شهر و شهر نشینی

فصل اول
مطالعات پایه
– شهر، شهرنشیی، شهروندی
– مدیریت شهری
– شهرداری

بخش اول

شهر، شهرنشینی، شهروندی

– تعریف شهر
– پدیده شهرنشینی
– پدیده شهروندی
– نتیجه گیری و استنتاج

۱-۱ تعریف شهر
کره زمین در چند ده هزار سال پیش از هر نوع ترکیب ساختمانی که ساخته دست بشر باشد، بجز سکونتگاه های کلبه مانند مجزا از هم خالی بود به تدریج این سکونتگاه های مجزا از هم در قسمت هایی فشرده تر شدند تا به صورت دهکده ها و پس از طی زمان های دراز به صورت شهرها درآمدند. از چند قرن گذشته، شهرها از هسته های سکونتی ساده انسانی به صورت واحدهای بسیار پیچیده درآمدند و امروز آنها پیچیده ترین واحدهای سکونتی انسانی را با تمام خصوصیات ویژه شان تشکیل می دهند.

شهر همانند یک اندام زنده اجتماعی، محل اسکان طبیعی انسان متمدن می باشد. شهر نه تنها مجموعه ای از افراد انسانی، امکانات اجتماعی، خیابان ها، ساختمان ها و نهادهاست بلکه یک قلمرو و منطقه روانی شامل مجموعه ای از شیوه های کاربردی، نگرش های سازمان یافته و احساسات است بنابراین شهر دارای دو جنبه توأمان – جنبه کالبدی و جنبه ماهیت انسانی – می باشد.
شهر در حیات مدنی از سه رکن اساسی کالبد شهر، شهروند و مدیریت شهری تشکیل می شود. که شهروند و مدیریت شهری ماهیتی فاعلی و کالبد شهری ماهیتی مفعولی دارد و بر این اساس مدیریت شهری مکلف به ساماندهی و مدیریت کالبد شهر است، به نحوی که هم چون لباسی شایسته و برازنده قامت و مراتب حیات مدنی باشد و شرایط حیات مطبوع را برای شهروندان فراهم سازد. در چنین وضعیتی، کالبد شهر مملو از درون مایگی های فرهنگی، سیاسی و اجتماعی می شود و مشارکت فعال شهروندان در اداره امر شهر تقویت می شود و شهر به مکانی هم چون حوزه زندگی خصوصی – با عنایت به عرصه عمومی – تبدیل می شود.
۲-۱ پدیده شهرنشینی

۱-۲-۱ تعریف شهرنشینی
از پدیده شهرنشینی تعاریف گوناگونی ارائه شده است که این خود مؤید ماهیت پیچیده و چند وجهی شهرنشینی است. نگاه و تعریف این پدیده در علوم اجتماعی مانند جامعه شناسی، جغرافیا و برنامه ریزی شهری با تفاوت هایی همراه است.
در فرهنگ علوم اجتماعی از شهرنشینی به این شرح یاد شده است : فرایند یا پدیده ای است که به همراه آن، جمعیت شهری – مخصوصا با کاهش جمعیت روستایی – فزونی می یابد. اما شهرنشینی فقط افزایش جمعیت در نقاط شهری نیست. بلکه شهرنشینی به عنوان فرایندی پویا مطرح است که طی آن شاهد نوعی انتقال و حرکت هستیم.

شهرنشینی فرآیندی است که طی آن تغییراتی در سازمان اجتماعی – سکونتگاهی انسانی به وجود می آید که حاصل افزایش، تمرکز و تراکم جمعیت می باشد. از نظر سازمانی، شهرنشینی دگرگونی هایی در ساخت اجتماعی – اقتصادی و نظام آموزشی و هنجاری ایجاد می کند.
درواقع شهرنشینی فرآیندی است که در آن، تغییرات اجتماعی، نوگرایی وتمرکز جمعیت صورت می گیرد. شهرنشینی در فرهنگ جامعه شناسی این گونه تعریف شده است.
شهرنشینی به طور صحیح اشاره دارد به افزایش نسبت جمعیتی که در مراکز شهری یک کشور به سر می برند. شهرنشینی علت و محصول تغییرات مهمی است که از پراکندگی جغرافیایی مردم و فعالیت های اجتماعی و اقتصادی آنها به وجود آمده است.

اگر بپذیریم که شهرنشینی عبارت است از «هنر زیستن انسان ها در کنار هم» پس شهر محل تبلور هوشمندانه و متفکرانه این هنر است. به عبارت دیگر شهر محلی است دربرگیرنده انبوه انسان ها که از سویی افکار و عقاید، هنرها و ایده های گوناگون شخصی و خصوصی دارند و از سوی دیگر دارای ویژگی ها و آرزوها، امیال و عقاید مشترک و جمعی هستند.
در تعریف شهرنشینی برخی ابعاد، مورد توجه بیشتری قرار گرفته اند، که از این میان به سه مورد اساسی زیر اشاره می کنیم.
۱- تفسیر جمعیت شناختی :
در تفسیر جمعیت شناختی، مفهوم شهرنشینی بررسی فرآیندی است که در آن سهم تمرکز جمعیت یک کشور در حوزه های شهری افزایش می یابد و حوزه های روستایی و سکونتگاه های کم جمعیت به حوزه های شهری تبدیل می شوند.
۲- تفسیر ساختاری یا اقتصادی :
فرآیندی است که در آن، فعالیت های کل جمعیت، به ویژه تغییرات به وجود آمده در ساخت اقتصادی به همراه صنعتی شدن، تحت تسلط سیستم اقتصادی مورد تأکید قرار می گیرد.
۳- تفسیر رفتاری :
این مفهوم از شهرنشینی، بر اساس آگاهی مردم در طول زمان و الگوهای رفتاری آنها مطرح می شود و مردم بر اثر این آگاهی از سکونتگاه های غیرشهری کنده می شوند و در شهرها اقامت می کنند.
اما باید توجه داشت که در شهرنشینی هرچند قدم اول تغییر جمعیت است ولی تغییر در الگوی زندگی اهمیتی به مراتب بیش از تغییر عده یک منطقه دارد.
۲-۲-۱ علل ظهور شهرنشینی

به اعتقاد جامعه شناسان عواملی که در توسعه شهرنشینی و پیدایش شهرهای نخستین موثر بوده و موجب پاره ای تغییرات در نظام اجتماعی و روابط انسان با محیط زیست شده است، عبارتند از :
۱- افزایش تخصص های شغلی.
۲- تبدیل صنایع کوچک روستایی به صنایع ماشینی.
۳- تغییرشکل یافتن فعالیت های ساده کشاورزی مانند : باروری زمین و کشت دیمی به تأسیس سازمان آب (پیدایش شبکه آبیاری) و اداره اراضی و احشام.
۴- ظهور رهبری سیاسی و سازمان یابی نیروی کار.
۵- پیدایش تفاوت در مسائل و استقبال بیشتر از کارهای متنوع.
۶- مأموریت یافتن قسمتی از نیروی انسانی در حفظ ذخیره غذایی و امنیت شهر.
۷- پیدایش بازار به منظور مبادله کالا.
۳-۲-۱ ضرورت بررسی سیر شهرنشینی
رویای رسیدن به مدینه فاضله که درواقع آمیزه ای است از انسان های پاک و خوب و وجود آنچه برای خوب زیستن لازم است، متفکران زیادی را واداشته است در جستجوی آرمان شهر و راه های رسیدن به چنین جامعه ای به کندوکاو بپردازند.
اگرچه دستیابی به مدینه فاضله در این جهان ناممکن می نماید، اما بی شک تلاش برای رسیدن به آن ما را به زندگی بهتر و مطلوب تر رهنمون خواهد کرد. در این راستا برنامه ریزی برای رسیدن به خواسته هایمان متضمن رعایت سه نکته است.

شناخت کامل از گذشته، توجه به حال و پیش بینی متفکرانه و حساب شده برای آینده.
در این مقوله قبل از هر چیز لازم است بدانیم که چه بوده ایم؟ چه کرده ایم؟ و در کجای راه هستیم؟ و به عبارتی بدانیم شهرنشینی در کشور ما چه روندی را طی کرده است.

۴-۲-۱ سیر تحول شهرنشینی در ایران
شهرنشینی در ابتدا به صورت مجتمع های زیستی اولیه پراکنده و یا محل های ظهور تمدن ها در سرزمینی مانند ایران، دوران های اولیه خود را می گذراند. با آغاز اولین حکومت ها مانند پادشاهی مادها و هخامنشیان، شهرنشینی در دوره باستان شکل دیگری به خود گرفته و پس از طی دگرگونی هایی که ناشی از استقرار حکومت هایی مانند سلوکیان، اشکانیان (پارت ها) و ساسانیان بود به دوره پس از ورود اسلام به ایران منتقل شد.
آنچه که از سال ها پیش تا آن موقع (ورود اسلام به ایران) طی شده و تکامل یافته بود، با اعتقادات و قوانین مذهبی درهم آمیخته و جنبه های مذهبی در ساختار و سیمای شهرها نمودار شد. مسجد به عنوان نشانه تمایز شهر از روستا شناخته شد.
شهر و روستا روابطی متقابل و در عین حال سالم پیدا کرده و منطقه شهری را به وجود آوردند. بنیان های زندگی شهری، نحوه اداره شهرها، سازمان های مذهبی و آموزشی، انجمن های صنفی و اصول و قوانین ضمنی حاکم بر محلات و شهرنشینی و شهرسازی، یا وجود آمدند و یا با محیط، قوانین و اعتقادات جدید درآمیختند.
باز هم در دوره پس از ورود اسلام، همپای استقرار یا برکناری حکومت های متعدد، شهرنشینی و شهرسازی نیز تغییراتی را پذیرفتند.
دورا ن صفوی اوج شکوفایی تمدن، اقتصاد، کشاورزی، شهرسازی و هنر در این دوران بود. تمدن جدید و روند صنعتی شدن و تأثیر الگوی اقتصادی، اجتماعی غربی از عواملی بود که تغییرات عمده مهمی را در شکل شهرنشینی جدید ظاهر کرد.

در زمان قاجار نابسامانی هایی در اقتصاد کشور پدیدار شد که قراردادها و واگذاری گوشه هایی از خاک سرزمین ایران و دادن امتیازاتی در داخل کشور به بیگانگان و شیوع جنگ ها به آن دامن زدند. از طرف دیگر قدرت های استعماری در یک چنین محدوده زمانی پدیدار شدند و سلطه خود را بر دنیا اعمال کردند.
به دنبال آن دنیای سرمایه داری در پی کشف منابع جدید و بازارهای بکر، سلطه استعماری خود را بر جهان سوم تحمیل کرد. ایران نیز تحت تأثیر این تحولات قرار گرفت. حکومت پهلوی با سلطنت رضاخان شروع شد.
از ابتدای حکومت رضاخان تا سال ۱۳۲۰ با روند زیر در شهرنشینی روبرو هستیم.
شهرها تا حدودی رونق گرفته و ایران به دلیل قرار گرفتن در سیستم روابط و تجارت جهانی و وارد شدن به روند سرمایه داری و پذیرش کالاهای مصرفی، در تجارت داخلی و خارجی پیشرفت کرد.
روابط سنتی بین شهر و روستا به دلیل احتیاج به تولید مواد اولیه کشاورزی برای صادرات و استفاده از آن در روند مدرن گرائی حفظ شد. مهاجرتی در کار نبوده و شهرنشینی حرکت های کند و اولیه را طی می کرد. شروع جنگ و ورود متفقین منجر به وقفه در روند برنامه مدرن گرائی عنوان شده از سوی رضاخان شد. رکود بر شهرها حاکم شده و شهرها به سبب هرج و مرج و نابسامانی که دچار آن بودند و هم چنین موانعی که در صدور تولیدات کشاورزی روستا به خارج به وجود آمده بود، نتوانستند هم چون قبل محل تمرکز مازاد کشاورزی روستائیان و حافظ روابط سنتی با روستا باشند.
کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ به وقوع پیوست. ایران در تقسیم بین امللی کار، صدور نفت را به عنوان نقش صادرکننده تک محصولی، همانند کشورهای جهان سوم به عهده گرفت. تولیدات کشاورزی جای خود را به نفت در صادرات و اقتصاد کشور دادند. شهرها با تکیه بر منبع تازه تأمین مالی اقتصاد کشور، مستقل از مازاد روستا و به دنبال به هم خوردن روابط سنتی با روستا، رونق یافتند. بدین ترتیب با تمرکز و افزایش امکانات و خدمات در خود به پذیرش مهاجرینی مشغول شدند که بر اثر افزایش و آزاد شدن جمعیت روستاها راهی شهرها شده بودند. این روند تا سال ۱۳۴۰ ادامه یافت و دوره ۴۱ ساله بین سال های ۱۲۹۹ تا ۱۳۴۰ عنوان شهرنشینی بطئی به خود گرفت.
به طور کلی روند شهرنشینی سریع از سال ۱۳۴۰ تا ۱۳۵۷ تحت تأثیر سه عامل اصلی یعنی مهاجرت شدید روستائیان به شهرها، رونق شهرها و رشد سریع جمعیت شهری و هم چنین تبدیل نقاط روستایی بسیاری به شهر قرار گرفته و علاوه بر رشد شتاب آلود جمعیت شهری بر تعداد نقاط شهری نیز افزوده گشت.
به هر حال مشکلاتی که شهرنشینی دچار آن شد، در زمان بعد از انقلاب نیز کم نشد، بلکه همراه با شدت گرفتن شهرنشینی بر آنها افزوده شد.

