فسـاد مـالي در پيمـانكاري

۱ـ دولت و پيمانكاري ها
مراكز دولتي هر روز دستكم صدها مورد از وظايف و مسئوليتهاي ريز و درشت خود ، از جمله انواع خريدهاي داخلي و خارجي ، تأمين خدمات مورد نياز دستگاهي و عمومي ، كارهاي مشاوره اي و تحقيقي ، فروش و واگذاري دارييها و اعتبارات را از راه راديو و تلويزيون ، مطبوعات ، اينترنت ، آگهي محدود و دعوت خاص با اطلاع همگان مي رسانند . چنين است كه بخش بزرگي از بودجة كل كشور براي اجراي طرحهاي گوناگون با بستن قراردادهاي پيماني ، در اختيار شركتهاي انتفاعي خصوصي و دولتي قرار مي گيرد . دولت نيز بعنوان مدير عالي

كشور ، با اين روش ، افزون بر ايجاد تحرك اقتصادي عام ، مي تواند بي دغدغه و مشغلة ناشي از پيگيري كارهاي جاري و اجرايي ، به تنظيم راهبردها ، هدفها ، سياستها و برنامه ها ، بودجه عمومي ، توزيع مناسب منابع و انتخاب طرفهاي قراردادهاي دولتي و نظارت بر كارشان بپردازد . بنابراين ، تصدي مستقيم بسياري از كارهاي مطالعاتي و اجرايي بيرون از شيوة كاركرد دولتي ، به ديگران سپرده شود و با صرف معقول و نظارت شدة منابع ، در فرصتهايي محدود و در چارچوب وظايف دولت ، در دسترس جامعه قرار گيرد .

گروهي از متخصصان داخلي و بين المللي اقتصاد رشد و توسعه ، توسعة همه جانبه و پايدار را در گرو اجراي بهنگام سياستهاي اقتصادي متكي بر قوانين بازار و كاهش تصدي گري دولت مي دانند و حتي جلب مشاركت بخش خصوصي و متمركز نبودن نظام اداري را ، هم ابزار توسعه و هم نشانة توسعه مي دانند . مراكز اعتباري بين المللي مانند بانك جهاني و

صندوق بين المللي پول نيز در اعمال اجباري سياستهاي خود ، دادن كمك يا اعتبار به كشورها را منوط به اجراي سياستهاي پولي ، بانكي و اقتصادي مي كنند . در چهار دورة رياست جمهوري در ايران كوششهاي گوناگون و پيوسته اي صورت گرفته است تا طرحهايي چون خصوصي سازي و احياي اقتصاد بر پاية فعاليت آزاد بازار عملي شود تا ضمن كاهش تصدي گري دولت ، كارها به شهروندان سپرده شود . تغيير قوانين اقتصادي و بازرگاني و واگذاري مالكيت شركتهاي نيمه ورشكستة زير تملك دولت در اجراي برنامه هاي اول و دوم توسعه و نيز پيش بيني خصوصي شدن بزرگترين و مؤثرترين بنگاه اقتصادي ايران ، يعني شركت ملي نفت در برنامة چهارم ، نشانه هايي از اجرايي كردن اين ديدگاه و باور داخلي و بين المللي است .

بنابراين ، همزمان با پيگيري سياست واگذاري سهم تصدي گري دولت و افزايش سهم قراردادهاي پيماني ، كارشناسان اقتصاد زيرزميني و تجارت سياه ، گرايش به خصوصي سازي شتابان و بي ساز و كار نظارتيِ اثر بخش را سبب افزايش شكاف درآمدي جامعه و زمينه ساز رشد و گسترش شركتهاي صوري ، كاذب و فاقد اصول و ضوابط اولية اقتصادي ، اماداراي قدرت اثرگذاري ، مي دانند و اين شرايط ، به سبب گسترش فعاليتهاي مبتني بر رانت خواري و سفته بازي ، مي تواند به آساني به تضعيف و حذف فضاي مشاركت اثربخشِ شركتهاي خصوصي واقعي بينجامد و از پويايي اقتصاد پيشگيري كند . خصوصي سازي در واقع پارادوكس رفتاري و دو اثر متضاد به بار مي آورد : هم مي تواند زمينه ساز شكوفايي و پويايي اقتصادي همه جانبه و پايدار باشد و هم سبب باز توليد و نهادينه شدن اقتصاد سياه و درآمدهاي ناپاك شود .

