خصوصي سازي و كاستي هاي سيستم مالي

مفاهيم و تعاريف:
انديشه اصلي در تفكر خصوصي سازي اين است كه فضاي رقابت و نظام حاكم بر بازار، بنگاهها و واحدهاي خصوصي را مجبور مي كند تا عملكرد كارآتري در بخش عمومي داشته باشند.
«بيس لي» و «ليتل چايلد» (Beesly and little child) در توصيف خصوصي سازي مي‌گويند: «خصوصي سازي وسيله اي براي بهبود عملكرد فعاليتهاي اقتصادي (صنايع) از طريق افزايش نقش نيروهاي بازار است، درصورتي كه حداقل ۵۰ درصد از سهام دولتي به بخش خصوصي واگذار شود».

«ولجانوسكي» (Veliganovski) خصوصي سازي را به معناي انجام فعاليتهاي اقتصادي توسط بخش خصوصي يا انتقال مالكيت داراييها به بخش خصوصي مي داند.
«بس» (Bos) خصوصي سازي را نشانه تعالي تفكر سرمايه داري و اعتماد به كارآيي بازار در مقابل اطمينان نداشتن به كارآيي بخش عمومي بيان مي كند.

به طور كلي خصوصي سازي حركتي در جهت سپردن تعيين اولويتها به مكانيزم بازار است و از همين روست كه عبارت «بازار گراكردن» شايد جامع ترين تعريفي باشد كه از خصوصي سازي شده است. از اين ديدگاه پديده و مفهوم خصوصي سازي نه فقط به معناي تغيير مالكيت، بلكه به اين معني است كه تا چه حد عمليات يك بنگاه اقتصادي در قالب نظم نيروهاي بازار آورده شده است.
اهداف خصوصي سازي

خصوصي سازي ابزاري براي نيل به اهداف مختلف در كشورهاي با سيستم اقتصادي متفاوت است. در كشورهاي اروپاي شرقي خصوصي سازي با هدف تغيير نظام از يك اقتصاد متمركز و دستوري به يك اقتصاد آزاد مورد عمل قرار مي گيرد. در اين كشورها خصوصي سازي نيازمند تحولات گسترده اي در ابعاد حقوقي و سياسي است.

در كشورهاي جهان سوم خصوصي سازي يك واكنش نسبت به گسترش حوزه فعاليتهاي دولت و اقداسي براي ايجاد شتاب در فرآيند توسعه اقتصادي است.

به طور كلي مهمترين اهداف خصوصي سازي را مي توان چنين برشمرد:
كاهش اندازه (حوزه فعاليت) بخش دولتي
افزايش كارآيي
كاهش كسر بودجه و بدهيهاي ملي
تعديل مقررات (مقررات زدايي)
افزايش رقابت
گسترش بازار سرمايه

براساس قانون برنامه اول توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران به غير از صنايع مادر، هدف از واگذاري فعاليت هاي بخش دولتي به بخش خصوصي عبارت است از:
۱- ارتقاي كارآيي فعاليتها
۲- كاهش تصدي دولت در فعاليتهاي اقتصادي، خدماتي و غير ضروري
۳- ايجاد تعادل اقتصادي
۴- استفاده بهينه از ظرفيتهاي اقتصادي و امكانات كشور
روشهاي خصوصي سازي

مرسوم ترين روشهاي واگذاري فعاليتهاي اقتصادي به بخش خصوصي شامل موارد زير است:
– عرضه سهام به عموم
– عرضه غير عمومي
– فروش داراييهاي واحد دولتي
– تفكيك واحد مشمول واگذاري به واحدهاي كوچكتر
– افزايش سرمايه شركت دولتي توسط بخش خصوصي
– فروش واحد دولتي به مديران يا كاركنان واحد

