مقدمه

از دیرباز موضوع توسعه و بخصوص الگوهـاي توسـعه، محـور بحث و انتقادات زیادي در کشـورهاي توسـعه یافتـه بـوده اسـت.
امروزه الگوهـاي خطـی تجـویز شـده همچـون نظریـه نوسـازي۶

کارآمد نبوده عموماًو تحلیلگران بر این اصل اتفاق نظر دارند کـه باید الگوي توسعهاي هر کشوري با شرایط خاص و سـاختاري آن تناسب داشته باشد. بدین منظور، یکی از الگوهایی که متناسب با ساختار کشورهاي خارج از مرکـز همچـون کـره جنـوبی و سـایر کشورهاي صنعتی شرق آسیا مورد توجه بوده، الگوي نهـادگرایی است. از آنجاییکه این کشورها به لحـاظ مجـاورت جغرافیـایی و ساختار سیاسی (حضور پررنگ دولت در جامعه) بـا کشـور ایـران همگونی دارند، تلاش میشود با تأکید بر این الگو، نقش دولت در توسعه صنعتی ایران مورد بررسی قرار گیرد. در این راستا ابتدا به نظریههاي توسعه پرداخته میشود. سپس رویکـرد نهـادي مـورد بررسی قرار میگیرد. اشکال مختلف دولت و نقـشهـاي متفـاوت آن در رویکرد نهادي موضوع دیگري است که بدان اشاره میشود.

در این راسـتا از دولـتهـاي توسـعهگـرا، یغمـاگر۷ و میانـه۸ یـاد میشود و سـپس نقـشهـاي مختلـف آنهـا در قالـب نقـشهـاي متولیگري، متصديگري، قابلهگري و پرورشـگري بررسـی مـی-

شوند. پس از این دولت و صنعت نهادي در ایران مورد بحث قـرار میگیرد.

-۲ پیشینه تحقیق

علیرغم گذشت بیش از نیم قـرن از عمـر صـنعت در ایـران و فـراهم آمـدن بخـش اعظـم نیازهـاي داخلـی توسـط صـنعت و همچنین شناسایی آن به عنوان پردرآمدترین (فولاد و معـادن) و

پرمخاطبترین (صنعت خـودرو) بخـش، هیچگـاه مـورد بررسـی دقیق با رویکردي انتقادي و آسیبشناسی اجتماعی قرار نگرفتـه است. توسعه صنعتی در ایران به خاطر بزرگ بودن دولت و ملـی شدن صنایع بعد از انقلاب یا از جانب دولت مورد توصـیف اغـراق آمیز واقع شده یا توسط مخالفان دولت مورد قهر و بیمهري قـرار گرفته است؛ فرآیندي که پیامد آشکار آن صاحب صنعت بـودن و نه صنعتی بودن در طی نیم قرن اخیر بـوده اسـت. مطالعـات در این حوزه به طور عمـده غیـر دانشـگاهی و بیشـتر توسـط خـود موسسات صاحب صنعت و یا توسـط رسـانههـاي عمـومی انجـام

۶ Modernization 7 Predatory State 8 Intermediate State

فصلنامه توسعه تکنولوژي صنعتی شماره شانزده، زمستان ۱۳۸۹ ۶۰

گرفته است و به صورت آشکار بر ابعاد اقتصادي – تجاري و فنی-

فناورانه متمرکز بوده است. همچنین مطالعـه تئوریـک در حـوزه رویکرد نهادي اغلب به زبانهاي خارجی بوده که در بخش اول به طور کامل به آن اشـاره شـده اسـت. در زبـان فارسـی نیـز اکثـر پژوهشها به مطالعه نهادي قانون اساسـی، قـوانین برنامـه، سـند چشم انـداز و یـا اصـول کلـی قـوانین مصـوب توسـط نهادهـاي حکومتی پرداخته و مطالعه نهادمند، علمی و مستقل مورد غفلت واقع شده است. تنها در دو دهه گذشته با انتشار دو کتاب مرجـع در خصوص مطالعات نهادي گام هر چند کوچـک امـا مثبتـی در خصوص مطالعه به صورت ترجمه انجام شده است. اولـین کتـاب در سال ۱۳۷۷ و با عنوان نقـش نهـاد دولـت در جهـان در حـال تحول [۱] به چاپ رسـید کـه محصـول مطالعـات علمـی بانـک جهانی است. در سال ۱۳۸۳ نیز پژوهشی غنی از پیتر اوانز۹ با نام