۵-۲-۱ انقلاب صنعتی و رشد سریع شهرنشینی در جهان
رشد تمدن غالباً با گسترش ارتباط ناگسستنی دارد. هر یک از ملت ها که از دیرزمانی زندگی شهرنشینی را پذیرفته اند به همان نسبت با بسیاری از عوامل و مظاهر زندگی شهری از قبیل دین، شغل، سازمان های اداری گوناگون، روابط اجتماعی، آزادی های فردی و اجتماعی، نوع حکومت و سایر ارزش های اجتماعی و معتقدات گوناگون و متضاد شهری رویاروی می باشد و زودتر توانسته اند با مسائل گیج کننده و پیچیده شهری مقابله کرده و در حل آنها چاره جویی کنند.
«از آغاز دوره تولید ماشینی، شهرنشینی آغاز شد و همواره بسط یافت. در دوره تولید فلاحتی، روستا کانون جامعه بود و اکثر مردم در نواحی روستایی به سر می بردند ولی با تولید ماشینی، روستاها از اعتبار افتادند و شهرها کانون جامعه شدند و سازمان های اجتماعی از روستا به شهر منتقل شد.
قبل از انقلاب صنعتی انبوه مردم در روستاها به سر می بردند، چنانچه در امریکا به سال ۱۷۹۰ ، ۹۷ درصد مردم در روستاها و آبادی هایی با جمعیت ۸ هزار نفر می زیستند و در چین فلاحتی، به سال ۱۹۴۰ تقریباً ۹۰ درصد مردم روستانشین بودند. با رشد صنایع ماشینی، نسبت ساکنین شهر و ده تغییر کرد.»
توسعه صنعتی همچنان موجود شهرهای صنعتی عظیم کنونی شده است و دشواری های فراوانی برای جامعه ها پیش آورده است. شهرهای بزرگ پر از ازدحام کنونی از طرفی بر دامنه آسایش و آزادی انسانی افزوده اند، و از سویی محدودیت ها و فشارهای گوناگون به بار آورده اند.

تراکم جمعیت، کثرت وسائل رفت و آمد و فراوانی کارخانه ها و عوامل دیگر، هزاران نوع گرفتاری به بار می آورد. گروه های انسانی مشابه بتدریج طی یک پویش و جریان کند گذر و با اسکان در دهکده ها و با پیشرفت تکنولوژی و ابزارها و ساخت سازمانی در هزاران سال پیش به جامعه پیچیده تری تغییر یافتند. این امر پدیدآور دومین سطح عمده سازمان انسانی یعنی جامعه فئودالی یا جامعه ماقبل صنعتی متمدن شد. در اینجا است که برای کشت غلات معین و محصول زیاد، خوراک مازاد بوجود آمد که از نظر تهیه انرژی زیستی بدن غنی بود و می توانست مدتی طولانی نگهداری و انبار شده و نیز در خوراک دام ها بکار رود. خوراک مازاد هم پدیدآور تخصصی شدن در کار شد و هم طبقات اجتماعی را پدید آورد، چراکه می توانست اولا به اسکان جمعیت کمک کرده، از کوچ و حرکت به دنبال شکار جلوگیری کند و ثانیا ایجاد مبادله کند. این جریان به بسیج رهبری منظم و متشکل نیروی انسانی در توسعه و نگهداری نظام های آبیاری (که به افزایش بیشتر محصول انجامید) منجر شد. علاوه بر تکنولوژی پیشرفته، بعد از سطح جامعه قومی، دو عامل دیگر برای ظهور شهرها ضروری بود، یکی نوع ویژه ای از سازمان اجتماعی که با آن محصول مازاد کشاورزی – که در اثر پیشرفت تکنولوژی تولید می شود می توانست جمع آوری، نگهداری و توزیع گردد. همین دستگاه نیز می توانست نیروی کار لازم را برای ساختان های عظیم الجثه مثل بناهای عمومی، باروهای شهرها، و نظام های آبیای بسیج و متشکل کند.
شهر از آغاز به عنوان سکونتگاه متخصصان، منبع مستمر نوآوری و بدعت گذاری بوده است. درواقع ظهور شهرها دگرگونی های اجتماعی و فرهنگی را خیلی زیاد تسریع کرد چنانکه انقلاب شهری از نظر اهمیت با انقلاب کشاورزی که قبل از آن رخ داد و با انقلاب صنعتی که در دنباله آن بود مساوی است.
جریان تکامل شهری فقط در رابطه با تکامل متوازی تکنولوژی و سازمان اجتماعی (بویژه سیاسی) می تواند بدرستی مورد تعبیر و تفسیر قرار گیرد. مساعد شدن مراکز نوآور شهری برای توسعه پیشرفت های تکنولوژیکی خود باعث گسترش بیشتر شهرها می شد.

انقلاب صنعتی تغییرات ژرفی در زندگی شهری پدید آورد. امروز در بعضی از ممالک بیشترین ساکنان را شهرنشینان تشکیل می دهند. نزدیک به ۸۰ درصد از مردم انگلستان در شهرها زندگی می کنند. انقلاب صنعتی هم چنین در جغرافیای شهری و سازمان شهری تغییرات اساسی پدید کرد. شهر صنعتی با سیاست نظام طبقاتی، ظهور آموزش عمومی، ارتباطات جمعی و تغییر محل سکنای نخبگان از مرکز شهر به حومه متمایز و مشخص می شود.
۶-۲-۱ مشکلات شهرنشینی دنیای معاصر
با دیدی کلی به مسائل، ریشه ای ترین مسئله شهرها در دوران معاصر – بویژه جهان سوم – تمرکز فزاینده جمعیت در شهرها و گسترش فیزیکی شدید محدوده های شهری است. درنتیجه این روند، شهرنشینی دنیای معاصر بخصوص در جهان سوم دچار مشکلات جدی شده است که اهم آنها را می توان به شرح زیر فهرست کرد.
الف) موج گسترده مهاجرت روستایی
ب ) شهری شدن فقر
ج) سوء تغذیه و بیماری در شهرها
د) کیفیت پایین و غیرقابل قبول محیط زیست
ه) کمبود کمی و کیفی مسکن
ر) کمبود شدید تأسیسات و زیرساخت های شهری

۳-۱ پدیده شهروندی
۱-۳-۱ تعریف فرهنگ
به نظر فرهنگ گرایان، فرهنگ به عنوان یک الگوی زندگی با فرآیندهای اکتسابی و نسبتا ثابت عامل تغییرات جامعه و شکل دهی تفکرات و نگرش هاست. با توجه به این که فرهنگ پدیده ای انسانی است، دارای کارکردهای هویتی و اجتماعی است.
تاکنون بیش از ۶۰۰ تعریف از فرهنگ به عمل آمده است که برخی از آنها ارتباط نزدیکی با شهر و فرهنگ شهری دارند، برخی از این تعاریف به قرار زیر است.

۱- فرهنگ مجموعه ای از دستاوردهای مادی و معنوی انسان است و توسط گروه های اجتماعی شکل می گیرد و در حافظه جامعه ذخیره می گردد.
۲- فرهنگ، الگویی فضایی است که به تدریج در درون اعضای جامعه نفوذ کرده و آنان را شکل می دهد.
۳- مجموعه ای از الگوهای تفهم، تفکر و کنش انسانی است که با الگوی زیستی انسان تناسب دارد.
۴- مجموعه ای از هنرها و ادبیات، حقوق اساسی، نظام های ارزشی، آداب و رسوم و اعتقادات، عناصر اصلی فرهنگ را تشکیل دهند.
۵- فرهنگ بیانگر مجموعه ای از ارزش ها، ایدئولوژی ها و تمدن ها است. در هر بخشی از شهر، فرهنگ بخشی اساسی آن را از لحاظ هویت شهری و منطقه ای تشکیل می دهد. لذا فرهنگ الگویی است که نظام شهری را شکل می دهد و متناسب با آن ارزش ها، هنجارها، اهداف و وسایل لازم را برای شهروندان فراهم می سازد. در این راستا، وظیفه جامعه شناسی شهری این است که از طریق فرهنگ بتواند الگوها و مدل های شهری را توضیح دهد.
۶- روابط و کنش متقابل بین جوامع و فضاها و شکل گیری هویت ها به عهده فرهنگ است. از این رو، بدون تأثیر آن، توسعه معنا ندارد و اگر توسعه ای در کار باشد، توسعه ای خنثی است.
۷- فرهنگ را اساس جامعه یعنی نیاز شکل می دهد و ریشه در پدیده های اجتماعی دارد. درنتیجه، پدیده ها نیز با نیازهای اجتماعی مشخصی ارتباط دارند که با رفع آنها پدیده های جدید ظهور می کند. این رابطه بین نیاز و پدیده را می توان بدین صورت ترسیم نمود.
۸- فرهنگ، نیاز پایه و اساس تمام پدیده ها در جوامع انسانی است.
در این راستا است که هویت انسانی شکل می گیرد. افراد در بستر فیزیکی که قرار می گیرند با علم به منابع و ذخایر بالقوه ای که دارند، در استفاده بهینه از آن سعی می کنند و راه آینده را می گشایند. در خلال هزاران سال جوامع به طرق مختلف و مناسب ادامه حیات داده اند. آنها نیازهای ضروری را تا حد رضایت تأمین و بر حسب منابع جغرافیایی و وسایل فنی سعی کرده اند فرهنگ جدیدی را متناسب با نیازهای خود بسازند.

شهر در فضای فرهنگی پیشرفت می یابد و متناسب با آن، توسعه هماهنگ انسان ها بطور موفقیت آمیز خصوصا در زمینه نحوه گذران اوقات فراغت فراهم می گردد.
الگوی فرهنگ گرا روابط مناسب بین فرهنگ و سیاست شهری را مطرح می کند و با توجه به بستر فرهنگی سعی در ارائه شیوه های مناسب سیاست شهری دارد. فرهنگ گرایی ماهیت فرهنگی ارزش ها را بیان می کند و باعث پیشرفت سیاست فرهنگی شهر و زمینه ساز برنامه ریزی های شهری با الگوهای مختلف می گردد.