۲ـ عناصر قرارداد پيماني و انواع آن
پروژة پيماني دربرگيرندة مجموعه اي از كارها و خدمات است كه دستگاه اجرايي ، بر پاية طرحهاي توجيه فني ، اقتصادي و اجتماعي ، با برآورد دقيق زمان و اعتبار موردنياز و در راستاي تحقق هدفهاي مندرج در برنامة ميان مدت يا سالانه ، خود به اجرا مي گذارد يا اجرا و مديريت آن را به ديگران مي سپارد . پروژه كه با توجه به پيچيدگي و وسعت كار موردنظر تعريف مي شود ، ممكن است به چند قرارداد يا پروژة فرعي تقسيم شود و پيمانكار اصلي ، با مديريت و مسئوليت خود ، اجرا و مديريت آنها را به پيمانكاران فرعي واگذار كند . قراردادهاي دولتي

واگذار شده به اشخاص حقيقي يا حقوقي داخلي و خارجي را به دو گروه به اين شرح مي توان تقسيم كرد : (۱) مناقصه يا خريد خدمات و كالاهاي موردنياز عمومي از سوي دولت و (۲) مزايده يا فروش اعتبارات و دارييهاي مازاد بر نياز ، غيرضرور يا تأمين كنندة منابع مالي موردنياز بودجه حجم بسيار بالاي سهم اختصاص يافته به قراردادهاي پيماني در بودجة دولت ، اطمينان از بازگشت سرمايه و دستيابي به درآمد مناسب و مستمر ، امكان بهره گيري آسان از امكانات و ظرفيتهاي دولتي بسيار ارزان ، دريافت سود قطعي بالاتر از نرخ متعارف قرارداد

پيماني در مقايسه با بازار ، يافتن موقعيت بسيار ممتاز اجتماعي به سبب داشتن امكان تصميم گيري براي بهره مندي از فرصتهاي كمياب و مناسب شغلي ، درآمد ناشي از تفاوت در دريافت نقدي از دولت و پرداخت مدت دار به بازار و شرايط نامتعادل ناشي از مذاكرة يك سوية پيمانكار با نمايندة بي انگيزة كارفرما از جمله مواردي است كه جذابيت در اختيار گرفتن قراردادهاي دولتي را براي اشخاص حقيقي و حقوقي به بالاترين سطح مي رساند . با توجه به نقش عواملي مانند مدير طرح ، كارفرما ، مشاور و پيمانكار در اجراي پروژه ، قانون برنامه

طرحهاي را به چهار ، سه ، دو و تك عاملي ( اماني پيماني ) تقسيم كرده است . مدير ، كارفرما و مشاور با توجه به ماهيتشان در برابر پيمانكار قرار مي گيرند و مي توان آنها را كارفرما ناميد . از اين رو ، براي ورود به بحث « روند آلوده سازي قرارداد پيماني مناقصه يا مزايده » عناصر سازنده و مؤثر بر پيمان را مي توان چنين برشمرد :
۱ـ موضوع قرارداد .

۲ـ شرايط انجام شدن كار .
۳ـ كارفرما ( مالك يا پرداخت كننده / مدير و ناظر اجراي پروژه / مشاور ) .
۴ـ پيمانكار ( اول ، دوم و … ) .
۵ـ انتخاب پيمانكار يا خريدار ، بر پاية تشريفات قانوني يا ترك تشريفات .