– عقد قراردادهاي واگذاري مديريت يا اجاره داراييها
در ايران نيز ضمن آنكه تا كنون بعضي از روشهاي ياد شده استفاده شد (عرضه به عموم، فروش به مديران و كاركنان، فروش به گروههاي خاص مانند ايثارگران و…)، روشهاي اجراي واگذاري سهام شركتهاي دولتي موضوع تبصره ۳۵ قانون بودجه سال ۱۳۷۸ در كميته اجرايي تبصره مذكور به صورت زير اعلام شد.
– فروش به عموم از طريق بورس اوراق بهادار تهران
– مزايده
– فروش اقساطي
شناسايي متغيرهاي تحقيق

در شناسايي راههاي اجراي خصوصي سازي موانع عمده اي وجود دارد كه به عنوان اصلي ترين زمينه هاي عدم اجراي دقيق خصوصي سازي به شمار مي روند و خود داراي زير مجموعه اي متشكل از موانع جزء هستند. اين موانع براي سهولت در دو گروه موانع مربوط به شركتهاي مورد واگذاري تحت عنوان موانع درون سازماني و موانع مربوط به وضعيت كلان اقتصادي تحت عنوان موانع برون سازماني تقسيم بندي مي شود.

۱- ثبات و تعادل كلان اقتصادي:
سياست تثبيت اقتصادي عمدتاً كنترل هزينه ها و بودجه مالي دولت و يا به طور كلي كنترل تقاضاي كل در جامعه را مشخص مي كند. هنگاميكه ريشه اصلي عدم تعادل، هزينه ها و بالاخص نحوه تامين هزينه هاي دولتي فشار تورمي را تشديد مي‌كند، كنترل هزينه هاي دولت و كسري بودجه در سرلوحه برنامه تثبيت اقتصادي قرار مي گيرد.
اگر تقاضاي كل در جامعه راه استقراض خارجي (عدم تعادل خارجي) كه تداومي نيز نمي‌تواند داشته باشد، تامين مالي شده باشد، تقاضاي كل يعني كل مصرف و سرمايه‌گذاري خصوصي و مخارج دولتي بايد تحت كنترل قرار بگيرد و هدف برنامه تثبيت اقتصادي باشد. بنابراين ملاحظه مي شود كه در هر دو حالت، مقوله تثبيت اقتصادي مربوط به محدوديت بودجه است. هدف از برنامه تثبيت اقتصادي، كنترل تقاضاي كل، كاهش فشارهاي تورمي و در كنار آن به تعادل رساندن تراز پرداختنها يا ايجاد تعادل خارجي كشور است.

منظور از سياستهاي آزاد سازي، برچيدن انواع كنترلها و سياستهاي مداخله گرايانه (در بازار كالاها و خدمات) است كه منجر به انحراف قيمتها از هزينه فرصت واقعي كالاها يا منابع توليدي مي شود و در نتيجه تخصيص منابع جامعه را مختل مي كند. لذا سياستهاي آزادسازي در پي تصحيح ساختار قيمتهاي نسبي و به كارگرفتن قيمت به منظور تخصيص منابع جامعه و از بين بردن اختلافها است.
تجربه هاي سه دهه گذشته كشورهاي جهان سوم تقريباً تمام تحليلگران را متقاعد كرده است كه سيستم كنترلهاي مستقيم كه موجب عقيم كردن نيروهاي بازار مي‌شود، اگر نگوييم نامرئي، ولي اهرمي غير كارا براي نيل به هر هدفي است.

ريشه اصلي برقراري كنترلها را بايد در رفتار بخش دولتي جستجو كرد. هزينه هاي دولت و به خصوص نحوه تامين اين هزينه ها هاي دولت و به خصوص نحوه تامين اين هزينه ها اولين گام در جهت به هم ريختن تعادل كلان اقتصادي كشور است. چنين رفتاري از جانب بخش دولتي علل متعددي دارد:
گاه برنامه هاي سرمايه گذاري، گاه هدفهاي توسعه و يا سرعت بخشيدن به فراگرد صنعتي شدن موجب چنين اختلالي است.