۲-۳-۱ تعریف فرهنگ شهری
فرهنگ و شهر دو پدیده مکمل هستند. هر کدام دیگری را تکمیل و بدون دیگری نیز معنا و مفهوم ندارد. به عبارت دیگر هر دو، همه پدیده های انسانی شهر را تکمیل می کنند.
همانطور که اشاره کردیم شهر صورت است و فرهنگ محتوای آن، می توان گفت که شهر جسم و فرهنگ روح آن است. یکی جنبه خارجی و دیگری جنبه داخلی آن است. شهر می تواند مکان فرهنگی، مرکز تجاری و جایی باشد که انسان ها را در خود جذب می کنند. شهر پدیده ای فرهنگی، روانشناختی، اجتماعی و زیستی است. در این راستا می توان اظهار داشت که شهر محل تجمع روان ها و فرهنگ ها است و از این رو شهر به عنوان موجودی زنده تلقی می شود که دارای روح است. به طور کلی، این روح ها و حالات را می توان در فرهنگ شهر خلاصه نمود.
اولین انگیزه شهر، گردهم آوردن انسان ها و فراهم آوردن شرایط با هم بودن است. شهر وسیله ای است برای ارتقاء فرهنگی و اجتماعی. بنابراین شهر وسیله ای وحدت بخش برای پیوند افراد شهری از طریق فرهنگ می باشد.
شهر نه تنها با فرهنگ و نیازهای مربوط به اسکان، هویت می یابد بلکه فرهنگ نیز ویژگی های بخش های مادی (تمدن) و غیرمادی (روانی، فکری، اخلاقی و …) خود را از شهر می گیرد. فرهنگ های گوناگون رفتارهای مختلف را موجب می شود. زیرا فرهنگ جایگاه مهمی در زندگی شهر داراست و به عنوان یک هویت، عامل همبستگی اجتماعات محلی و فعالیت های اقتصادی شهروندان محسوب می شود.
۳-۳-۱ تعریف شهروندی

شاید یکی از مهم ترین مفاهیمی که با کلمه شهر رابطه بسیار نزدیکی دارد و ابعاد اجتماعی و سیاسی آن نیز پررنگ تر است واژه شهروندی است. مفهوم شهروندی در متون جامعه شناسی، حقوقی و سیاسی امروز اهمیت بسیاری یافته است. این مفهوم گذشته از بار اجتماعی و سیاسی خود دارای بار حقوقی نیز هست که توجه سازمان های بین المللی حقوق بشر را به خود جلب کرده و موضوع بسیاری از اعلامیه ها و دعاوی مطرح در سازمان ملل قرار گرفته است. در مقابل هویت غیراکتسابی انسانی که هر موجود بشری از بدو تولد آن را داراست، هویت شهروندی درواقع هویتی قراردادی و اکتسابی است که در درجه اول با عضویت در واحدی سیاسی به نام دولت – ملت (کشورهای امروزی) حاصل می شود و با خروج از آن نیز زایل می گردد.
مفهوم شهروندی دارای سابقه ای طولانی است و ریشه در دولت شهرهای یونانی دارد.
این مفهوم در طول تاریخ توسعه یافته است به گونه ای که در دولت – ملت های امروزین معنای گسترده تری را به خود اختصاص می دهد. در درجه اول شهروند به کسی گفته می شود که عضو واحد سیاسی مشخص به نام کشور است و دارای حقوق مدنی، سیاسی و اجتماعی است. این عضویت همان هویت مدنی فرد را ه وجود می آورد.
توسعه مفهوم شهروندی ناشی از توسعه دامنه حقوق افراد به عنوان شهروند است. اگرچه شهروند به هر یک از اعضای دولت – ملت های متفاوت اطلاق می شود اما محتوای شهروندی بر مبنای حقوقی که آنها دارند، از دولتی به دولت دیگر متفاوت است. بدین ترتیب شهروندی مفهومی گسترده تر از شهرنشینی دارد چراکه مشخصه شهرنشینی تنها زندگی در شهر به عنوان واحد جغرافیایی است ولی شهروندی همه ساکنان یک کشور را– که واحد ملت را تشکیل می دهند – شامل می شود.

۴-۳-۱ توسعه تاریخی پدیده شهروندی و نظریه ارسطو
تکوین و توسعه تاریخی پدیده شهروندی در هر سه شکل ارتباطی آن (در ارتباط با جامعه سیاسی و دولت / جامعه مدنی و حوزه عمومی / نظام جامعه ای و نظام های اقتصادی،سیاسی، حقوقی، فرهنگی جامعه) دارای یک پیشینه تاریخی بلندمدت (از دولت شهر آتن در یونان باستان تا امپراطوری روم باستان و قرون وسطی در غرب) و یک پیشینه تاریخی کوتاه مدت (از رنسانس تا عصر روشنگری در سده ۱۸ و دوران تاریخی معاصر در سده ۲۰) است. نمودار ۱ : توسعه تاریخی شهروندی در جامعه مدرن

پیشینه تاریخی بلند مدت شهروندی را باید در خاستگاه آغازین آن یعنی دولت شهر آتن در یونان باستان (سده ۵ ق . م) سراغ گرفت در این دولت شهر (olisity state) به گفته ارسطو به جز بردگان، بیگانگان و زنان، کودکان و سالخوردگان) تمامی دیگر ساکنان آتن شهروند (polites sitizen) محسوب می شدند و در شورای مدیریت دولت شهر عضویت داشتند.

صفات ماهوی شهروندی در دولت شهر آتن دو چیز بود :
شهروند به عنوان عضوی از جامعه سیاسی و شهروندی به عنوان عضوی از هیأت حاکمه سیاسی با فروپاشی دولت شهرهای یونانی و امپراطوری روم باستان، رگه های شهروندی در حد نخبگان سیاسی و اشراف محدود می شود و توده مردم نقش مهمی در جامعه سیاسی نداشتند. با زوال امپراطوری روم باستان (سده ۳ میلادی) و به موازات آن استقرار قرون وسطای مسیحی، نقش شهروندی هم چنان کم رنگ است. طی هزاره قرون وسطی و توأم با شکل گیری فرماسیون فئودالیزم، رعیت (serf) به جای شهروند (citizen) جلوه گر می شود و نظام ارباب رعیتی (serfdom) به جای نظام شهروندی (citizenship) می نشیند و شهروندی دولت شهر جای خود را به بندگی کلیسا و پاپ می دهد. استقرار مجدد نظام شهروندی باید منتظر شکل گیری رنسانس (سده ۱۵ میلادی)، روشنگری و انقلاب فرانسه (سده ۱۸ میلادی) و پیدایش جامعه مدرن می ماند. این تحولات حوزه جدیدی را برای تحقق آزادی های فردی و حقوق سیاسی شکل داد که حوزه عمومی نامیده شد. این حوزه حائل میان دولت و حوزه خصوصی زندگی افراد است و در آن تصمیم گیری های جمعی از طریق مشارکت های فعالانه شهروندان در شرایطی آزاد و برابر صورت می گیرد. نظریه شهروندی در دولت آتن را می توان در نظریه سیاسی ارسطو – که حقیقتاً اولین صورت بندی نظری از مفهوم پدیده شهروندی را ارائه داده است- ملاحظه کرد.
۱-۴-۳-۱ نظریه شهروندی ارسطو
– انسان به حکم طبیعت موجودی سیاسی – اجتماعی (homopoliticus) است که برای زندگی در اجتماع سیاسی آفریده شده است لذا کسی که فارغ از این باشد یا موجودی است فراتر از انسان (خدا) و یا فروتر از آن (حیوان).
– دولت شهر طبعاً مقدم بر فرد است چون افراد نمی توانند به تنهایی نیازهایشان را برآورده کنند لذا ناگزیرند به دولت شهر یا اجتماع سیاسی بپیوندند. بنابراین همه باید عضو دولت شهر باشند هر دولت شهر نیز از شهروندان پدید می آید.
– فرض این است که هر کدام از افراد باید وظایفشان را به عنوان شهروند خوب انجام دهند بنابراین فضیلت شهروند خوب این است که بر هر دو فن فرمانروایی و فرمانبری توانا باشد و از عهده این کار به خوبی برآید.

– در نظریه شهروندی ارسطو بخوبی ماهیت شهروندی و مولفه های اصلی تعریف شهروندی دیده می شود که عبارتند از : نسبت جامعه شناسی و شهروندی، وظایف و تکالیف شهروندی، مسئولیت های اخلاقی شهروندی در قبال جامعه و نقش های دوگانه شهروندی.
۵-۳-۱ حقوق شهروندی
شهروندی پایگاهی است که به تمامی افرادی که عضو تمام عیار اجتماع خود هستند داده شده است. این افراد همگی دارای جایگاه، حقوق و وظایف و تکالیف متناسب با این پایگاه هستند و حقوق و وظایف شهروندی موجب قانون تثبیت و حمایت می شود.
حقوق شهروندی دارای سه حوزه اصلی است : حقوق قانون مدنی (آزادی های فردی، آزادی بیان، حق مالکیت، حق بهره مندی از عدالت) ؛ حقوق سیاسی (حق رأی، حق شرکت در انتخابات، حق مشارکت سیاسی) و حقوق اجتماعی (حق بهره مندی از امنیت رفاه، اجتماعی، خدمات مدنی).
حقوق سه گانه شهروندی، طی ۲۵۰ سال در غرب تحولات تاریخی متفاوتی را پشت سر گذشته است. در پایان سده ۱۹ میلادی حقوق مدنی شهروندی تثبیت شده است، در سده ۲۰ میلادی حقوق سیاسی گسترش پیدا کرده و سرانجام از نیمه دوم سده ۲۰ و پس از جنگ جهانی دوم با استقرار دولت رفاه، حقوق اجتماعی شهروندی به رسمیت شناخته شده است؛ در یک جمله می توان گفت.
وجود نظام دموکراتیک پیش شرط اصلی تحقق شهروندی است.
نمودار ۲ : مفهوم و پدیده شهروندی

۶-۳-۱ اجزا و عناصر هویت شهروندی
هویت شهروندی از سه عنصر مکمل و جدایی ناپذیر تشکیل شده است که عبارتند از :
حق، تکلیف و مشارکت مدنی، نخست مبتنی است بر آگاهی به مجموع حقوق و تکالیفی که از سوی دولت واگذار شده است. بنابراین شهروندی تنها به معنای داشتن حقوق بدون تکالیف متقابل نیست. از سوی دیگر تنها داشتن حق و تکلیف و آگاهی از آنها نیز کافی نیست بلکه این حقوق اگر مطالبه نشوند و به راستی به اجزا در نیایند، هیچ سود و معنایی نخواهد داشت، از این رو، مبارزه برای محترم شمردن حقوق فردی از جمله وظایف هر شهروند است. دوم، مبتنی است بر یک رشته رفتارهای مدنی واقعی که از کوشش ساده برای کسب اطلاعات درباره مسائل روز تا انداختن برگه رأی در صندوق را شامل می شود. سوم، شهروندی مبتنی است بر وجود نظام ارزش ها و اعتقادی اخلاقی که به آن معنا و ارزش می بخشد. درواقع عنصر سوم شهروندی که همان اعتقاد و اخلاق شهروندی است و نظام ارزش های خاص خود را داراست، هدف اصلی ایجاد هویت شهروندی است.

۷-۳-۱ شهروندسازی و نقش مدیریت شهری در تحقیق آن
شهروندسازی یعنی فراهم نمودن امکانات، تسهیلات و ساز و کارهای لازم برای شهروندان تا آنها از حقوق شهروندی شان بهره مند شوند و ضمناً بتوانند به نحوی مناسب وظایف و تکالیف شهروندی شان را در قبال جامعه محلی و شهری که در آن زندگی می کنند انجام دهند. حکومت های محلی یا مدیریت های شهری به دلیل ارتباط نزدیک تر با مردم در مقایسه با حکومت های مرکزی نقش فعال تری در ارتقاء، تشویق و ترغیب شهروندی سیاسی و جلب مشارکت های شهروندی دارند. نقش مدیریت شهری در ارتباط با شهروندان را می توان در سه مولفه زیر دانست.
– نقش مدیریت شهری در تثبیت حقوق و شهروندی.
– نقش مدیریت شهری در تثبیت وظایف و تکالیف شهروندی.
– نقش مدیریت شهری در تعامل با مشارکت شهروندی و حمایت از شهروندان.

۸-۳-۱ جایگاه مفهوم شهروندی در قانون شهرداری ها
از آنجا که قانون شهرداری ها می باید متناسب با ویژگی ها، شرایط، اقتضائات و چالش های جامعه شهری محلی مدرن، بسترهای حقوقی – قانونی لازم را برای شکل دادن به جامعه مدنی و شهروندسازی محلی شهری و نیز تثبیت حقوق و وظایف شهروندی و تقویت مشارکت شهروندان فراهم سازد، شناخت جایگاه این مقوله ها بویژه مقوله شهروندی در قانون شهرداری ها می تواند کمک سودمندی به نظام مدیریت شهری،شهرداری ها، مدیران شهری، برنامه ریزان و سیاست گذاران شهری جهت اتخاذ راهکارهای اجرایی لازم در این خصوص تلقی شود.
از جمله وظایف شهرداری ها درخصوص شهروندان : اطلاع رسانی شهری، آموزش شهروندی، آموزش فرهنگ شهروندی، تأمین کالاها و خدمات مورد نیاز شهروندان، قانون گرایی و جلب مشارکت های شهروندی است.