۳ـ چرخة بسته شدن قرارداد پيماني
سند بودجة سالانه در روندي به نسبت پيچيده و طولاني از كارهاي كارشناسي در دستگاه ، سازمان مديريت و برنامه ريزي و مجلس ، تصويب مي شود و بعنوان شالودة ضرورتهاي اولويت بندي شده ، درآمدها و هدفها و سياستهاي ميان مدت ، تنظيم مي گردد و با مبادلة موافقتنامه ، بودجة فعاليتهاي جاري و عمراني در اختيار ستاد ملي بودجة دستگاهي ، استاني و كميسيونهاي استاني قرار مي گيرد . قرارداد پيماني ، بر پاية قانون بودجه ، پس از مراحل مشخص و متوالي با عنوان تشريفات برگزاري مناقصه يا مزايده ، تعريف و بسته مي شود و كميسيونهاي استاني و دستگاههاي اجرايي سرانجام با انتخاب مجريِ طرحها و پروژه ها ، بودجة ابلاغ شده را واگذار مي كنند . بنابراين ، زنجيرة به نسبت پيچيدة تنظيم بودجة عمومي از دستگاه دولت آغاز مي شود و در حوزة اجرايي به شراكتهاي طرف قراردادهاي پيماني سپرده مي شود .

طرحهاي تصويب شده را از راه رسانه ها و با فرستادن دعوتنامة مستقيم آگهي مي كنند و متقاضيان شركت در مزايده يا مناقصه ، پس از اطلاع چگونگي و موضوع پيمان ، با پرداخت وجه الضمان لازم، اسناد شرايط قرارداد را تحويل مي گيرند و مي بايست در موعد مقرر پيشنهادشان را در پاك دربسته تحويل دهند . پاكتهاي حاوي پيشنهاد را با حضور نمايندة رسمي

دولتي ، با توجه به شرايط و نيازها و با گرفتن مجوز مي توانند قراردادهاي مزايده و مناقصه را بدون تشريفات و گذراندن اين مراحل واگذار كنند . مديران دولتي به عللي مانند محدوديت زماني ، ويژگي يا طبقه بندي موضوع يا محل اجراي پيمان ، شناخت پيمانكاران و شرايط ويژه و مناسب آنها ، اعتبار و توان مالي داخلي و خارجي پيمانكار ، توجه به مسائل و حساسيتهاي غيراقتصادي داخلي و بين المللي ، احتمال افزايش كيفيت كار و نيز ادامة همكاري و استمرار فعاليت پيمانكار از اين روش استفاده مي كنند و شركت يا فرد موردنظر را با كنار گذاشتن تشريفات و فارغ از شرايط رقابتي از ميان متقاضيان برمي گزينند .

البته برخي از دستگاه ها به رغم گرفتن مجوز ترك تشريفات و داشتن حق انتخاب آزاد طرف قرارداد كه همانا حق نهايي كارفرما براي انتخاب پيمانكار است ، تشريفات مناقصه و مزايده را با صلاحديد خود و بي توجه به قيمتهاي پيشنهادي برگزار مي كنند تا بهترين گزينه موردنظر را براي بستن قرارداد برگزينند . برخي مراكز دولتي نيز براي برخورداري غيررسمي از اختيارات و مزاياي مترتب بر شرايط ترك تشريفات ، هر سال انجام مجموعه اي از كارهاي موردنظرشان را با يك عنوان كلي ، مانند تعميرات ، به پيمانكار مي سپارند ؛ زيرا مديريت در اين شرايط مي تواند بي تشريفات مكرر يا گرفتن مجوز ترك تشريفات نسبت به واگذاري هر حجمي از فعاليتها يا دارييهاي گوناگون به يك پيمانكار يا خريدار بي رقيب اقدام كند .
۴ـ عوامل مؤثر بر قرارداد و فساد مالي

چنان كه گفته شد ، دست اندركاران برنامه هاي دولت به گونة آشكار و مشخص ، مسئوليت توزيع سرمايه و درآمد و موقعيت هاي ممتاز اقتصادي و اجتماعي را بعنوان بخشي از كاركرد و وظيفة قانوني به عهده دارند و چنين ظرفيتي ، با توجه به نقاط قوت و ضعف نظام مديريتي و بسياري از واقعيتهاي محيطي و سازماني ، مي تواند عامل ايجاد شرايط گوناگون باشد كه از آنها با عنوانهايي چون آسيب پذيريها ، تهديدها و فرصتهاي پيش روي سازمان اداري يا اجتماعي ، نام برده اند . در واقع ، عوامل گوناگوني بر پروژه اي پيماني و دولتي ، فارغ از كم وكيف موضوع قرارداد ، از مرحله توجيه ابتدايي و تصويب يا ابلاغ طرح تا انتخاب پيمانكار و اجراي كار و تحويل دادن محصول قرارداد ، اثر مي گذارد . اين عناصر و عوامل را كه منشاء داخلي دارد و بيرون از قرارداد است ، به اين شرح مي توان برشمرد :