توسعه یا چپاول؛ نقش نهاد دولت در تحول صنعتی [۲] ترجمه و به چاپ رسیده است. بنا به ضرورت ناشی از خلاء مطالعات علمی و دانشگاهی در صنعت ایـران، ایـن پـژوهش بـا معرفـی رویکـرد نهادي و مطالعات نهادي در پـی شناسـایی مولفـههـاي مثبـت و منفی با تأکید بر نهاد زیربنایی دولت است و مقطع تاریخی بعد از انقلاب در خصوص پیامدهاي نهادي دولت در بخش صنعت مورد تمرکز قرار گرفته است.

-۳ نظریات توسعه

مشهورترین نظریه نگرش مبتنی بر نوسازي۱۰ است. طبق ایـن نظریه، توسعه فرآیندي خطی است که با گـذر از جامعـه سـنتی آغاز شده و طی مراحلی شکل میگیرد. بر اسـاس نظریـه دانیـل لرنر۱۱ در کتاب معروف زوال جامعه سنتی۱۲ تمام دولـتهـا بایـد طبق الگوي غرب پیش رونـد. دموکراسـی لیبـرال غربـی الگـوي مطلوب توسعه و نوسازي است. بـه تعبیـر وي »خاورمیانـه مـی-

خواهد همانی شود که غرب هسـت.« بنـابراین توسـعهیـافتگی از نظر لرنر در متغیرهایی از جمله صنعتیشدن، کثرتگرایی، رشـد شهرنشینی و رسـانههـاي گروهـی، افـزایش تحصـیلکـردههـا و مشارکت در امور سیاسی خلاصه میشود. دبلیو رستو۱۳ نیز رونـد توسعه را در الگوي ۵ مرحلهاي پیشنهاد میکند:

-۱ مرحله جامعه سنتی؛

۹ Peter, Evanz 10 Modernization Theory 11 Daniel Lerner

۱۲ The Passing of Traditional Society: Modernizing the Middle East 13 W, Rosto

-۲ کسب آمادگی براي خیز اقتصادي؛

-۳ خیز اقتصادي؛

-۴ پیشرفت به سوي بلوغ؛

-۵ عصر مصرف.[۳]

در تفکر مدرن، مسیر، واحد و هدف غایی قلمداد میشد پس الگوي پیشرفت و توسعه در مسیر غرب مطرح و تجویز میشد؛ به عبارتی، الگوي پیشرفت بر منطقی غیر قابل خدشـه بـا محوریـت عقلانیت استوار است. عقلانیت در این عصـر در چنـان جایگـاهی قرار داشت که با ارائه یک شکلبندي غالب و مسلط مـیتوانسـت انسان را مطمئن سازد که یا به حقیقـت دسـت یافتـه یـا امکـان دست یافتن به آن را دارد.[۴] با فروپاشی دیوار بـرلین و سـقوط شوروي کمونیستی، فوکویامـا نظریـه جنجـالی پایـان تـاریخ۱۴را عنوان کرد تا آخرین و تنهاترین شکل حکومـت بشـري را تجـویز نمایــد. »فرآینــد بنیــادي در کــار اســت کــه الگــوي مشــترك تطورگرایانهاي را براي همه جوامع بشري تحمیل کنـد. بـه طـور خلاصه چیزي شبیه تاریخ عمومی بشر در مسیر دموکراسی.[۵]«

بنابراین راه حل را در سرمایه، فناوري و دانش فنی میداند که در واقع تکرار مسیر غرب است.

