کشور خواهد داشت . واقعیت آن است که به دلیل درگیر شدن دولت در فعالیت‌هایی که به راحتی بخش‌های غیردولتی امکان انجام آن را دارند، هزینه ها افزایش می یابد و نتیجه به دست آمده به هیچ وجه مطلوب نیست که مجموعه این عوامل ضرورت اجرای هر چه سریع‌تر این سیاست‌ها را بیش از پیش نمایان می سازد . با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی، اقتصاد ایران با دوران جدیدی مواجه شده که اگر فرصت‌های ناشی از ابلاغ این سیاست‌ها به صورت مناسب مورد بهره برداری قرار گیرد، به‌طور قطع دست‌یابی به اهداف سند چشم انداز ۲۰ساله کشور با سهولت بیش‌تری امکان پذیر خواهد بود .

این سیاست‌ها درجهت مشارکت جدی مردم در عرصه های اقتصادی برای توسعه و رونق اقتصاد کشور استو شامل انتقال اقتصاد از بخش دولتی به خصوصی یعنی سپردن سرمایه در دست مردم که در یک روند منطقی و قانونی صورت می گیرد .اساسی ترین و مهم‌ترین عامل در این انتقال، اعتماد به بخش خصوصی است تا بخش خصوصی توان‌مندی‌های لازم را کسب کند .ابلاغ بند ج اصل۴۴ قانون اساسی، زمینه اعتماد و توان‌مندی مشارکت مردم را در عرصه های اقتصادی کشور به وجود آورده و اقتصاد ملی را وارد مرحله نوینی از رشد و توسعه کرده است .

با ابلاغ بندهای «الف،ب و ج» سیاست‌های اصل۴۴ قانون اساسی، ۵۰درصد از واگذاری‌ها به بخش تعاون تعلق می گیرد و این به معنای ایجاد شرایطی مناسب برای رشد بخش تعاون محسوب می شود و به نوعی فرصت و زمینه مساعدتری در اختیار بخش خصوصی قرار می گیرد تا با مشارکت و فعالیت پرنشاط و جدی خود، گام‌های اساسی را برای رشد و توسعه اقتصادی کشور بردارد و با شکوفایی پتانسیل‌ها و ظرفیت‌های فراوان خود، به تقویت و تحکیم مناسبات اقتصادی بخش خصوصی کمک کند .بهبود توان‌مندی و رقابت پذیری بخش خصوصی می تواند هم وضعیت اقتصاد داخلی و حضور مؤثر آن را تقویت کند و هم شرایط را برای ورود مقتدرانه و قوی در بازارهای جهانی فراهم سازد . اصل۴۴ در واقع بر کوچک شدن دولت و عمومی سازی و مشارکت مردم در عرصه اقتصادی کشور تأکید دارد و بخش تعاون به عنوان یکی از سه بخش مهم اقتصاد کشور، ظرفیت‌ها و استعدادهای بسیاری در تحقق این سیاست‌ها دارد. در نهایت توسعه اقتصادی، افزایش حجم سرمایه‌گذاری در بخش‌های غیردولتی، ایجاد اشتغال و مهار تورم را از مزیتهای اجرای سیاست‌های اصل ‪ ۴۴ قانون اساسی بوده و با این ابلاغیه دورنمای روشنی پیش روی اقتصاد قرار گرفته است.

واقعیت آن است که موفقیت اجرای سیاست‌های اصل۴۴ در اقتصاد، مستلزم بسترسازی‌های مناسب و هم‌چنین مهیا شدن بخش‌های درگیر در این مسأله است که در ادامه بحث، برخی از این الزام‌ها در بخش‌های گوناگون مورد بررسی قرار می گیرد . نظر به این‌که حجم واگذاری‌های صورت گرفته در قالب سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی بیش از یکصد هزار میلیارد تومان تخمین زده می شود، می توان انتظار داشت که پس از اجرای این طرح، ارزش کلی بازار سرمایه کشور افرایش قابل ملاحظه ای داشته باشد، به شرط آن‌که بازار سرمایه، خود را برای این حجم از سرمایه گذاریها آماده کند و با استفاده از ابزارهای موجود، هم موجب بهبود شرایط واگذاری‌ها شود و هم زمینه خروج بازار سرمایه را از شرایط رکود فراهم آورد .