۱ـ۴ عامل انساني
بنابراين ، خواست و توان نيروي انساني ، بعنوان نخستين و مهمترين عامل شكل گيري قرارداد ، مي تواند بر روند كار و مراحل و اجزاي گوناگون پروژه ، با توجه به مقدورات و محدوديتهاي پيش بيني شدني ، به گونة مستقيم تأثير منفي يا مثبت داشته باشد . فساد مالي و اداري ، از جمله ارتشاء و اختلاس به دلايل گوناگون و با انگيزه هاي متفاوت ، بر پاية روابط و رفتار غيرقانوني و ناسالم عنصر انساني در مراكز دولتي با طرفهاي ذي نفع بيروني ، تعريف مي شود . در واقع ، عامل انساني ، بي آنكه حساسيتي برانگيزد و مشكلي خاص پديد آورد ، مي تواند براي دستيابي به بالاترين منافع شخصي ، بر معيارها و ضوابط كاري در چرخة قرارداد پيماني اثر بگذارد و آنرا به انحراف بكشاند .
۲ـ۴ تعيين شرايط قرارداد

برگزاري مناقصه و مزايده تابع ضوابط و قوانين روشن و مشخص است و با معيارهايي تعريفمي شود ؛ اما توضيح و تشريح جزئيات فني و مالي ، از جمله اولويت بندي نيازها و پروژه ها ، اعمال محدوديت ، مقدورات و ضوابط فني و مالي ، زمان بندي مراحل اجرايي ، نظارت بر پروژه و كنترل آن ، كيفيت تكنولوژي و ماشينها و تجهيزات موردنياز ، سخت تحت تأثير تخصص ، تجربه خواست عامل انساني است . از اين رو ، اثرگذاري بر روند تصميم گيري و انتخاب شركتهاي متقاضي پيمانهاي دولتي يا تغيير شرايط قرارداد ، از مهمترين انگيزه هاي دادن رشوه و گرايش به فساد مالي به شمار مي آيد بنابراين پرداختن به موارد غيرواقعي ، غيرعملي و نامناسب ، مانند چگونگي تأمين و پرداخت هزينه ها يا تصميمات غيره منتظره مي تواند شرايط

اجرايي قرارداد را دشوار سازد و سبب تأخير يا توقف كار شود . در اين شرايط ، مراكز دولتي از ايفاي تعهدات مالي و ادامة فعاليت بازمي مانند و پيمانكار به سادگي و بي تحمل كمترين فشار ، مي تواند به بيشترين درآمد و سود قانوني و غيرقانوني دست يابد . مراكز دولتي چنانچه نتوانند به تعهدات خود عمل كنند ، ناچارند به پيمانكار امتيازات ويژه اي بدهند . از سوي ديگر ، با بروز اختلال در روند اجراي پروژه ، پيمانكار از آزادي عمل كامل برخوردار مي شود و زمينه هاي اعمال نظارت و كنترل كارفرما و نيز ضرورت پاسخگويي پيمانكاربسي كاهش مي يابد يا يكسره منتفي مي شود . از اين رو ، بررسي دلايل واقعي ناتمام ماندن دهها هزار طرح ملي و منطقه اي در اين چارچوب ، اهميت ويژه دارد .
۳ـ۴ نيازهاي فني تازه و تغيير سليقه