هم چنین وظایف شهروندی در قبال شهرداری ها : پرداخت مالیات محلی، مشارکت در اداره امور شهر، مشارکت سیاسی، اجتماعی، فرهنگی در شهر و مسئولیت پذیری و نیز تمکین حقوقی مدنی از قوانین شهرداری هاست.
از جمله حقوق شهروندی در ارتباط با شهرداری ها بهره مندی برابر از کالاها و خدمات شهری عرضه شده، تأثیرگذار بودن در تصمیم گیری های شهری، دخالت موثر داشتن در انتخاب مقامات محلی و شهری و برخورداری از زندگی ایمن شهری و نیز دسترسی به اطلاعات شهری مورد نیاز است.
هم چنین حقوق شهرداری ها در قبال شهروندان حق دریافت مالیات محلی و استفاده قانون مدارانه از منابع شهری و منابع در اختیار شهروندان است.
۴-۱ نتیجه گیری و استنتاج
۱- شهر نه تنها مجموعه ای از افراد انسانی، امکانات اجتماعی، خیابان ها و ساختمان ها نهادهاست، بلکه یک قلمرو و منطقه روانی، شامل مجموعه ای از شیوه های کاربردی، نگرش های سازمان یافته و احساسات است.
۲- علی رغم تشابه در روند شهرنشینی در جهان، کشورهای توسعه نیافته جریان شهری شدن را سریع تر از غرب طی کردند، در حالی که فاقد تکنولوژی لازم برای چنین توسعه ای بودند، درنتیجه با مشکلات زیادی مواجه شدند، به طوری که هم اشتباهات جریان شهرنشینی در غرب تکرار شد و هم مشکلات خاص این کشورها به آن اضافه شد.
۳- شناسایی مشکلات ناشی از شهرنشینی و تلاش در جهت رفع آنها علاوه بر این که نظارت دولتی می طلبد، نیازمند مشارکت تمامی نهادها و عهده دار شدن بخش مهمی از مسئولیت توسط مدیریت های شهری و منطقه ای است.

۴- فرهنگ و به ویژه فرهنگ شهری چیزی نیست که بتوان با موعظه و خواهش آن را ساخت بلکه امری است مربوط به ظرف و مظروف، وقتی ظرف مناسب شد، مظروفش به تدریج شکل می گیرد. بنابراین در ابتدا باید ابزار و اهرم ایجاد و نگهداری فرهنگ را به وجود آورد که این امر حاصل نخواهد شد مگر با تدابیر و برنامه ریز ی های کوتاه مدت و بلند مدت.
۵- شهروندی، نظام ارزش ها و رفتار و سلوک مدنی خاصی را می طلبد که احساس تعلق و تعهد نسبت به جامعه مهم ترین خصیصه آن است. بجاست که برنامه ریزان با بر هم زدن رابطه یک سویه گذشته میان شهروندان و مسئولان و ایجاد احساس تعلق دو سویه وارد عمل شوند و از طریق تشویق مشارکت مردم در اداره امور شهر و ایجاد انجمن های مختلف مردمی، احساس شهروندی را تقویت کنند و شهروندان را نیز با حقوق و تکالیف خود آشنا سازند.
۶- شهروند واقعی کسی است که به حقوق و تکالیف خود در برابر دیگران آشنا باشد و برای کسب آن مبارزه کند.
۷- شهروندان به واسطه مالیات و عوارضی که می پردازند (وظایف شهروندی) دولت را موظف به تأمین نیازمندی ها و امکانات رفاهی مناسب برای زندگی شان میکنند (حقوق شهروندی).

بخش دوم :

مدیریت شهری

– مدیریت شهری در گرو مشارکت مردمی
– مبانی مدیریت شهری
– مفهوم سیستم مدیریت شهری
– مدیریت شهری در ایران
– نتایج کاربردی بخش مدیریت شهری
– جدول جمع بندی و تحلیل بخش مدیریت شهری

مقدمه
گسترش شهرنشینی و مسائل و مشکلات خاص زندگی شهری، بیش از پیش ضرورت توجه همه جانبه به راهبردها و چاره های سودمند برای بهینه سازی زندگی ساکنان شهرها را آشکار ساخته است. در میان موضوعاتی مانند محیط زیست شهری، حمل و نقل شهری، ایمنی شهری و برنامه ریزی شهری، یک عامل بسیار مهم که تأثیر فزاینده و تعیین کننده ای بر دیگر عوامل سازنده شهری دارد، مدیریت شهری است. هر فعالیت اجتماعی بدون وجود مدیریتی سازمان یافته که اهداف و ابزارهای رسیدن به آنها را مشخص کند و فعالیتها را هماهنگ سازد، از هم می پاشد و به بی نظمی می گراید، شهر نیز پیچیده ترین و متنوع ترین جلوه های زندگی بشری را در خود جای داده بدون وجود نظام مدیریت شهری، که ضمن انجام برنامه ریزی های لازم برای رشد و توسعه آینده شهر، به مقابله با مسائل و مشکلات کنونی آن بپردازد، بی سامان می گردد.
۱-۲ مدیریت شهری در گرو مشارکت مردمی

مفهوم مدیریت شهری بسیار گسترده تر از معنای عام آن است. چراکه برای تحقق این مفهوم باید همکاری جدی میان نهادهای دولتی، بخش خصوصی، سازمان های غیردولتی و مهم تر از همه – عموم شهروندان – ایجاد گردد زمانی که شهروندان عزت و توانایی لازم را برای شرکت و اداره محله و شهر خود پیدا کنند مدیریت مطلوب شهری تحقق می یابد.
به گونه ای که مهم ترین منبع جدیدی که در روال علمی و امروزین مدیریت شهری به یاری حل مشکلات می آید، بسیج منابع مردمی از طریق مشارکت شهروندان است، و نیل به این امر نیازمند نقش تسهیل گر و مشارکت طلب مدیران شهری است.

اداره امور شهری سابقه ای به قدمت شهرنشینی دارد، اما مدیریت شهری مفهومی نسبتا جدید است. رواج این مفهوم را در دو دهه گذشته می توان ناشی از نگرش جدید و فراگیر به شهر وشهرنشینی و شهروند دانست. در این نگرش شهر سیستمی است یکپارچه که تمام عناصر آن در قالب کلیتی واحد شرایط لازم را برای زندگی بهتر و موثرتر شهروندان در دو مقیاس زمان و مکان فراهم می کنند.

آماده سازی زیرساخت های لازم برای کارایی نظام شهری، آماده سازی خدمات شهری لازم برای توسعه منابع انسانی و بهبود سطح زندگی شهروندان، تنظیم و هدایت فعالیت بخش خصوصی برای تأمین امنیت، سلامت و رفاه شهروندان و آماده سازی خدمات و پشتوانه های لازم برای فعالیت های تولیدی و توسعه اقتصادی شهر از مهم ترین وظایف مدیریت شهری در دنیای امروز است.
۱-۱-۲ مفهوم و معنای مشارکت
مشارکت از حیث لغوی به معنای درگیری و تجمع برای منظوری خاص می باشد.
مشارکت، درگیری ذهنی و عاطفی اشخاص در موقعیت های گروهی است که آنان را بر می انگیزد تا برای دستیابی به هدف های گروهی یکدیگر را یاری دهند و در مسئولیت کار شریک شوند.
۲-۱-۲ مشارکت مردمی
مشارکت در کشور ما پدیده تازه ای نیست و مردم این سرزمین همواره در امور خود از شور با یکدیگر غفلت نورزیده اند. اما بار رشد شهرنشینی و به تبع آن تغییر الگوهای مشارکت، لزوم بازبینی در این مفهوم و ارائه الگوهای متناسب با نیازهای امروزی شهروندان احساس گردید. توجه دولت به مشارکت، فزونی آگاهی مردم نسبت به این امر خطیر و تازه ترین زمینه مشارکت مشارکت شهروندان در اداره امور شهرهاست.

این مشارکت یکی از الزامات زندگی شهری است و هنگامی تحقق می یابد که شهرنشینان از حالت فردی که صرفا در مکانی به نام شهر زندگی می کنند درآیند و به شهروند بدل شوند. (با توجه به اصول زیرساز آن که شامل پذیرش اصل برابری انسان ها و مشارکت به معنای یک فرآیند و نه فرآورده است. بی گمان فرهنگ شهروندی در شهرهای ایران هنگامی تحقق خواهد یافت که به شهروندان مسئولیت شرکت در اداره امور جامعه واگذار شود.

۱-۲-۱-۲ تعریف مشارکت سنتی
این نوع مشارکت بر اساس عرف، عادت و سنت و مذهب پدید می آید و میان افراد جامعه به کل نهادی و خودجوش وجود دارد. در این نوع مشارکت دولت هیچ نقشی در هدایت و سازماندهی امور ندارد و انجام تمامی کارها بر عهده مردم و بر اساس خواسته های بیرونی، انتظارات و خواسته های ملی آنها است.
۲-۲-۱-۲ تعریف مشارکت جدید
در این نوع مشارکت، محرکی افراد را به فعالیت وامی دارد. این محرک معمولا از جانب سازمان های دولتی یا غیردولتی برای جلب و افزایش مشارکت مردم در امور مختلف و در قالب برنامه های خاص وارد می شود. مشارکت جدید می تواند اجباری یا داوطلبانه باشد. اگرچه یکی از خصوصیات اصلی مشارکت، داوطلبانه بودن شرکت اعضا در آن می باشد.

۳-۲-۱-۲ بررسی و ارزیابی الگوهای مشارکت
عزاداری های مذهبی برگزار شده در ماه ها و ایام خاص و ساختن مسجد که با مشارکت مردمی انجام می گیرد، نمونه ای از مشارکت های سنتی به شمار می رود. برای نمونه تشکیل انجمن های بلدی یا انجمن های شهر از تلاش های دولت برای جلب مشارکت مردمی در اداره امور شهرها است. از نظر تاریخی می توان آغاز الگوهای مشارکتی جدید اداره امور شهرها در ایران را انقلاب مشروطیت در سال ۱۲۸۷ هـ. ش در نظر گرفت.

۱-۳-۲-۱-۲ بررسی و ارزیابی الگوهای ستنی مشارکت شهروندان در اداره امور شهرهای ایران
منابع مربوط در زمینه زندگی شهری پیش از اسلام اندک است اما اطلاعات موجود نشان می دهند که در آن روزگار شهرهای بزرگی مانند هگمتانه، شوش، ایلام و سیلک وجود داشته اند. از میان شهرهایی که درباره آنها مدارک تاریخی درباره مشارکت مردمی به دست آمده می توان به شهر بابل اشاره کرد. در مرکز این شهر، معبد بزرگی قرار داشت و اداره امور آن را کاهنان بر عهده داشتند. معابد در آن روزگار نقش مهمی در شهرها داشتند ودر کنار دخالت در اداره امور شهرها به میزان زیادی سبب اتحاد مردم نیز می شدند. اهمیت مراکز مذهبی در زندگی اجتماعی سبب شده بود تا مردم بازسازی وساختن معابد را خود بر دوش گیرند. برای نمونه در کتاب پیگولوسکا یا به نام شهرهای ایران در روزگار پارتیان و ساسانیان، در زمینه مشارکت مردم برای ساختن معابد آمده است : تدارک مقدار متنابهی آجر از سوی مردم جهت مرمت و تجدید بنای معابد اساگیل، خود نشانه ای از اعتبار پرستشگاه ها و حمایت مردم از آنهاست. ولی برخی از امور اجتماعی چندان مورد توجه و پشتیبانی اهالی قرار نداشت.
پس از حمله اسکندر مقدونی به ایران و برپایی پادشاهی سلوکیان، مقداری از آداب و سنن زندگی اجتماعی یونانی وارد جامعه ایران گردید. شیوه پولیسی اداره شهر از آن جمله بود.