در مقابل نظریه نوسازي، نظریـه وابسـتگی نیـز بـا توضـیحی خطی و تک بعدي، هرگونه توسـعهاي در جهـان سـوم را توسـعه وابسته۱۵ مینامد که تنها در امتداد جهان اول و به صورت ناقص، کند و تدریجی ادامه مییابد. ایـن نظریـه بـهصـورت برجسـتهاي توسط گوندر فرانک۱۶ مطرح شد. فرانک مدعی شد کـه توسـعه-

یافتگی و توسعهنیافتگی دو روي یک سـکهانـد. توسـعه نیـافتگی همان فرآیند غارت مازاد کشورهاي توسعه نیافته و انتقال آن بـه مراکز نظام جهانی سرمایهداري استاساساً؛ براي توسـعه جهـان اول، جهان دوم و سوم بایستی از مراحل توسعه عقب نگه داشـته شوند.[۶]

در کنار این دو نظریه غالب توسعه، میتوان از پـارادایم نظـام جهانی۱۷ والرشتاین۱۸ نیز نام برد کـه کشـورها را بـه سـه دسـته مرکز با موقعیت سرمایه بر، پیرامـون (تولیدکننـده مـواد خـام) و

شبهپیرامون با موقعیت متوسط تقسیم میکند. اما خطی بودن و بیتوجهی به ساختارهاي درونی و ویژگیهاي ملی هـر کشـور در فرآیند توسعه محور مشترك این نظریات است.

۱۴ End Of History And The Last Man 15 Dependent Development 16 Gonder Frank 17 World System Theory 18 Wallerastein

مسعود حبیبی

-۴ رویکرد نهادي

به دنبال افول نظریههاي قبلی، گرایش به نظریههـاي جدیـد که در چارچوب جامعهشناسی تاریخی۱۹ بـه سـاختار دولـتهـاي متعدد و متفاوت اولویت خاصی میبخشد، مورد اقبال قرار گرفته است. از میان این نظریهها میتوان به رویکرد نهادي اشـاره کـرد؛ چرا که پیشرفت کشورهاي تازه صنعتی شده۲۰ در جنـوب شـرق آسیا همچون کره جنوبی، تایوان، مالزي و ژاپن در قالـب نظریـه-

هاي پیشین قابل توضیح و تبیین نبود.

نهاد از ریشه institute در لاتین به معناي »مسـتقر کـردن«، »تثبیت کردن«، و »ساختن« برمیآید.[۷] رودس۲۱ معتقد اسـت این نظریه به بررسی علل و نتایج نهادهـاي سیاسـی مـیپـردازد.

همچنین نفوذ قواعد و رویهها بر رفتار سیاسی، در کانون مطالعـه نهادهاي سیاسی قرار دارد و این قواعد هستند که رفتار را تجـویز میکنند.[۸] نهاد تنها به معنی دولت، سازمان و نهادهاي وابسـته به آن نیست؛ بلکه عرفها، هنجارها و رویـههـاي قـانونی نیـز در زمره نهاد محسوب میشود.

آنچه در این نوشتار مدنظر اسـت، نهـاد دولـت۲۲ و نقـش آن است. دولت یک نهاد و یک سـاختار در معنـاي تعیـینکننـدگی مثبت است. دولت عامل یا مانع توسـعه اسـت؛ چـرا کـه رویکـرد نهـادي معتقـد بـه تضـاد منـافع اسـت. همچنـین ایـن رویکـرد خاطرنشان میکند که میان منافع گروههاي مختلف جامعه نظیـر بنگاههاي بزرگ در برابر بنگاههاي کوچک، مصرفکننده در برابـر تولیدکننده و کارفرما در برابر کارگر تضـاد بـه وجـود مـیآیـد و دولت باید تضادهاي مربوط به رفاه عمومی و تضادهاي مربوط بـه عملکرد و کارآیی سیستم اقتصادي را اصلاح و تأمین کند. مطابق گزارش بانک جهانی، در توسعه بومی و نهادي، دولتها متفاوتنـد و »آنچه به عنوان مشخصههاي کارآمدي یک دولت تلقی میشود از کشوري به کشور دیگر و با توجـه بـه مراحـل مختلـف توسـعه کشورها متفاوت است.« همچنین در فرآینـد توسـعه اجتمـاعی و اقتصادي دولت نقش مرکزي را دارد؛ با ایـن حـال نـه بـه عنـوان فراهمکننده مستقیم رشد بلکه بـه عنـوان یـک شـریک و عامـل تسریع و تسهیلکننده در روند توسعه، وجود یک دولـت کارآمـد ضرورت دارد.[۲ :۱] امروزه، دولت در تئوري، محور فرآیند توسعه شناخته میشود و بـا عملـی شـدن مطالعـات سیاسـی در قالـب سیاستگذاري عمومی آنچه اساس تصمیمگیري و ارزیابی فعالیت-