موافقت با اصلاحات و تغييرات ضرور و اساسي كه اقدامات پيچيده و زيربنايي را دربرمي گيرد يا دست زدن به تغييرات ساده و سطحي با هر توجيهي ، از جمله تغيير نگرش و سليقه يا پذيرش نوآوريهاي فني و تكنولوژيك در سطوح بخشي و ملي ، مستلزم اصلاح ، حذف يا افزايش بخشهايي از روشها و تجهيزات مورد استفاده است . در واقع ، مراكز دولتي با ورود به حوزة اصلاح وتغيير يا كاهش و افزايش شرايط قبلي فعاليت ، ملزم به تعريف و واگذاري دهها و صدها پروژه اجرايي براي تأمين نيازهاي خدماتي و تجهيزاتي لازم و فروش داراييهاي ناهمخوان با شرايط جديد به بخش غيردولتي مي وند . از اين رو بي بحث دربارة درست يا نادرست بودن اين تغييرات دستگاهي و ملي كه مستقيم و غيرمستقيم هزينه هاي سنگيني به جامعه و زندگي شهروندان تحميل مي كند ، به چند مورد اشاره مي شود .

تغيير و اصلاح نام ، نشان و شرايط شكلي برخي از مراكز دولتي دستكم مستلزم بازنگري در كاربرد دهها ميليون برگ سند ، هزاران تابلو سازماني ، نماها و تجهيزات و ملزومات اداري و ساختماني ، رنگ لباس و خودروها و … است كه با توجه به شمار بسيار شعبه ها در سراسر كشور ، درواقع ، توان توليدي چند سال چندين كارخانه بايد صرف اين كار شود . اصلاح و تغيير تجهيزات و تكنولوژي مورد استفاده ، مانند گرايش يكبارة نظام بانكي به كاربري رايانه ها و نرم افزارهاي روز يا تغيير شيوه هاي كاري ، به معناي پذيرش و دست زدن به طيف گسترده اي از تغيير و تحولات و جايگزيني تجهيزات است . عرضة محصولات و خدمات تازه و جايگزين توليدات پيشين در حوزة بخشي يا ملي نيز ضرورت اجراي طيف گسترده اي از پروژه هاي تازة قابل واگذاري را پديد مي آورد . فروش داراييهاي فرسوده يا جايگزين شدة مراكز دولتي نيز با توجه به گريز ناپذير بودن واگذاري و نياز كاري بخش خصوصي ، سوددهي بسيار دارد . بنابراين پيگيري اين تغييرات را مي توان مبتني برخواست و منطبق بر منافع پيمانكاران قدرتمند و ذي نفوذ تعريف كرد ؛ تغييراتي كه بعنوان نياز گريز ناپذير به سازمان تحميل مي شود .
۴ـ۴ انتخاب پيمانكار
رعايت شكليِ اصول و ضوابط تشريفات عقد قرارداد و نمايش پيگيريهاي منطبق با روند معمول ، براي تضمين و دسترسي انحصاري و مستمر پيمانكاران به قراردادهاي پيماني پردرآمد ، اهميت ويژه دارد . آگاهي بهنگام از شرايط واقعي و اجرايي پروژه ، رفتار رقابتي و پيشنهادهاي احتمالي ديگر پيمانكاران و روابط كاركنان در مركز دولتي با آنها از نقاط قوت و ابزارهاي اثرگذاري در امور پيماني است ؛ از اين رو ، جذب همكاري و همراهي سطوح گوناگون اداري با پيمانكاران ، از صحنه هاي جدي و اصلي رقابت پنهان و واقعي ميان كساني است كه مي خواهند كارهاي پيماني را به دست بگيرند .

پيمانكاران با نفوذ و قدرتمند وقتي در برابر رفتار رقابتي پيمانكاران تازه قرار مي گيرند مي كوشند به تنهايي ( انحصار ) يا باهمكاري رقباي اصلي در بازار پيمانكاري ( انحصار چند جانبه ) و با كمترين هزينه ، رقيبان تازه را از صحنه بيرون كنند . پيشنهاد قيمت هاي غيرمعمول ، غير رقابتي و پايين در مناقصه ها و بالا در مزايده ها در عمل عرصه را براي فعاليت رقيبان تازه ناممكن يا بسيار دشوار مي سازد . پيمانكاران تازه در اين شرايط فقط با دادن پيشنهاد كمترين قيمت ، امكان موفقيت دارند و مي توانند به بازگشت سرماية اوليه بينديشند . بنابراين ،كوچكترين كارشكني يا عدم همكاري كاركنان مراكز دولتي ، حتي در مراحل اوليه و سادة كار مي تواند اصل سرمايه پيمانكار تازه وارد را با ريسك و مخاطرة سنگين روبرو كند و زيان چشمگيري به او برساند . پيمانكاران با سابقه و پرنفوذ پس از كنار زدن رقيب و دراختيار گرفتن پروژه ، و البته با همراهي كاركنان آلوده مي توانند به بهانه هاي گوناگون حجم كار ، هزينة پروژه و درآمد خود را بالا ببرند .