• هدف از خصوصي سازي عبارت است از: ارتقاي كارآيي فعاليتها، كاهش تصدي دولت، ايجاد تعادل اقتصادي و استفاده بهينه از ظرفيتهاي اقتصادي و امكانات كشور.

البته انگيزه هاي دولت نيز ممكن است باعث كنترل بازار خاصي و يا بخش خاصي از اقتصاد كشور باشد. به عنوان مثال، پايين نگه داشتن نرخ بهره- پايين تر از نرخي كه تعادل عرضه و تقاضاي آن در بازار تعيين مي شود- به دليل تشويق سرمايه گذاريها در بخشهاي كليدي اقتصاد، گرچه ممكن است به علت نيل به هدف موجهي طرح ريزي شده باشد، ولي موجب ايجاد اختلالهايي در سيستم اقتصادي كشور مي شود.

دليل اين كه سياستهاي آزادسازي نمي تواند بدون سياستهاي تثبيت اقتصادي موفق باشد، آن است كه در غياب سياستهاي تثبيت اقتصادي، نه تنها نرخ تورم رشد مي كند، بلكه دستخوش نوسان بسيار زياد نيز مي شود. همين دليل عدم اطمينان موجب رشد انتظارات تورمي خواهد بود كه بازتاب گسترده اي بر نرخ بهره واقعي و نرخ ارز خواهد داشت. عدم اطمينان در خصوص اين دو، به خصوص نرخ ارز هرگونه تلاش براي آزادسازي بازارهاي مالي و فعاليتهاي تجارت خارجي را با مشكل مواجه مي كند.
۲- شفاف نبودن مقررات

و سياستهاي دولتي در زمينه هاي مالياتي، تجاري،
ارزي و….:
سرمايه گذاري اصولاً تابعي از تصور و يا انتظارات عمومي در رابطه با حركتهاي آتي دولت در خصوص حقوق مالكيت، سياستهاي مالياتي، سياستهاي تجاري، سياستهاي مربوط به كنترل قيمتها، سياستهاي ارزي وبالاخره فضاي كلي اقتصاد كشور است. در شرايطي كه هر كدام از اين سياستها براي سرمايه گذاري مبهم و به علت شرايط متناقض و نامنسجم فعاليت هاي اقتصادي با آينده نامشخص همراه باشد، بازار سرمايه در افق محدود فعال شده و در چنين شرايطي حتي دسترسي موسس

ات مالي به پس اندازهاي مردم نيز محدود بوده و در مقابل، فرار سرمايه رونق خواهد داشت.
۳- وجود بازار تقريباً انحصاري يا انحصاري چند جانبه يا رقابت ناقص در بازار كالا و خدمات:
مهمترين ويژگي بازار رقابتي، وجود عرضه كنندگان و تقاضا كنندگان بي شمار است. در چنين بازاري منابع كشور به سمت فعاليتهاي مطلوب هدايت مي شود كه اين امر موجب مصرف بهينه اين منابع و واكنش عرضه در راستاي خواست مصرف كننده- كه در نهايت موجب كاهش قيمتها در سطحي كه به هزينه هاي توليد نزديك است- مي‌شود.

ساختار بسياري از بازارهاي كشورهاي جهان سوم از جمله كشور ما، بازاري غير رقابتي يا به طور دقيقتر انحصار چند جانبه است. وجود بازارهاي غير رقابتي يا انحصاري چند جانبه دليلي براي اختلالها و عدم تخصيص بهينه منابع جامعه است. گرچه هدف خصوصي كردن بنگاهها به حداقل رساندن عدم كارآيي ناشي از مديريت دولتي بنگاهها است، ليكن منافع حاصله از خصوصي كردن ممكن است به دليل ايجاد يك انحصار براي توليد كننده خصوصي، از بين برود.