۱۹ Historical Sociology 20 NICs 21 Rhodes 22 State

فصلنامه توسعه تکنولوژي صنعتی شماره شانزده، زمستان ۱۳۸۹ ۶۱

جامعه شناسی دولت نهادي و توسعه صنعتی در ایران
هاي سیاسی شناخته مـیشـود، دولـت و نقـش آن در خصـوص استانداردهاي اجرایـی کامـل مبتنـی باشـد. ایـن اسـتانداردها از
مشکلیابی۲۳ و حل مشکل۲۴ در عرصه عمومی است.[۹] کشوري به کشور دیگر متفاوت است که در این میـان کشـورهاي
پیتر اوانز۲۵ و جیمز راچ۲۶ در توصیف موج جدیـد نهـادگرایی کره جنوبی، ژاپن و تایوان به خاطر داشتن قدرت در ایجـاد نظـم
معتقدند: »موتور محرکهاي که چرخ میمون و پایدار توسعه را بـه براي تجارتهاي غنی مؤثرتر از بقیه کشـورهاي در حـال توسـعه
حرکت وا میدارد، کارآفرینان بخش خصوصی هستند. دولـت بـه بودهاند.[۱۳] اما دیوانسالاري آرمـانی وبـري بـه تنهـایی کفایـت
همراه این موتور محرکه، کشتی توسعه را هدایت مـیکنـد:۱۰]« نمیکند؛ بلکه »استقلال متکی به جامعه« یعنی استقلال برآمـده
.[۴۴ در تئوري نهادي بحـث بـر سـر مداخلـه دولـت و یـا عـدم از این دیوانسالاري نیز باید متکی به جامعه باشد. به عبارت دیگر،
مداخله نیست؛ بلکه آنچه مدنظر است نحـوه دخالـت دولـت و در لازم است زمینهاي مناسب براي مجموعـهاي از روابـط اجتمـاعی
واقع کارآمدي آن است. به عبارتی بـا وجـود بحـرانهـاي نـاگزیر کــه دولــت را بــه جامعــه پیونــد زنــد، فـراهم شـود. از ایــن رو
اقتصادي در نظام بازار آزاد، دولت بار دیگر، اما بـا ماهیـت و کـار »خــودگردانی متکــی بــه جامعــه« آمیــزهاي اســت از جــدایی
ویژه و متفاوتی وارد صحنه اقتصادي میشود. دیوانسالاري از جامعه به مفهوم وبـري آن و پیونـد اسـتوار آن بـا
اوانز و راچ معتقدند کـه دولـت کارآمـد، دولتـی اسـت کـه از ساختار اجتماعی که در انواع گروههاي اجتماعی تعریف میشـود.
ویژگی »استقلال متکی به جامعـه۲۷« برخـوردار باشـد. در اینجـا البته چگونگی این ترکیب به ماهیـت تـاریخی دسـتگاه دولـت و
استقلال به دیوانسالاري منسجم و اتکاي به جامعه به رابطهاي که سرشت ساختار اجتماعی بستگی دارد. هافستد۲۹ محقق هلنـدي
دولت بـا جامعـه و گـروههـاي اجتمـاعی یـا مـدنی دارد، برمـی- این ترکیب را در عبارت »شکاف قدرت« توضیح میدهد. شـکاف
گردد.[۵۳ :۱۰] قدرت، فاصله موجود مـابین قـدرت سیاسـی و قـدرت اجتمـاعی
از نظر وبر، دیوانسالاري با ترکیـب ویژگـیهـاي خـاص خـود (مردم) است. کم یا زیاد بودن این شـکاف در ویژگـیهـاي افـراد