فساد مال تابعي از اندازة رانت در اختيار مقامات دولتي و محدودة تصميم گيري و تخصيص اعتبار اشخاص حقيقي و حقوقي است . ترك تشريفات يا رانت قانوني و رسمي داده شده به مديران و دستگاهها . بر سرهم مي تواند سبب دستيابي آسان پيمانكار با نفوذ به پروژه شود ، امكان تخلف از قوانين را فراهم سازد و فشار رقابتي ديگر پيمانكاران را بي اثر كند . اعمال نظر اشخاص حقيقي و حقوقيِ بانفوذ ، هتيبا انگيزة غيرشخصي و با هدفهاي خيرخواهانه و عام المنفعه ، بر روند معمول انتخاب سالم پيمانكار اثر منفي دارد ؛ مهمتر از آن ، بهانة مناسبي است تا چنين شيوه اي معقول دانسته شود و سرپوشي بر عملكرد غير قانوني متخلف باشد .

نكتة ديگر ، فعاليت شركتهاي دولتي است . شركتهاي دولتي انتفاعي در چارچوبي مشترك ، با اقدامات متقابل و به ظاهر درست ، با بهره گيري از رانت شخصيت حقوقي بعنوان پيمانكار و كارفرما ، در زمينة تإمين نيازها و منافع خود ، حذف رقباي غيردولتي و مبادلة پيمانهاي بعدي همكاري مي كنند . همچنين ، وجود شركتهايي با ماهيت و مبهم نامشخص دولتي يا غير دولتي يا وابستگي آشكار به بخشهاي دولت در اين عرصه قابل توجه است . اين شركتها مي توانند به آساني با تكيه بر سرماية ملي و گردش پولهاي دهها ميلياردي ، اجراي قراردادهاي سودآور بسيار بزرگ را در دست گيرند ، اما بهنگام توزيع درآمد ، خود را مجموعه اي غيردولتي بنامند . به هر رو حضور ، پيمانكاري دولت در بازار قراردادهاي پيماني دولت ، در هر قالب و به هر شكل ، دستكم سبب ناكارآمدي سياسي خصوصي سازي مي شود و بخش خصوصي واقعي را به حاشيه مي راند .

بهره برداري از رانت ، « موقعيت اجتماعي » را از ديگر عوامل مؤثر بر روند انتخاب پيمانكار دانسته اند ؛ زيرا، با بهره گيري از اين موقعيت ، شركتهاي صوري كه توان و ظرفيت فني و مالي لازم را ندارند ، پس از بستن قرار داد ، اجراي پروژه را براساس قراردادهاي كوچكتر ، به پيمانكاران دست دوم و سوم واگذار مي كنند . در اين شرايط ، سود حاصل از اجراي پروژه افزايش مي يابد كه تيجة آن افزايش هزينه و تحميل آن به بودجة دولتي و پايمال شدن حقوق مجريان واقعي پروژه به سود دلالان و رانت خواران است كه در هر حال ، سلامت رفتار اقتصادي جامعه را خدشه دار مي كند .

۵ـ۴ نظارت بر مراحل قرارداد
كنترل كيفيت توليدات و خدمات . بويژه در زمينة فعاليتهاي پيماني دولت را مي توان به مفهوم قدرت تأمين نيازها ، خواستها و انتظارات شهروندان و نيز دفاع و صيانت از حقوق آنان و جامعه در برابر بخشهاي دولتي و خصوصي دانست . بنابراين ، رعايت جدي ترين شيوه هاي نظارت و ارزيابي عملكردها براي اطميان يافتن از رعايت شدن حقوق جامعه از سوي دستگاهها و پيمانكاران گريزناپذير است و از مسئوليتهاي دولت در برابر جامعه به شمار مي آيد .