در چنين وضعيتي مي توان حالتهاي مختلفي را تصور كرد. حالتي كه بخش توليد كننده كالاي نهايي، بازاري تقريباً رقابتي داشته و توليد كننده كالاي نهايي در بازاري غير رقابتي و توليد كننده كالاي واسطه اي در بازار كم و بيش رقابتي عمل مي كند. حالتي كه شايد بيشتر واقع بينانه باشد، اينكه بازار هر دو بخش، بازار غير رقابتي البته با درجات متفاوتي از تمركز باشد. بديهي است كه تحت هر كدام از اين حالتها ترتيب زماني خصوصي كردن ممكن است متفاوت باشد.
۴- پايين بودن سودآوري بخش توليدي نسبت به فعاليتهاي بازرگاني:

در مقايسه با فعاليتهاي بازرگاني، خدمات شهري و مستغلات و مهمتر از همه فعاليتهاي رانت جويانه، سودآوري بخش توليدي در كشورهاي توسعه نيافته از جمله اقتصاد ما پايين است و همين امر خود موجب محدود كردن بازار سرمايه اي كه به طور بالقوه مي تواند در خدمت خصوصي كردن قرار گيرد، مي شود.
۵- نقش كاركنان و اتحاديه هاي كارگري به دليل افزايش بيكاري، كاهش دستمزدها و كاهش حضور اجتماعي است:
خصوصي سازي اگر منجر به افزايش كارآيي داخلي بنگاه شود، اثري منفي بر اشتغال خواهد داشت. اكثر واحدهاي دولتي از داشتن نيروي كار اضافي رنج مي‌برند و واحدهاي خصوصي شده به ناچار بايد تعدادي از نيروهاي مشغول به كار را رها كنند. نتيجه اين امر ممكن است موجب رشد بيكاري در جامعه شود.

۶- كاهش نقش مقامهاي دولتي در نتيجه كاهش حوزه اختياراتشان:
وجود شركتهاي دولتي براي مقامهاي دولتي همواره با امتيازاتي همراه است. به همين علت معمولاً بخش دولتي خواستار حفظ اين اهرم است و نسبت به خصوصي‌سازي مقاومت نشان مي دهد.
۷- ضعف قانوني مالياتهاي مستقيم:
معمولاً در امر واگذاري سهام سه گروه موانع مالياتي: موانع مالياتي واگذار كننده، موانع مالياتي شركت مورد واگذاري و موانع مالياتي از ديد خريداران سهام وجود دارد.
در مورد گروه اول، با توجه به اينكه سازمانهاي واگذار كننده سهام دولتي هستند و يا از لحاظ قانوني از پرداخت ماليات معافند مشكلي به وجود نمي آيد. در اين مورد اگر واگذار كنندگان سهام مشمول ماليات باشند و قرار باشد خالص وجوه حاصل از واگذاري را به مصرف سرمايه گذاري مجدد برسانند، ماليات به صورت مانعي براي واگذاري متجلي خواهد شد.

در مورد گروه دوم يعني موانع مالياتي شركت مورد واگذاري، به نظر مي رسد مشكل فقط تعيين مبالغ ذخيره لازم براي پرداخت مالياتهاي گذشته است.
و اما در خصوص گروه سوم، سرمايه گذار معمولاً در موقع تصميم گيري براي خريد سهام سه نقطه نظر اساسي (از لحاظ مالياتي) دارد:
الف- ماليات بر ارث:
براساس بند ۴ ماده ۲۴ قانون مالياتهاي مستقيم (الحاقي مصوب ۷/۲/۷۱)، ۵۰ درصد ارزش سهام متوفي در شركتهايي كه سهام آن در بورس اوراق بهادار تهران پذيرفته شده اند و ۴۰ درصد ارزش سهام متوفي در شركتهاي سهامي عام توليدي، صنعتي و مدني و شركتهاي تعاوني توليدي و صنعتي از ماليات معاف است، در حالي كه براساس همين ماده، سپرده بانكي متوفي ۱۰۰ درصد معاف است كه طبق لايحه جديد براي سپرده ها نيز ۱۵ درصد سود، ماليات در نظر گرفته شده است. در مقررات جديد اين ماليات و مجموعه پرداختهاي مالياتي با تغييرات مناسبي همراه شده است.