برای نمونه شهر سلوکیه را مجلس دارایی و دانایی انتخاب می شدند . پس از شکست ساسانیان در برابر سپاه اسلام، شیوه اداره امور شهرها دگرگونی بسیار یافت و قوانین اسلامی وارد زندگی مردم شهری شد. در این دوران عده ای از مأموران محلی و دولتی امور اجتماعی، اقتصادی و انتظامی شهر را اداره می کردند که هر یک از آنها وظایف، تکالیف و مسئولیت های ویژه خود را داشت. به طور کلی تشکیلات اداره امور شهرها در این دوران می توان به چهار گروه تقسیم کرد :
۱- امور اداری، سیاسی، امنیتی و منطقه تحت نفوذ که بر عهده حاکم یا امیرنشین بود.
۲- امور اجتماعی، اقتصادی و امور خدماتی که بر عهده رئیس شهر، کلانتر و کدخدایان محله بود.
۳- امور انتظامی که عسس و داروغه عهده دار آن بودند.
۴- امور قضایی که قضات مسئولیت آن را داشتند .
سوای این تشکیلات رسمی، تنها نهاد غیر رسمی که تا حدی ویژگی مردمی داشت و در اداره امور شهرها موثر بود، انجمن های صنفی بودند. این انجمن ها از قرن سوم هجری قمری همراه با رونق تجارت و گسترش شهرنشینی به شکلی مستقل پاگرفتند. بازار به عنان قطبی در تصمیم گیری های سیاسی و اداری نقش بازی می کرد و به عنوان رقیب و گاه همکار برای حاکمان شهرها و ولایات، در پیاده کردن اهدافشان به حساب می آمد. هم چنین در تعدادی از شهرها پهلوانان و عیاران محله تا حدی حامی مردم در برابر زورگویی حکام داروغه بودند.
بنابراین با توجه به اطلاعات موجود می توان گفت که در روزگار گذشته سوای تجربه اداره پولیس شهرها در دوران سلوکیان که مردم شهرنشین می توانستند با انتخاب نمایندگان خویش سهمی در اداره امور شهر داشته باشند، هیچگاه مردم توانایی و اجازه دخالت در اداره امور شهرها را نداشتند و از مشارکت مردمی در این زمینه اثر چندانی نبود. اما مهم ترین تأثیرات و دگرگونی های ناشی از تماس میان جامعه ایران و فرهنگ تمدن غرب در دوران قاجاریه و پس از آن اتفاق افتاده است. از این رو می توان نخستین الگوی مشارکتی جدید را که الهام از تحولات کشورهای اروپایی مانند فرانسه در ایران پیاده شد، مجلس شورای ملی دانست.

درواقع برای نخستین بار در تاریخ این سرزمین، شاه در کنار خود دستگاهی را یافت که قرار بود افراد آن منتخب مردم باشند و از این پس تمامی تصمیم گیری ها را انجام دهند و او تنها می بایست نظر آنها را بپذیرد.
فرمان مشروطیت صادره در ۱۴ جمادی الاخر ۱۳۲۴ هجری قمری برابر با ۱۳ مرداد ماه ۱۲۸۵ خورشیدی حکایت از این امر می کرد که حکومت، مشارکت تمامی افراد را در اداره امور حق آنان می داند.

۲-۳-۲-۱-۲ بررسی و ارزیابی الگوهای جدید مشارکت شهروندان در اداره امور شهرهای ایران
در این قسمت ابتدا الگوی مشارکت شهروندان در اداره امور شهرهای کشور که پس از مشروطیت با برپایی انجمن های بلدی آغاز و در حال حاضر به شورای اسلامی شهر خاتمه یافته بررسی و ارزیابی خواهد شد و در ادامه تعدادی از نمونه های تجربه شده که برای افزایش مشارکت های شهروندان انجام شده، بررسی می شود.
– نقش انجمن های ایالتی و ولایتی در مشارکت مردمی
پس از تشکیل مجلس شورای ملی، نخستین گام برای تحقق مردمی در اداره امور شهرها با تشکیل انجمن های ایالتی و ولایتی در سال ۱۲۸۶ برداشته شد. آن گونه که از قالب انجمن های ایالتی و ولایتی برمی آید، پیش بینی شده بود که انواع مشارکت مردم همانند مشارکت در مدیریت و تصمیم گیری، مشارکت مالی و مانند اینها تحقق یابد با این قید که مشارکت در تصمیم گیری و مدیریت وجه غالب را داشته باشد.
قانون انجمن های ایالتی و ولایتی تقریباً، هیچ گاه به مرحله اجرا درنیامد. تا سال ۱۳۱۶ خورشیدی شرایط سیاسی و اجتماعی کشور امکان نداد که این قانون اجرا شود.
– انجمن های بلدی آغازگر مشارکت مردم در اداره امور شهرها
در تشکیلات سنتی اداره شهرها که متشکل از حاکم، کلانتر، داروغه و محتسب بود جایی برای مشارکت مردم وجود نداشت – درواقع با نگرشی به تاریخ ایران باید گفت در هیچ زمانی فضای باز سیاسی یا عمومی دیده نمی شود مگر در زمان های کوتاه که آن هم فرصت اثرگذاری پیدا نکرده و تنها در ذهنیات اثر گذاشته است تا جایی که هنوز هم به عنوان مطالبات ملی دیده می شود – اما نخستین قانون بلدیه ایجاد انجمن بلدی را که قرار بود افراد آن منتخب مردم باشند، پیش بینی کرده بود. از این رو نخستین قانون مدون مربوط به مدیریت شهری نوین در ایران با عنوان کانون بلدیه ۱۲ خرداد ۱۲۸۲ خورشیدی به تصویب نخستین دوره قانون گذاری مجلس شورای ملی رسید.

در این قانون مدیریت شهرها به هیأت بلدی واگذار شده بود. این هیأت از دو جزء تشکیل شده بود. نخست انجمن بلدیه و بعد اداره بلدیه و شعب و اجزای آن. در این دوران تا سال ۱۳۰۹ چون حکام و روسای بلدیه با توجه به قانون بلدیه سال ۱۳۲۵ قمری نه تنها اعتبارات مخصوصی برای اداره امور شهر نداشتند بلکه اختیاری درباره وضع عوارض محلی هم نداشتند. یعنی دواقع نه مردم در امورات محلی دخالت داشتند و نه وظایف شهرداری ها مشخص و روشن بود.
در سال ۱۳۰۹ شمسی به منظور شرکت دادن مردم در اداره امور شهرها به ترتیب قانون بلدیه و آیین نامه مربوطه تصویب شد. به موجب قانون مزبور سازمان بلدیه مرکب بود از انجمن بلدیه و اداره بلدیه. در این قانون زمینه های مشارکت مردمی کم رنگ تر شده بود. برای دخالت بیشتر در اداره امور انجمن بلدی پیش بینی شده بود که عده انتخاب شوندگان برای عضویت در انجمن بلدی ۵ برابر تعداد نمایندگان هر شهر باشد تا هیأت دولت بتواند عده لازم را از میان انتخاب شده ها، تعیین و انتصاب کند.

۳-۲-۳-۲-۱-۲ چند نمونه تجربه شده مشارکت جدید در دوران حاضر
امروز حاضر ایران دارای بخش شهرنشینی گسترده ای است. این گستردگی حاصل تحولاتی است که در چند دهه اخیر در کشور صورت گرفته و حاصل آن غلبه میزان شهرنشینی بر روستانشینی است. اما با وجود این تحولات و این که گروه بزرگی از مردم زندگی شهروندی یافته اند، اما هنوز اکثریت جامعه فاقد سنت های شهروندی است. سنتی که خود باید با تکیه بر فرهنگ شهروندی پدید آید.

با وجود ضعف هایی که در سیستم اداره امور شهرهای ایران وجود دارد، شهرداری های کشور به ضرورت اهمیت مشارکت مردم پی برده اند. هم اکنون در بسیاری از شهرداری ها از جمله شهرداری تهران تجربه های مشارکتی در حال انجام است.
– طرح پیشگامان فضای سبز
طرح پیشگامان فضای سبز اولین قدم در منطقه ۱۴ تهران است که برای تشویق شهروندان به توسعه فضای سبز تحقق یافته است. بر اساس این طرح شهروندان علاقه مند به شرکت در توسعه و حفظ فضای سبز به عنوان پیشگامان فضای سبز انتخاب می شوند.

مراکز خدماتی را باغبان های شهرداری، کانون حامیان فضای سبز، گروهی از بازنشستگان آموزش و پرورش و محصلان تشکیل می دهند و احتمال می رود که در هر ناحیه یک مرکز خدماتی به وجود آید.

– طرح استقبال از بهار
طرح استقبال از بهار طرحی است که در آن شهرداری تهران با مردم همراه و همدوش می شود و با مشارکت دادن شهروندان در این طرح آنان را در اجرای این سنت با ارزش یاری می کند. طرح استقبال از بهار کارکردهای متنوعی دارد که تشویق شهروندان به پاکسازی و نظافت خانه و محله شان از اولین نتایج آن است. اما دومین کار طرح استقبال از بهار، رفع مشکلات مردم و کمک به آنها در انجام این سنت است. هم چنین طرح مهمی نیز در مناطق به اجرا درآمد که انتخاب شهروند نمونه بود. این شهروند کسی بود که در طرح استقبال از بهار و بخش های مختلف فضای سبز و نظافت، مشارکت فعالانه داشت.
۳-۱-۲ تأثیر واگذاری اختیارات محلی به مردم در توسعه دموکراسی
اگر مدیریت شهری به معنای واقعی کلمه به وجود آید آن وقت مردم هر محلی خود نیازهای محلی را تشخیص می دهند و از منابع مالی محلی که در اختیار آنان قرار داده شده است عوارض و مالیات وصول می کنند، و سازمان های لازم را برای اداره امور محلی به وجود می آورند، با نیروی انسانی وسایل و ابزار مورد لزوم آنها را مجهز می کنند و خود در اجرای سیاست ها، خط مشی ها و برنامه های محلی خویش اقدام می کنند.
مشارکت دادن مردم در سرنوشت امور محلی خود تنها با اعطای حق اظهارنظر مشورتی به آنان تأمین نمی شود بلکه مشارکت مردم در اداره امور محلی خود با داشتن اختیار در تصمیم گیری حاصل می شود و اختیار تصمیم گیری هم مستلزم فراهم آوردن امکانات گوناگون برای اجرای تصمیمات و سیاست ها و خط مشی های متخذه در محل است.
نمودار ۲ : عوامل موثر در میزان مشارکت افراد

به بیانی دیگر اختیار تصمیم گیری در امور محلی نمی تواند مجزا از اختیار اخذ تصمیمات مالی برای فراهم کردن امکان اجرای سیاست ها و تصمیمات متخذه محلی باشد.
مشارکت مردم در اداره جامعه محلی خود باعث می شود که چشمان خود را بر روی حقایق محیط اجتماعی خویش باز نگه دارند. نیازهای دسته جمعی را دریابند، به نظام سازمانی و اداری حاکم بر مقدرات خود بنگرند و به نقایص و مشکلات موجود در آن واقف شوند.

مردم اگر در این حال احساس کنند که در محدوده سیاست ها و خط مشی های ملی اختیار و اداره امور حکومت محلی خود را در دست دارند از میان این ایدئولوژی های مختلف آن را که مستدل تر و برتر می دانند، انتخاب می کنند و طبق موازین حکومت های دمکراتیک محلی به نمایندگان خود در انجمن های ملی اختیار می دهند که به نظر و معتقدات آنان و اراده آنها جامعه عمل بپوشانند. ایمان به حقانیت نظر مردم و اعتقاد به برتر، سنجیده تر و صحیح تر بودن فکر و تصمیم جمعی انبوه مردم یک جامعه نسبت به قضاوت و نظر یک نفر یا یک عده قلیل، هر چند که آن فرد و یا معدودی از افراد خبره متخصص و دانشمند باشند، برای برقراری یک سیستم غیرمتمرکز اداری ضرورت محض دارد.