در این بین، یکی از مهم‌ترین مسایلی که در مسیر موفقیت اجرای این سیاست مهم می تواند اثرگذار باشد، تشکیل یک ستاد ویژه برای پی‌گیری بندهای مصوب این سیاست‌هاست که در این خصوص مجلس شورای اسلامی با تشکیل کمیته ای ویژه، گام‌هایی را برای هماهنگی بیش‌تر سیاست‌ها و برنامه ها برداشته است؛ اما به دلیل آن‌که اجرای این سیاست‌ها منوط به هماهنگی میان بخش‌های گوناگون اجرایی، قانون‌گذار و نظارتی است، ضروری است تمامی دستگاه‌های متولی به وظایف خود در این عرصه عمل نمایند.کارآمدی اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی رابطه مستقیمی با سیاست‌های اجرایی دولت در این عرصه دارد.
در صورت انجام یک برنامه ریزی دقیق و هدایت شده و استفاده بهینه از ظرفیت‌های قانونی و اجرایی، می توان حضور بخش تعاون را در اقتصاد ملی برجسته تر کرد . با اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی در پایان برنامه پنجم توسعه کشور، سهم بخش تعاون در اقتصاد ملی به ۲۵درصد خواهد رسید .
شرکت‌های مشمول اصل ۴۴
شرکت هایی که مشمول اصل ۴۴ می شوند باید آمادگی ورود به بورس پیدا کنند. تعدادی از شرکت ها قبلا در بورس پذیرش شدند اما به دلیل مشکل اصل۴۴ روی تابلوی بورس ورود پیدا نکردند. شرکت هایی که در گذشته پذیرش شدند اطلاعات آن ها به روز و شفاف می شود و سهام شرکت ها روی تابلو درج خواهد شد بنابراین مشکلی در این حوزه وجود ندارد . یکی از دلایلی که شرکت ها قبلا در بورس پذیرش نشدند این است که در بورس یکسری استاندارد هایی وجود دارد که شرکت‌ها بایست خود را با آن‌ها و حق دهند که البته با دادن مهلت به آن ها شرایط هماهنگی آن ها با بورس فراهم خواهد شد . البته برخی صنایع و شرکت های دولتی زیان‌ده بوده و نمی‌توان سهام این شرکت‌ها را در بورس عرضه کرد چراکه شرط واگذاری این شرکت‌ها در بخش صنعت یا سایر بخش‌ها، سود‌ده بودن است. برای واگذاری این شرکت‌ها دو راهکار وجود دارد یا باید ابتدا این شرکت‌ها را به سوددهی رسانده و سپس سهام آن را واگذار کرد، گرچه مشخص نیست که امکان تحقق این امر تا چه حد وجود داشته باشد.

راهکار دیگر آن است که صنایع و شرکت‌های زیان‌ده را در همان حالت زیان‌ده بودن به خریداران خاص واگذار کرد اما در این شیوه واگذاری نیز باید شرایطی خاص برای این خریداران در نظر گرفت تا خریداران پس از خرید این شرکت‌ها، بتوانند با سود‌ده کردن آن دست‌یابی به بازدهی بیش‌تر را محقق کنند.
عناوین کلی شرکت های مشمول اصل ۴۴ قانون اساسی عبارت است از :
۱ـ بنگاه‌های دولتی که در زمینه‌های معادن بزرگ، ۲ـ بانک‌های دولتی به استثنای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه صادرات

۳ـ شرکت‌های بیمه دولتی به استثنای بیمه مرکزی و بیمه ایران
۴ـ شرکت‌های هواپیمایی و کشتی‌رانی به استثنای سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتی‌رانی
۵ـ بنگاه‌های تامین نیرو به استثنای شبکه‌های اصلی انتقال برق

۶ـ بنگاه‌های پستی و مخابراتی به استثنای شبکه‌های مادر مخابراتی، امور واگذاری فرکانس و شبکه‌های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی
۷ـ صنایع وابسته به نیروهای مسلح به استثنای تولیدات دفاعی و امنیتی ضروری به تشخیص فرمانده کل قوا
طریقه واگذاری سهام شرکت‌های مشمول خصوصی سازی

قطعا فرمان مقام معظم رهبری برای بازار سرمایه پیام بسیار مثبت و روشنی دارد و این که محور واگذاری ها بورس قرار گرفته این خود پیامد بسیار خوبی است. هم‌چنین واگذاری سهام شرکت ها و بنگاه های دولتی از طریق بورس به مردم در صورت شفافیت وسلامت کامل معاملات یکی از راه‌های محکم و مفید جلوگیری از انحصار در بخش خصوصی است و در عین حال باعث رونق دوباره بازار بورس کشور نیز خواهد شد بدین‌سان از سازمان‌ها و نهادها و شرکت‌های مشمول اصل ۴۴ خواسته‌ شده است تا به منظور تسریع در امور واگذاری و طراحی ساختارهای مالی و شرایط مورد قبول بورس در کمیته‌های واگذاری، نماینده شرکت بورس حضور داشته باشند.