»دست یافتن به بالاترین حد کـارآیی را ممکـن مـیسـازد:۱۱]« همچون نابرابري و استقلال، سلسله مراتب درون جامعه، قدرت و
.[۸۵ در اندیشه وبر به شایستهسالاري اهمیت زیـادي داده مـی- حقوق آنها را آشکار میکند.
شود. این صلاحیتها یا از طریق آزمون و یا با مدرکی که میـزان در شرایط فاصـله قـدرت بـا شـکاف زیـاد، پـیریـزي قـدرت
تحصیلات داوطلب را نشان میدهد، تعیین میشود و این شـروط براسـاس نـابرابري ذاتـی سلسـله مراتبـی در سـازمانهـا، رابطـه
تحصیلی نوعی همگنـی طبقـاتی را در میـان کارمنـدان سـازمان خویشاوندي، جایگاه شغل، کار و زور شکل مـیگیـرد. در چنـین
ایجاد میکند.[۹۹-۱۰۱ :۱۱] ولی در کشورهاي عقب مانده و یـا شرایطی دسترسی به بالادستها کاري بس مشکل و مصـونیت و
به تعبیري یغماگر از شایستهسـالاري خبـري نیسـت. کشـورهاي معافیت تنها براي صاحبان قدرت و مدیران قابل توجیه است:۱۴]
توسعهیافته به طور مداوم به گونه آرمانی وبري نزدیک میشوند و .[۱۵ مهمترین مؤلفه شناسایی چنین فرهنگی، سرمایه اجتماعی
با شیوههاي نوین همانند ایجاد زمینه رقابت، مشـارکت و نظـارت ضعیف با محوریت بیاعتمادي سیاسـی و اجتمـاعی آن فرهنـگ
مردم، حاکمیت بیشتر قوانین و مقررات را به حداکثر کارآیی می- است.
افزایــد. در گــزارش ســال ۱۹۹۳ بانــک جهــانی بــا اشــاره بــه در مقابل، در ترکیب قدرت سیاسـی و مـردم، در حـالتی کـه
دیوانسالاري منسجم در شرق آسیا یادآوري میکنـد کـه تقـلاي فاصله آنها کم است، به واسطه اهمیـت یـافتن تخصـص در کنـار
دولت توسعهگرا براي جلب همکـاري و کسـب و کارهـاي بـزرگ تعهد و شایستهسالاري در دیوانسالاري و در سایه وجود گروههاي
بدون دستگاه اداري کارآمد و خوشـنام ناکـام خواهـد مانـد.[۱۲] واسطه (انجمنها، احزاب و نهادهاي متشکل) افراد بـا شـرکت در
آمسدن۲۸ نیز معتقد است که حمایتهاي دولت از صنعت زمـانی برنامـهریـزي سیاسـی و تغییـر مسـیر بـه سـوي رفـاه عمـومی-
مـؤثر خواهـد بـود کـه بـر پایـه یـک دسـتگاه اداري منسـجم و اجتمـاعی، خـود را در خـوب و بـد قـدرت سـهیم دیـده و ایـن
مشارکت به وجود قدرت، رسمیت ملی-اخلاقـی مـیبخشـد:۱۴]
۲۳ Problem Finding
.[8 به عبارتی مردم جامعه، مستقیم و رو در رو با قـدرت سـخت
۲۴ Problem Solving سیاسی روبرو نمیشوند؛ بلکه حائل بین آنها، قدرت اعمـال شـده
۲۵ Peter Evans
26 James Rauch بر مردم را نرم، مشروع و مقبول مینماید. در این پیوند اسـتقلال
۲۷ Embedded autonomy