۱-۳-۱-۲ عوامل مشترک میان مردم در تحقق مدیریت شهری مطلوب
۱- مسئله خانوادگی و اشتراک در منابع ملی
مردم هر ناحیه در امور با یکدیگر منابع مشترک دارند و غالبا با اشتراک مساعی یکدیگر موجبات کسب درآمد، رفاه و سعادت بیشتر و حل مشکلات را فراهم می آورند.
۲- تأثیر اقامت در محل کسب و کار
چون محل کسب و کار و محل سکونت شخص غالباً در یک ناحیه قرار دارد علاقه و دلبستگی به این ناحیه امر طبیعی و اجتاب ناپذیر است و ساکنین آن سعی می کنند هرچه ممکن است آنجا را آبادتر ساخته و در ترقی و پیشرفت آن بکوشند.
۳- احاطه به احتیاجات محلی
مردم نواحی و ساکنین شهرها به احتیاجات خود بیش از مأموران دولت مرکزی واقف هستند و درنتیجه این وقوف در طرح ریزی برنامه ها اولوین ها را در نظر گرفته و عوارض و مالیات محلی را به جا و به موقع خرج کنند.
۴- تناسب عوارض و مالیات های محلی با توجه به قدرت پرداخت مردم
۵- مسئولیت در مقابل انتخاب شوندگان
۶-توجه به اولویت برنامه ها و هزینه ها
۷- ترقی و پیشرفت محل
۸-وضع قوانین و مقررات منطبق با احتیاجات و مقتضیات محل
۹-آماده کردن مردم محل برای قبول مسئولیت بزرگتر

۱۰-کاستن و سبک کردن فشار از دوش دولت
۱۱-تشکیلات متناسب با احتیاجات محلی
۴-۱-۲ جامعه مدنی و مدیریت شهری
بنا به تعریف «جامعه مدنی جامعه ای است متشکل از گروه های ارادی، داوطلبانه، مستقل و خودگردان که با هدف پیشبرد منافع، علائق و سلیقه های افراد عضو تشکیل می شوند.»
این گروه ها می توانند شکل صنف، حزب، اتحادیه، باشگاه، انجمن، سازمان های غیردولتی یا غیرحکومتی مستقل را پیدا کنند. مجموعه این گروه ها بر اساس قوانین و مقررات مشخص، شفاف و روشن در شبکه ای از روابط مبتنی بر روح مسالمت جویی، اخلاق مدنی، مدارا و تساهل، همزیستی و همکای با یکدیگر به حیات خویش ادامه می دهند.
با این تعبیر، شهرداری نیز یک نهاد مدنی به شمار می آید که به مفهوم نوین آن نهادی عمومی و مستقل از دولت است که برای اداره امور محلی، توسط اهالی همان محل در چارچوب قراردادها و قوانین ملی تأسیس می شود و توسط نمایندگان منتخب مردم اداره می شود. بنابراین شهرداری شبیه نوعی سازمان تعاونی است که سهامداران آن ساکنان شهر، هیأت مدیره آن انجمن یا شواری شهر و مدیر عامل آن شهردار می باشد.
با پذیرش این مبنا، مدیریت شهری، مدیریتی از بالا به پایین نیست و مشارکت شهروندان در اداره امور شهر جزء جدایی ناپذیر مدیریت شهر می باشد.
جامعه مدنی با طرز تلقی تازه ای که در مورد «شهر» پدید می آورد، محدوده وظائف شهرداری ها را به نوعی متأثر می سازد. از این دیدگاه شهر تنها مجموعه ای مرکب از راهها، ساختمان ها و فضاهای باز نیست و وظیفه شهرداری نیز منحصر به ساماندهی این سه جزء نمی گردد. «شهر موضوع مرکزی و اساسی در تعیین سرنوشت انسان معاصر است … شهر بیشتر یک قلمرو ذهنی است، هیأتی از سنت ها و آداب مرسوم و گرایش های سازمان یافته و عواطف که فرهنگ خاص خود را دارد … تاریخ جهان تاریخ شهر است، شهر جایگاه خرد است و خرد ما در مدنیت است.
پس مدیریت های شهری باید به نحوی عمل کنند و آن دسته از وظایف را مورد تأکید قرار دهند که درنتیجه آن، شهروندان فضای کافی برای ابراز عقیده و گفتگو و مشارکت را داشته باشند. به همین دلیل مدیران شهر می بایست نگرش سنتی به وظایف را به فراموشی بسپارند و وظایف خود را بر اساس نسبتی که این وظایف با اهداف جامعه مدنی دارند، مجدداً فهرست و اولویت بندی نمایند.
با شرایط کنونی پذیرش مشارکت جامعه مدنی و بخش خصوصی در اداره امور واقعیتی گریزناپذیر است. بنابراین باید شرایط جامعه را برای همکاری این گواه ها فراهم ساخت.

۵-۱-۲ خصوصی سازی
اگر مردم سالاری به معنای مسئولیت و مشارکت مردم در حاکمیت و اداره امور باشد، زمانی رنگ واقعیت به خود می گیرد که از نظر ساختاری، نهادهای مردمی نقش و سهم مناسبی در آن داشته باشند. ساختار حاکمیت جامعه، شرایط فعالیت نهادهایی هم چون بخش خصوصی و جامعه مدنی را در بر می گیرد. بخش خصوصی عبارت است از شرکت های کوچک و متوسط و بزرگ، اتحادیه ها و انجمن های تجاری و سرمایه گذاری و سازمان های چندملیتی و همچنین جامعه مدنی، در این ساختار، سازمان های غیردولتی شامل گروه ها و اجتماعات محلی و تشکل های داوطلبانه مردم است.
۱-۵-۱-۲ خصوصی سازی و اهداف آن
در یک دیدگاه کلی اهداف خصوصی سازی را به دو دسته تقسیم می کنند که در ذیل با عناوین اهداف اولیه و اهداف ثانویه مشخص شده اند. بطوری که این اهداف در نحوه خصوصی سازی و چگونگی واگذاری واحدهای دولتی به بخش خصوصی (با توجه به تعاریف و مفاهیم خصوصی سازی). نقش تعیین کننده ای دارند.
اهداف خصوصی سازی
الف) اهداف اولیه :
۱- کاهش اندازه (حوزه فعالیت) بخش دولتی از طریق انتقال مالکیت و کنترل اقتصادی
۲- افزایش کارآیی عملیات موسسات اقتصادی
۳- کاهش کسر بودجه و بدهی های ملی
۴- افزایش رقابت
ب)اهداف ثانویه :
۱- گسترش بازار سرمایه (تشویق مالکیت گسترده سهام)
۲- تعدیل مقررات (مقررات زدایی)
۳- ایجاد دلبستگی و علاقه در شاغلین شرکت ها
۴- تأمین منافع مصرف کنندگان
۵- توزیع مناسب درآمدها

۶- تعدیل یارانه ها و اختلال قیمت ها
۲-۵-۱-۲ روش های خصوصی سازی
خصوصی کردن شرکت های دولتی در هر کشور و در چارچوب ویژگی های فرهنگی و اهداف آن کشور مسیر ویژه خود را طی می نماید. حتی در داخل یک کشور نیز روش های مورد استفاده در مورد هر شرکت دولتی با توجه به ویژگی های آن شرکت در مقایسه با سایر شرکت ها متفاوت می باشد.
معمولا متداول ترین روش های مورد استفاده در برنامه خصوصی کردن واحدهای دولتی (خصوصی سازی) به شرح زیر طبقه بندی می گردد :
۱- عرضه سهام واحدهای دولتی به عموم مردم.
۲- عرضه سهام واحدهای دولتی به صورت خصوصی.
۳- فروش دارائی های واحدهای دولتی به بخش خصوصی.
۴- تجدید سازمان و تفکیک واحدهای دولتی به منظور خصوصی کردن.
۵- سرمایه گذاری جدید بخش خصوصی در واحدها دولتی.
۶- فروش واحدهای دولتی به مدیریت و کارکنان آن واحدها.
۷- واگذاری واحدهای دولتی در چارچوب قراردادهای مدیریتی و اجاره توسط بخش خصوصی.
۸- سیستم ووچر (کوپن یا برگه های خرید).
۳-۵-۱-۲ وضعیت سازمان های غیردولتی در ایران
در سال های اخیر و به ویژه در انتخاب ریاست جمهوری آقای خاتمی با طرح مقوله جامعه مدنی و مشارکت مردم که آراء بسیاری را به خود اختصاص داده، رشد فرهنگ مشارکت مردمی را تا حدودی در بین هم وطنانمان مشاهده می نمائیم که هر گونه تلاشی در این زمینه بدون شک موجب خیر و صلاح در جامعه خواهد بود.
هم اکنون در ایران طبق آمارگیری سال ۱۳۷۹ که به کوشش انجمن تنظیم خانواده جمهوری اسلامی ایران به عمل آمد ۲۲۲۷ سازمان غیردولتی به ثبت رسیده و ۱۷۳ سازمان غیردولتی در حال ثبت در کشور ما وجود دارد یعنی روی هم رفته ایران ۲۴۰۰ سازمان غیردولتی البته تا سال ۱۳۷۹ داشته است.
همه اینها در حول سه محور (فرهنگی – اجتماعی) (تخصصی – صنعتی) و (خیریه ای) فعالیت می نمایند. نکته قابل توجه آن است که بیش از ۹۰ درصد از این سازمان ها، خیریه ای می باشند که کمبود سازمان های غیردولتی با موضوع فرهنگی – اجتماعی کاملا مشهود است.
برای نمونه نام و اطلاعات چند NGO داخل کشور و خارج از کشور را در ارتباط با فعالیت های شهرسازی بیان می کنیم :
جدول ۱ : برخی از NGO های داخلی و خارجی
سازمان غیردولتی (NGO) نوع فعالیت

جامعه مهندسان شهرساز آموزشی – اجرایی – اطلاع رسانی – برنامه ریزی
مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران علمی – تخصصی – تحقیقی
انجمن معماران ایران اجرایی – تحقیقاتی – علمی تخصصی – فرهنگی و هنری
انجمن جامعه شناسی ایران آموزشی – اجرایی – اطلاع رسانی – تحقیقاتی – مشاوره ای
انجمن جغرافیای ایران تحقیقاتی – علمی – تخصصی
ADPC بانکوک – تایلند
www.abc.at.ac
مرکز یاری دهنده به کشورهای آسیایی که دچار
بلایای طبیعی گشته اند.
CMC کلمبو – سریلانکا مرکز مرتبط با مدیریت سکونتگاه های انسانی
TUGI کوالالامپور – مالزی
www.tugi.apdip.net
مرکز ابتکارات در جهت اداره امور شهری
ACHR
www.achr.net مرکز قوانین مسکن
METRPOLIS
www.metropolis.org جهت انتقال دانش و مهارت های شهرسازی

۲-۲ مبانی مدیریت شهری
۱-۲-۲ تعریف مدیریت شهری
مدیریت شهری یعنی اداره، حراست و حفاظت شهر و شهروندان در وضعیت حال، و ایجاد ساز و کارهایی خاص برای ادامه توسعه مطلوب شهر (از ابعاد اجتماعی، اقتصادی و کالبدی) در آینده. فرایندی که ذکر شد (توسعه مطلوب شهر) با اتکا به ابزارهایی صورت می گیرد که زاده برنامه ریزی و سپس مدیریت شهری است. به طور کلی مدیریت، روش دستیابی به اهدافی می باشد که برای سازمان درنظر گرفته شده است. لیکن برای ارایه تعریف جامع می توان گفت که مدیریت به کار کردن با افراد و گروه ها برای رسیدن به مقاصد سازمان گفته می شود. اگر شهر هم چون سازمانی در نظر گرفته شود لازم است که در رأس آن عنصری برای برنامه ریزی آینده و اداره امور کنونی قرار گیرد. این عنصر را می توان مدیریت شهر نامید.
نمودار : ورودی و خروجی های مدیریت شهری

۲-۲-۲ تعریف حکومت محلی
حکومت محلی، سازمانی عمومی است که به موجب قوانین عمومی و یا اساسی یک کشور در قسمتی از خاک آن ایجاد می گردد تا در محدوده ای که مشخص شده، خدماتی را که کاملا محلی هستند برای ساکنان آن محدوده تأمین کند. حکومت های محلی دارای محدوده معین، جمعیت معین، سازمان و امتیازهای لازم برای انجام وظایف محلی می باشند. بسیاری از حکومت های محلی دارای شخصیت حقوقی، اختیار وضع مالیات و بودجه مستقل می باشند و صفت مشخصه آنها این است که فاقد اقتدار عالیه سیاسی می باشند.
حکومت های محلی، حالتی دوگانه دارند، از یک سو باید امور محلی را با نظرسنجی از مردم محل، مطابق قانون انجام دهند و از طرف دیگر باید به عنوان نماینده حکومت مرکزی، سیاست ها و خطوط مشی عمومی آن حکومت را در سطح محلی اجرا کنند. به طور معمول، حکومت های محلی دارای یک سازمان حکومتی کامل هستند که تمام یا برخی از کارکنان آن را مردم انتخاب می کنند.
۳-۲-۲ انعطاف پذیری مدیریت شهری
آنچه امروز در هدایت نظام مدیریت شهری اهمیت بیار دارد، توانایی این نظام در انعطاف پذیری (flexibility) درونی آن است. نظام های باز، نظام هایی هستند که مبادلات زیادی با هر چیزی که در اطراف آنها وجود دارد انجام می دهند و در مقابل، نظام های بسته نظام هایی هستند که در خود فرو رفته اند. البته در واقعیت هیچ نظام کاملا بسته ای وجود ندارد و نظام باز، نظام هایی هستند که معمولا بهتر عمل می کنند و می توانند خود را با شرایط خطرناک محیط دور و بر، به خوبی سازگار سازند.