ب- ماليات نقل و انتقال سهام:
معمولاً سرمايه گذار غير از سود حاصل از سرمايه گذاري، مايل است بداند چنانچه مثلاً بالاجبار يا به علت تصميمات سرمايه گذاري بخواهد سهامي را بفروشد چگونه و چه ميزان مشمول ماليات قرار مي گيرد.
براساس قانون ماليات هاي مستقيم، درآمد حاصل از نقل و انتقال سهام نيز مانند ساير درآمدها مشمول ماليات است. براي شركتهاي خارج از بورس ۱۰ درصد از ارزش اسمي سهام ماليات كسر مي شود، ولي براي شركتهاي پذيرفته در بورس ماليات مقطوع ۵/۰ درصد به ماخذ رقم فروش سهام در بورس منظور مي شود.
البته در مورد سهامي كه با افزايش قيمت همراه باشد رقم فوق بسيار مناسب است، ولي اشكال در اين است كه حتي اگر با اعلاميه هاي خريد و فروش سهام بتوان ثابت كرد كه سرمايه گذاري با ضرر و زيان روبرو باشد باز هم ۵/۰ درصد ماليات بايد پرداخت شود.

ج- ماليات سود شركت و سهامداران:
از لحاظ ماليات شركت براساس ماده ۱۴۳ قانون ماليتهاي مستقيم، ضمن دريافت ۱۰ درصد ماليات سود شركت، شركتهاي پذيرفته شده در بورس اوراق بهادار، ۱۵ درصد سود سهام يا تخصيصي به آن دسته از سهامداران مذكور كه جمع سهام هر يك از آنها از ۵ درصد سرمايه شركت بيشتر نبوده و تعداد كل سهامداران شركت نيز از ۱۰۰ نفر كمتر نباشد، از پرداخت ماليات معاف هستند و براي غير از موارد مذكور مطابق ماده ۱۳۱ قانون مذكور، مشمول ماليات هستند. اين در صورتي است كه از سود سپرده هاي بانكي هيچ گونه مالياتي كسر نمي شود.

با كاهش تدريجي رغبت خريد سهام نوبت اول شركتهاي واگذار شده دولتي و بروز مسائلي نظير بازده سهم، پوشش ريسك، ماليات و غيره مي توان پيش بيني كرد كه سپرده هاي بانكي به عنوان رقيبي بلامنازع براي سرمايه گذاري در سهام در خواهد آمد.

۸- آشكار شدن ضعف و ناكارآيي مديران قبلي پس از واگذاري شركتهاي دولتي:
با توجه به اينكه شركتهاي دولتي معمولاً ماهيتي غير اقتصادي دارند و مهمترين دليل ناكارايي شركتهاي دولتي در بسياري از كشورهاي در حال توسعه مداخله در مديريت شركتهاست، لذا مديران شركتهاي دولتي با احتمال اينكه بعد از واگذاري، ضعف و نداشتن كارآيي آنها در اداره شركت مشخص مي شود، در مقابل خصوصي سازي مقاومت نشان مي دهند.

۹- بانكها به جاي اعطاي تسهيلات به خريداران شركتهاي دولتي، خود به طور مستقيم اقدام به خريد اين شركتها مي كنند:
خريد تعدادي از كارخانه ها توسط بانكها و يا شركتهاي سرمايه گذاري كه بانكها تاسيس كرده اند هرچند در آغاز به عنوان موفقيتي در زمينه خصوصي سازي صنايع تلقي مي شد اما در عمل معلوم شد كه اين امر نقض غرض بوده و نه تنها خصوصي‌سازي به معناي واقعي كلمه نيست، بلكه واگذاري كارخانه هاي دولتي از يك سازمان دولتي به يك يا چند بانك دولتي ديگر است. به علاوه بانكهاي دولتي به جاي اينكه با دادن اعتبار به بخش خصوصي امكان خريد كارخانه هاي دولتي را فراهم كنند، در عمل با سپرده هاي مردم اقدام به خريد كارخانه هاي دولتي مي كنند و در مرحله اول به قدرت اقتصادي خود و در نهايت به اقتدار دولت و توسعه آن مي افزايند و اين امر خلاف نيست و فلسفه خصوصي سازي است.