۲۸ Amsden
29 Hofstede

فصلنامه توسعه تکنولوژي صنعتی شماره شانزده، زمستان ۱۳۸۹ ۶۲

و اتکاي به جامعه، گـروههـاي کـارآفرین و صـنعتگران در حـوزه اقتصاد در جایگاه ممتازي قرار گرفته و نقش حائل و مفیـدي بـه خود میگیرند و به دولت امکان میدهند تا پـروژههـاي تحـول و توسعه کشور به ویژه پـروژههـاي صـنعتی را گـزینش کنـد و در محور کارها قرار دهد.

-۱-۴ در رویکرد نهادي از سه نوع دولت نام برده میشود:

الف- دولت توسعهگرا دولت توسعهگرا دولتی است که ترکیـب اسـتقلال و اتکـا بـه

جامعه در آن وجود داشته باشد. در تحلیل نهادي تطبیقی، دوري و نزدیکی به این معیار سنجش توسعهگرایی یا متضـاد آن اسـت.

بنابراین ترکیـب اسـتقلال متکـی بـه جامعـه ویژگـی بنیـادي و زیربناي ساختاري براي سنجش نقش دولـت در تحـول صـنعتی است. در دولت توسعهگرا، اتصال به جامعه به معناي پیوند داشتن با نخبگان صنعتی است. در مدل دولت توسعهگرا دولت و جامعـه به یکدیگر کمک کرده و این تقویت متقابل شالوده موفقیت دولت اســت. دســتگاه دولتــی مســتحکم و منســجم باعــث تســهیل سازماندهی سرمایه صنعتی میشـود. طبقـه صـنعتگران سـازمان یافته نیز اجراي پروژههاي مشترك صنعتیشدن را تسهیل مـی-

کند و به این ترتیب دولت و صنعتگران مشروعیت پیدا میکننـد.

سازمان درونی دولتهاي توسعهگرا به دیوانسالاري وبري نزدیک-

تر است. شایستهسالاري قوي و پاداشهاي شغلی درازمدت باعث ایجاد مسئولیت و حس همبستگی سازمانی میشود. لفتویـچ در تعریف دولت توسعهگرا معتقد است، دولـتهـاي توسـعهخـواه را میتوان به عنوان دولتهایی تعریف کرد که سیاست آنها قـدرت، استقلال، ظرفیت یا کارآمدي کافی را در مرکز متمرکز نمـوده تـا نیل به اهداف صریح توسـعهاي را شـکل داده، تعقیـب و تشـویق نمایند، چه با استقرار و بهبود شرایط و جهتگیري رشد اقتصادي و یا بـه وسـیله سـازماندهی آن بـه طـور مسـتقیم و یـا ترکیـب گوناگونی از هر دو.[۷۵ :۱۵] تنها در سال ۱۹۸۱ بود که جانسون براي اولین بار واژه دولت توسعهاي و ویژگیهاي آن را با تأکید بر ژاپن عنوان کرد. جانسون دولت داراي برنامه عقلانـی را از دولـت داراي برنامه ایدئولوژیک در اقتصادهاي دستوري نوع روسـی و از جهتگیري تنظیمگرانه دولتهـاينوعـاً لیبـرال دموکراتیـک یـا حتی سوسیال دموکراتیک، یا هر دو تمیز میدهـد. یـک ویژگـی اساسی دولت توسـعهخـواه داشـتن روابطـی صـمیمانه بـا بخـش خصوصی و شدتگیري بارز آن بود.[۶۳ :۱۵] اوانز نیز کشـورهاي

مسعود حبیبی

ژاپن، کره و تایوان را در ردیف کشورهاي توسعهگرا قرار میدهـد و دولت ژاپن را با توجه به دخالـتهـایش دولـت کمینـهخـواه۳۰
قلمداد مینماید. روشن است که گزینشگري سبب میشـود کـه فشار تقاضا بر نظام دیوانسـالاري دولـت کـاهش یابـد و عملکـرد کارآمد دولت تسـهیل شـود.[۱۱۴ :۲] در ایـن چـارچوب، دولـت توسعهگرا نه تنها تحول صنعتی را سرپرستی بلکه به درسـتی در ایجاد تحول نیز ایفاي نقش مینماید.

ب- دولت یغماگر۳۱

ایـن دولـت نقطـه مقابـل دولـت توسـعهگـرا اسـت. فقـدان قانونمندي، جایگزینی روابط به جاي ضـوابط، شـکاف زیـاد بـین قدرت سیاسی و اجتماعی و عدم انسجام دیـوانی از ویژگـیهـاي این دولت است. در اینجا همه چیز فروشی اسـت و دولـت نمـی-

تواند یکایک مقامات مسئول را از رفتن به دنبال اهداف شخصـی باز دارد و روابط تنها منبع همبستگی است.

ج- دولت میانه۳۲

این دولت در حد فاصل دو دولت قبلی است. آمیزهاي ناقص از ترکیب ذکر شده، فقدان گزینشگري براي پروژههاي تحول صنعتی و عدم پیشبینی آینده از ویژگیهاي این نوع دولتها است.[۴۵-۴۶ :۲]