در شرایط کنونی، با توجه به متغیرهای بسیار و محیط ناهمگن و متنوعی که نظام مدیریت شهری در آن قرار دارد، این نظام باید به روش باز عمل کند و ساختارهای خشک و غیرقابل انعطاف را از خود دور سازد، زیرا این نظام باید بتواند خود را با محیط اطرافش سازگار کند و ضمن حفظ کلیت خود، به تبادل پویا با آن بپردازد.
۴-۲-۲ اهداف مدیریت شهری
زندگی پیچیده شهری، همراه خود نیازهای مشترک بسیاری پدید آورده است که سبب ایجاد نظام مدیریت شهری گردیده اند و تعیین کننده اهداف آن نیز هستند. به عبارت دیگر اهداف، راههای ارضای نیازها به شمار می آیند. نیازهای ارضاء نشده سبب می گردند، اهداف برای برآورده ساختن و دستیای به نیازها شکل گیرند.

جدول ۲ : اهداف و استراتژی های مدیریت شهری
عنوان بخش اهداف کیفی استراتژی ها سیاست های کلی اهداف
کمی برنامه های اجرایی سیاست های اجرایی
بخش مسکن – تأکید بر تقویت
بخش غیردولتی
برای
سرمایه گذاری
و مدیریت
تولید مسکن – اولویت تأمین مسکن برای اقشار محروم و روستاییان کشور
– تشویق تولید انبوه مسکن
– اعطای تسهیلات ویژه برای سازندگان استیجاری – مجموعه های مسکونی کارگری
– مجموعه های مسکونی کارمندی
– کمک های اعتباری – حداکثر استفاده از زمین در قالب تراکم شهری و ساختمانی
– به کارگیری زمین های نامناسب کشاورزی
– ایجاد زمینه های مشارکت مردمی از طریق آماده سازی زمین و مسکن
– استفاده از مکانیزم های نرخ ترجیحی در عوارض صدور پروانه عوارض نوسازی و موارد مشابه برای تشویق مردم به تقلیل سطح زیربنای مسکونی و حمایت از گروه های کم درآمد
– تشویق نظام تعاونی تولید مسکن
– هدایت مردم به پس انداز تأمین مسکن
بخش
عمران
شهری – تمرکز زدایی از تهران و جلوگیری از رشد شهرهای بزرگ
– بهبود اداره امور شهرها و بالا بردن توان فنی و مالی و اجرایی شهرداری ها و سوق دادن آن ها به سمت خودکفایی نسبی

– ارتقای کیفیت عمران محیط شهری و روستایی ایجاد نظام سلسله
مراتبی شهرها – رعایت اصل عدم تمرکز در مدیریت طرح ریزی عمران شهری تشکیل سازمان های محلی و مردمی و تأمین خدمات و اداره تأسیسات عمومی
– تأمین قسمتی از منابع مالی شهرداری ها از طریق وصول عوارض قانونی مناسب با نوع انتفاع از زمین و املاک
– توسعه حیطه عمل دستگاه های محلی و مردم به تمام زمینه های زیست محیطی و رفاه شهری بهداشت عمومی و …
و آزاد کردن تدریجی وزارت خانه های مربوطه از عملیات و خدمات طرح ریزی شهری – تدوین قوانین و مقررات در زمینه اصلاح نحوه تهیه و تصویب و اجرای طرح ها
– توسعه مراکز مطالعاتی و تحقیقاتی در زمینه شهرسازی
ایجاد توسعه تأسیسات آب آشامیدنی شهرها – تأسیس زمینه آب و فاضلاب منطقه ای و محول نمودن اجراء بهره برداری و نگهداری شبکه های آب آشامیدنی شهرها به آنان
ایجاد توسعه تاسیسات فاضلاب شهرها – تأسیس سازمان فوق
بهبود عبور و مرور در شهرها – احداث کمربندهای جدید شهرها
– توسعه و اصلاح شبکه های ارتباطی شهرها و تقویت نظام حمل و نقل عمومی
– ایجاد پایانه ها
– حفظ و حراست حریم جاده های بین شهری در داخل محدوده شهرها
سایر تاسیسات و تسهیلات شهری – احداث میدان های تره بار ، غسالخانه، گورستان، حمام بهداشتی و توالت
– احداث سالن های اجتماعات

برای آن که بتوان تصویر روشنی از اهداف مدیریت شهری داشت، در آغاز باید نیازهایی را که سبب ایجاد نظام مدیریت شهری شده اند، مشخص کرد. شمار این گونه نیازها بسیار است اما می توان آنها را در کلی ترین وجوه خود برشمرد. سه نیاز جهان شمول در این زمینه وجود دارند :
الف : نیاز به ارتقای شرایط کار و زندگی همه مردم شهر
ب : نیاز به توسعه اقتصادی و اجتماعی پایدار : محدودیت امکانات و ضرورت حفاظت از آنها برای بهره گیری بهینه نسل کنونی و نسل های آینده از جمله نیازهای زندگی شهری است. برای تحکیم مبانی توسعه پایدار و کمک به فرآیند توسعه جوامع شهری باید به موارد زیر توجه داشت.
– تقویت انگیزه ها و سازکاهای لازم برای جلب مشارکت فعال شهروندان در مدیریت شهری.
– تقویت انگیزه ها و سازکارهای لازم برای بیشترین بهره وری از منابع توسعه شهری.
– تقویت و بهینه سازی سازمان های منتخب شهروندان برای اداره امور شهر.
– تقویت کیفیت برنامه ریزی و مدیریت شهری.
ج : نیاز به حفاظت از محیط کالبدی شهر

در مجموع : هدف اساسی مدیریت شهری را می توان پدید آوردن شهری سالم دانست که نشانه های آن عبارتند از :
– داشتن فضایی تمیز و محیط فیزیکی مطمئن با کیفیت عالی (این امر شامل کیفیت مسکن نیز می شود).
– داشتن محیط زیست که اکنون ثابت و در دراز مدت پایدار باشد.
– داشتن جامعه ای منسجم و قوی با حمایت دوجانبه مردم و دولت.
– ایجاد زمینه برای مشارکت بیشتر مردم و کنترل آنان در اخذ تصمیم هایی که بر زندگی، بهداشت و رفاه موثر است.
– براوردن نیازهای اساسی از قبیل، غذا، آب، سرپناه، درآمد، ایمنی و کار برای همه مردم شهر.
– دسترسی گسترده به انواع تجربه ها و منابع با داشتن امکان زیاد برای تماس های گوناگون، داخالت و ارتباطات در سطح گسترده.
– تشویق شهروندان به داشتن رابطه با تمدن و میراث بیولوژیکی سایر گروه ها و نسل های گذشته.
– داشتن روشی که با خصوصیات موجود سازگار بوده، موجبات ادامه راه را فراهم آورد.
-داشتن حداقل سطح مناسب از بهداشت عمومی و خدمات مراقبت از بیماری ها، به گونه ای که این خدمات در دسترس همگان قرار گیرد.
– داشتن وضعیت بالای بهداشتی (بالا بودن سطح مثبت بهداشت و پایین بودن سطح بیماری ها).
در ایران منابع گوناگونی اهداف مدیریت شهری را تعیین می کنند. عمده ترین این منابع عبارتند از :
– برنامه های توسعه اقتصادی – اجتماعی و فرهنگی کشور.
– طرح های شهری
– قانون شهرداری ها
در مبحث مدیریت وظایفی که به طور کلی بر عهده مدیریت است، عبارتند از :
برنامه ریزی، سازماندهی، نظارت و انگیزش.
نمودار ۴ : وظایف مدیریت و ارتباط بین آنها

۳-۲ مفهوم سیستم مدیریت شهری
۱-۳-۲ روش های تحقیق اهداف مدیریت شهری
برای تحقق اهداف و انجام وظایف یاد شده مدیریت شهری، راهبردهای اساسی و عام زیر، ارائه و تدوین شده اند.
الف) بازپس گرفتن تمرکز قدرت و منابع از دولت مرکزی و واگذاری آن به سیستم های مدیریت
ب) جلب مشارکت عمومی مردم برای مدیریت شهری
پ) بهبود و توسعه ساختار سازمانی و تشکیلاتی سیستم و امور پرسنلی و قانون آن
ت) بهبود شیوه های مدیریت مالی و اقتصادی

ث) تأکید بر رویکرد و روش های مدیریت و برنامه ریزی استراتژیک و جامع سیستم
ج) بسیج کلیه منابع توسعه شهری با مشارکت فعالانه بخش خصوصی و سازمان های مبتنی بر جامعه محلی
ح) سامان دهی و بهکرد کیفیت محیط فیزیکی زندگی شهری بویژه برای اکثریت عظیم فقرای شهری

نمودار ۵ : ساختار مدیریت شهری در ژاپن

۲-۳-۲ ساختار سازمانی مدیریت شهری و وظایف آن
در تبیین نظری تشکلات سیستم مدیریت شهری دو نکته بسیار اساسی زیر باید مورد توجه قرار گیرد :
الف) لزوم پوشش و نظارت کامل سیستم بر تمام فضای جغرافیایی و عملکردی شهر و حوزه شهری مربوط، اعم از هسته توسعه یافته و حاشیه های توسعه نیافته.
ب) لزوم ادغام و یکپارچگی کلیه عناصر ذی ربط در مدیریت و برنامه ریزی شهری در چارچوب تشکیلاتی مدیریت شهری.
جدول ۳ : مدیریت شهری در شهرهای مهم جهان
نام شهر نام
انجمن شهر نحوه انتخاب
انجمن شهر تعداد اعضاء نحوه انتخاب
شهردار انجمن های
محلی تعداد اعضاء توضیحات
آمستردام انجمن شهر با رأی مردم ۴۹ از طرف پادشاه انجمن شهر ۱۰ نفر را به عنوان هیئت مدیره انتخاب می کند که این هیئت انتخاب شهرداران مناطق را بر عهده دارند.
استکهلم شورای شهر با رأی مردم ۱۰۰ امور اجرایی شهر زیر نظر شورای شهر اداره می شود و شهردار ندارد.
برلن شورای شهر

شهردار در
سطح مناطق با رأی مردم ۲۰ منطقه مختلف وجود دارد و شهرداری های فرعی در برخی امور آزادی عمل دارند. اموری از قبیل آموزش و پرورش در اختیار شهرداری مرکزی است.
پاریس شورای شهر با رأی مردم شهردار و فرماندار
یکی هستند شورا در
سطح مناطق ۱۶۴ شهردار پاریس در جلسات هیئت دئلت بعنوان یک عضو اصلی شرکت می نماید.
پراگ کمیته ی
ملی پراگ با رأی مردم از طرف کمیته ملی
پراگ شهردار در
ردیف وزیر و
در کابینه
شرکت می کند شورای شهر و شهرداری در سطح
مناطق
پکن کنگره
خلق شهرداری اعضاء متناسب با
۱۲ گروه ابتدایی
انتخاب می شوند شورای خلق پکن
توسط کنگره
انتخاب می گردد و
به منزله هیئت
اجرای شهرداری
است و شامل
شهردار معاونین
نیز می گردد. شهر پکن ۸ منطقه شهرداری و حومه آن ۹ منطقه شهرداری در هر منطقه شهرداری یک شورای خلق مخصوص آن منطقه وجود دارد. کوچکترین واحد شهرداری که در مقیاس محله تشکیل می گردد کمیته محل است.
تورنتو شورای شهر انتخابی از
طرف مردم ۲۳ شهردار منتخب
شورای شهر ۱۱ منطقه شهرداری
توکیو ارگان
قانون گذاری
با انجمن شهر انجمن شهر
از طرف
مردم انتخاب
می شود ۱۲۷ ارگان اجرایی

دارای یک شهردار
که از طریق
انتخابات عمومی
انتخاب می شود. ۲۳ بخش دارای شهردار که از طرف مردم ساکن بخش انتخاب
می شود. شهردار دارای دو ارگان قانون گذاری و اجرایی می باشد.