• در ايران واگذاري سهام شركتهاي دولتي مطابق تبصره ۳۵ قانون بودجه سال ۱۳۷۸ به صورت فروش از طريق بورس بهادار تهران، مزايده و فروش اقساطي صورت مي گيرد.
۱۰- تامين كسري بودجه دولت توسط بانكها:
يكي از راههاي تامين كسر بودجه دولت، استقراض از بانك مركزي است. بانك مركزي نيز براي كاهش اثرات تورمي اين استقراض در جامعه، سياستهاي انقباضي را اعمال مي كند. يكي از ابزارهاي پولي، نسبت سپرده قانوني است كه بانك مركزي براي اعمال سياست انقباضي، نسبت سپرده قانوني را افزايش مي دهد. در اين صورت منابع آزاد بانكها محدودتر خواهد شد و قدرت اعتبار دهي آنها كاهش خواهد يافت.

۱۱- پوشش زيانهاي متوالي شركتهاي دولتي توسط بانكها:
سيستم بانكي و گاهي بانك مركزي تامين مالي بسياري از فعاليتهاي اقتصادي دولت و شركتهاي دولتي با نرخهاي ترجيحي را تسهيل كرده، زيانهاي انباشته شركتها نيز به وسيله اعتبارات آنها جبران مي شود. به اين ترتيب علاوه بر يارانه هاي آشكار، يارانه‌هاي نامرئي نيز ايجاد مي شود كه اين يارانه ها در بودجه دولت نيز منعكس نمي‌شود. بديهي است كه اگر قرار بر اين باشد كه اين فعاليتها تامين مالي شوند، بايد از طريق بودجه انجام گيرد. به طوري كه كسر بودجه به طور دقيقتر و واقع بينانه تري عدم تعادل بين درآمدها و مخارج عمومي را منعكس و ميزان تعديل لازم براي اجراي سياست تثبيت اقتصادي را مشخص كنند، بنابراين در شرايط ياد شده حتي بودجه متعادل نيز مفهومي نداشته و گمراه كننده است.

راه حل مناسب اين است كه اين نوع يارانه ها حذف شود و يا آنكه از حيطه سياست پولي به حيطه سياست مالي انتقال يابد. اگر سيستم مالياتي اصلاح نشده باشد، يا درآمدهاي دولت كفاف اين كار را ندهد، هيچ راهي براي ادامه استفاده از ابزارهاي پولي در مقاصد و سياستهاي مالي نخواهد بود و اين موضوع لطمه بزرگي به انضباط جديد مالي و تعقيب سياستهاي تثبيت اقتصادي وارد مي كند.
۱۲- محدوديت ورود سرمايه گذاريهاي خارجي به بازار سرمايه:
تشويق شركتهاي خارجي به سرمايه گذاري در ايران باعث مي شود كه هم برنامه خصوصي سازي سرعت بيشتري به خود بگيرد و هم اينكه موجب رونق بازار سهام مي‌شود. تزريق سرمايه، تخصيص و مديريت شركتهاي خارجي همچنين باعث كارآتر شدن بورس اوراق بهادار تهران مي شود، زيرا سرمايه گذاران خارجي توانايي لازم براي ارزيابي اوضاع اقتصادي و مالي را دارند و مي توانند به طور دقيق تر اقدام به ارزيابي اوراق بهادار و سوق دادن قيمت آنها به سمت ارزش واقعي شوند.

در حال حاضر اگرچه ظاهراً مانعي سر راه سرمايه گذاران خارجي براي خريد سهام شركتهاي ايراني وجود ندارد، ولي به سبب نامشخص بودن سياستهاي تشويقي دولت در اين زمينه، شركتهاي خارجي اقدام جدي براي خريد سهام شركتهاي ايراني نكرده‌اند.