کوالالامپور شورای شهر توسط مردم مدیریت شهر متشکل از شورای شهر و شهرداری می باشد
لندن شورای شهر
لندن بزرگ ۳۲ شوراهای
محلی
لوس
آنجلس شورای شهر توسط مردم ۱۵ توسط مردم مقام
اجرایی و بالاترین هر یک از اعضاء شورا از یکی از محلات انتخاب می گردند.
مسکو موسووت نمایندگان کارگران
سویت شهر مسکو ۲۹ منطقه شهری

بر همین اساس، سیستم مدیریت شهری را می توان متشکل از سه سطح مدیریتی زیر دانست:
که ویژگی ها و وظایف هر یک از سطوح به شرح زیر است :
الف – مدیریت سیاسی اجتماعی
وظیفه اصلی این سطح ایجاد ارتباط و هماهنگی بین سیستم با محیط بیرونی آن، تصمیم گیری و سیاست گذاری برای سیستم و اتخاذ شیوه های مناسب برای برخورد با نامعلولیت ها و قیود ناشی از عوامل بیرونی است.
مدیریت سیاسی، اجتماعی در وهله اول باید بتواند هماهنگی و انطباق لازم بین سیاست ها، برنامه ها و خواسته های سیستم با مولفه های کلی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی حاکم بر جامعه را ایجاد و برقرار نماید. در وهله دوم لازم است هماهنگی و همکاری بین مدیریت شهری با دولت مرکزی برقرار گردد. چنین کاری شرط لازم برای موفقیت سیستم است که اصلی ترین مکانیزم های آن تمرکز زدایی و محلی کردن سیستم و جلب علایق و مشارکت های شهروندان برای دخالت فعال در اداره امور خودشان است.
ب – مدیریت سازمانی و برنامه ریزی
وظیفه اصلی این سطح، تصمی سازی برای سطح مدیریت نهادی و هم چنین برنامه ریزی بر اساس اهداف، راهبردها و سیاست های تعیین شده و بالاخره سازمان دهی و ایجاد هماهنگی بین عناصر و اجزای درونی سیستم است. مهم ترین روش برای انجام این وظایف روش مذاکره و میانجی گری بین طرفین و عناصر ذی نفع است.

نمودار ۶ : ساختار مدیریت شهری ایالات متحده

ج – مدیریت اجرایی و فنی
این سطح مدیریتی موظف به انجام فعالیت های عملی، تحقیقاتی و عملیاتی لازم برای تحقق و اجرای اهداف برنامه های تدوین شده در سطوح بالاتر است این سطح از مدیریت با کلیه عناصر اجرایی و فنی مستقر در سطح شهر ارتباط دارد.

شهرداری ها را می توان نوع کاملی از سازمان های محلی دانست. شهرداری معادل مدیریت شهری نیست، اما هسته مرکزی مدیریت شهری را تشکیل می دهد و وظیفه هدایت، نظارت و جلب مشارکت سایر عوامل موثر بر مدیریت شهری را بر عهده دارد.
۴-۲ مدیریت شهری در ایران
۱-۴-۲ ناشناخته بودن وظایف مدیریت شهری برای شهروندان
مشاهدات و یافته ها نیز نشان می دهند که شهروندان وظایف عمرانی و خدماتی شهرداری را به عنوان وظایف اصلی آن می شناسند. هرچند نمی توان این یافته ها را تعمیم داد، اما روشن است که آشنایی مردم با وظایف شهرداری چندان زیاد نیست، مردم مهم ترین وظیفه شهرداری را تأمین نظافت شهری می دانند. برای نمونه، در یک نظرسنجی که آذر ماه سال ۱۳۷۳ از طرف مرکز تحقیقات واحد آذربایجان غربی با عنوان سنجش گرایش مردم شهر ارومیه نسبت به عملکرد شهرداری ارومیه انجام گرفت نتایج زیر بدست آمد :
۱- تنظیف شهر (۶۸ درصد پاسخگویان).
۲- زیباسازی و ایجاد فضای سبز (۲۷ درصد پاسخگویان).
۳- آسفالت کوچه ها و خیابان ها (۱۴ درصد پاسخگویان).
۲-۴-۲ موانع تحقق و سیر تحولی مدیریت شهری در ایران
در مورد علل پیدایش دولت متمرکز در ایران، چند دیدگاه عمده وجود دارد و مرور اجمالی این دیدگاه ها می توان ابعاد و زوایای متعدد دولت متمرکز در ایران را روشن سازد.
بدیهی است، روشن نمودن این ابعاد و زوایا کمک قابل توجهی به استخراج مؤلفه ها و شاخص های عدم تحقق مدیریت شهری قدرتمند می کند. یکی از دیدگاه های رایج در مورد علل پیدایش ساخت سیاسی متمرکز در شرق و از جمله ایران، دیدگاه کارل وویت فوگل – در کتاب استبداد شرقی – است. فوگل مدعی است که بنیان تمدن های شرقی به گونه ای است که انحصار منابع و کنترل انحصاری بر آن موجب تمرکز در قدرت سیاسی نیز شده است. تمرکز قدرت سیاسی باعث تمرکز قدرت اقتصادی و مانع پیدایش مالکیت خصوصی و طبقات مستقل اقتصادی شده است. درنتیجه آنچه در شرق تعیین کننده است، دسترسی به قدرت سیاسی است. رابطه قدرت سیاسی و نظام اجتماعی در شرق به صورت عمودی، سلسله مراتبی، غیرمنعطف و یک جانبه است. پیدایش چنین وضعیتی موجب تمرکزگرایی شدید در ساختار نظام سیاسی و تصمیم گیری می شود، درنتیجه تمرکزگرایی، چیزی جز اراده شاهانه و اوامر ملوکانه مشاهده نمی شود.
فئودالیزم دوره سنتی و بورژوازی دورن مدرن نیز، دو ساخت قدرت سیاسی یعنی (ساختار

 

پاتریمونیالیستی) و ساختار دولت مطلقه را در ایران به وجود آورد. علی رغم تمایز ساختاری، هر دو ساختار کارکرد مشابهی دارند. یکی از طبقه زمین دار و دیگری از طبقه سرمایه دار وابسته و نوپا حمایت به عمل می آورد. دولت سنتی ایران بر مبنای ساختار قدرت مطلقه بود که در رأس این ساختار، شاه قرار داشت در این نظام سیاسی، مالکیت خصوصی وجود نداشت و همه چیز به طور مطلق در اختیار پادشاه بود. چون مهم ترین ابزار تولید یعنی زمین در اختیار دولت مستبد بود، اشرافیت زمین دار موروثی پیشرفته ای شبیه آنچه که در فئودالیسم غربی بود به وجود نیامد.
انقلاب مشروطه ایران نیز نتوانست آرمان های دموکراتیک را نهادینه و نظام پارلمانی و انتخاباتی را در ایران به وجود بیاورد. محصول انقلاب مشروطه، هرج و مرج و آشوب های گسترده ای بود که زمینه های ایجاد یک رژیم (اقتدارگرایی نظامی) یا به تعبیری (دولت مطلقه) را در دوره رضا شاه طی سال های ۱۳۰۴ – ۱۳۲۰ به وجود آورد. جامعه ایران از استبداد شرقی مبتنی بر گفتمان پاتریمونیالیستی دوران قاجار رها شده و به دامان دولت مطلقه مبتنی بر گفتمان مدرنیسم افتاده بود. که در هر دو نوع، حضور مردم و مطالبات واقعی آنها محلی از اعراب ندارد. تصمیم گیری و تغییر و تحول شهرها معطوف به یک نظام متمرکز مبتنی بر اراده فردی است نظام متمرکز مبتنی بر اراده ی فردی در ایران که مانع شکل گیری قطب های قدرت، محلی گرایی، حکومت محلی و مشارکت فعالانه شده است. در ایران دوران سنتی و مدرن، کارکرد مشابه یعنی انحصار مطلق در تصمیم گیری داشته است. جرج کرزن در کتاب (ایران و قضیه ایران) در این باره می نویسد : « … در سرزمینی که از حیث ترقیات قانونی بی نصیب مانده است و از لحاظ سازمان و مبانی اساسی فاقد همه چیز و بر سنت های کهن شرقی سخت پابرجاست، عامل فردیت به طوری که دور از انتظار هم نیست، قدر و اهمیت کلی دارد. حکومت ایران کم و بیش از اعمال قدرت خودسرانه از ناحیه عناصری است که بنابر سلسله مراتب از شهریاری تا کدخدایی حقیر می شود.
شهرهای ایران چه از لحاظ کالبدی، چه از لحاظ نحوه اداره شهر (مدیریت شهری) از ابتدای پیدایش حیات شهرنشینی تا اواخر دوره سلطنت پهلوی دوم شهرهای حکومتی یا شاهی وده اند. در بیشتر شهرهای شاهی، کاخ ها و اقامت گاه های شاه و اعضای خانواده وی قرار داشتند. مدیران شهر از کلانتر گرفته تا کدخدا، محتسب، عسس و داروغه همگی نماینده شاه بودند و نظم و امنیت شهر برای آنها مهم تر از توسعه و پیشرفت بود. انقلاب مشروطیت، نویدبخش تحقق شهروندی از یک سو و اثربخشی آنها در تصمیم گیری های مربوط به اداره امور شهرها از سوی دیگر بود. اولین قانون بلدیه که تقریباً بدون کم و کاست از قوانین کشورهای پیشرفته اروپایی بویژه بلژیک و فرانسه گرفته شده بود، نیز نتوانست با شرایط فرهنگی – اجتماعی ایران انطباق یابد.
بدین ترتیب، هیچ یک از مؤلفه های حکومت محلی یعنی انتخابی بودن، محلی گرایی، منابع درآمدی مستقل، آموزش و تخصص و تجربه در نظام مدیریت شهری بویژه شهرداری ها وجود نداشت. قانون شهرداری های سال ۱۳۰۹ تمامی عناصر دمکراتیک قانون بلدیه ۱۲۸۶ را کنار زد و عناصر حضور دولت مرکزی در پیرامون را پررنگ نمود. با احیای پیرامون وضعیت دولت مرکزی در سال های ۱۳۲۰ – ۱۳۳۲ بویژه در دوران نخست وزیری دکتر مصدق، دوره اول و قبل از قیام ۳۰ تیر ۱۳۳۱ ، قانون شهرداری های سال ۱۳۰۹ مورد تجدیدنظر واقع و در قانون شهرداری های ۱۳۲۸ ، که در سال ۱۳۳۱ به تصویب مجلس شورای ملی رسید، تا حدی قانون بلدیه ۱۲۸۶ احیاء شد.

اصلاحیه قانون شهرداری ها در سال ۱۳۴۵ زمانی صورت پذیرفت که دولت مرکزی با فراغ بال و اطمینان خاطر هیچ گونه نگرانی از واکنش های احتمالی پیرامون نداشت. بر این اساس بود که در ظاهر امر، تا حدودی تقویت انجمن شهر و نظام انتخابی شهرداران را مورد صحه گذاشت، اما به دلیل ماهیت خاص نظام سیاسی، هیچ گاه مدیریت شهری دموکراتیک متحقق نگردید.

مرکزگرایی و بی توجهی به پیرامون، باعث پیدایش آثار اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و اقتصادی متعددی از جمله ظهور پدیده ماکروسفالی (بزرگ سری کلان شهرها بویژه تهران)، افزایش حاشیه نشینی، سکونتگاه های خودجوش و غیررسمی، توسعه نیافتگی منطقه ای،

بی حسی و بی تفاوتی سیاسی، عدم انگیزه مشارکت فعال و … گردید که از میان آنها توسعه نیافتگی منطقه ای به لحاظ تأثیرگذاری بر عدم تحقق حکومت محلی مهم تر محسوب می گردد. در حقیقت، رابطه توسعه نیافتگی و عدم تحقق حکومت محلی را به این ترتیب می توان نشان داد :
تمرکز سیاسی توسعه نیافتگی منطقه ای عدم تحقق حکومت محلی
در رابطه فوق، مرکزیت سیاسی به دلیل عدم وفاداری و بی توجهی به علایق و منافع محلی به صورت متمرکز به مدیریت و برنامه ریزی منطقه ها می پردازد.