مالیه

جایگاه مالیه در بودجه
مقدمه
چون مفهوم بودجه از آغاز پیدایشش تاكنون تغییر و تحول بسیار یافته است از این رو تعریف جامعی كه در برگیرنده تمام مفاهیم آن در دوره های گذشته و زمان حال باشد كار دشواری است. دیدگاهها، نظریه ها و تعاریف زمانمند و مكانمنداند و به همین خاطر در زمان ها و مكان های متفاوت تعاریف متفاوتی ارائه شده است. اگر نظام بودجه ریزی كشور را به ساختمانی تشبیه نماییم، اصول بودجه فونداسیون و اسكلت آن محسوب می شود و هر چه بر مبنای اصول علمی و منطق اقتصادی استوارتر باشد قطعاً نتایج مطلوب تری به دنبال

خواهد داشت. اصول بودجه در ایران نشأت گرفته از قانون اساسی، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه و دیدگاههای صاحبنظران و كارشناسان اقتصادی می باشد[۴]. در این مقاله ابتدا به اصطلاحات بودجه و سپس تعاریف مهم آن پرداخته و در نهایت به اصول مهم بودجه اشاره می شود.

۲- فلسفه وجودی بودجه
انسانها در دوران مختلف همیشه درصدد بوده اند تا نیازها و خواسته های خود را به نوعی از امكاناتی كه در طبیعت وجود دارد تأمین نمایند. اما با توجه به اینكه نیازها و خواسته های انسان نامحدود و در مقابل، منابع و امكاناتی كه در اختیار دارد محدود است، می توان گفت كه بشر با دنیایی مملو از كمیابی زندگی می كند و لذا در مواجهه با این مشكل از قوه تعقل و قدرت تجزیه و تحلیل و توان پیش بینی خود استفاده كرده و با توسل به برنامه ریزی درصدد برآید تا با حداقل امكاناتی كه در اختیار دارد، حداكثر مطلوبیت را نصیب خود نماید.

حتی آثار به جا مانده از زندگی بشر اولیه در صدها هزار سال پیش، قبل نشانه های زیادی از برنامه ریزی در امور دارد. با عنایت به مباحث مطرح شده، می توان گفت: فلسفه وجودی بودجه نویسی دو عامل است: یكی نیازهای نامحدود بشر و دوم منابع و امكانات محدودی كه در اختیار دارد[۴].
۳- واژه شناسی بودجه

در گذشته فرانسویان كلمه «بوژت» را به معنی كیف یا كیسه چرمی كوچك به كار می برده اند. این كلمه نخستین بار در انگلستان برای كیف كوچك حاوی مهر «وزارت دارایی» آن كشور و سپس نام كیفی گردید كه بصورت دریافتها و پرداختهای كشور را در آن می نهادند. در سال ۱۷۳۳ زمانی كه وزیر دارایی انگلستان صورت دریافتها و پرداختها و گزارش مالی سالانه كشور را برای نمایندگان مردم مطرح ساخت، نویسنده ناشناسی در جزوه ای با عنوان «كیسه اش باز شد۱» به سیاست وزیر دارای حمله نمود و او را به شعبده بازی تشبیه كرد كه كیسه حقه ها و كلكهای خود را گشوده است و به طعنه گفته شد «سفره اش-بودجه اش- را گشوده است».

كلمه« بوژت» فرانسوی اندك اندك انگلیسی شد و به صورت «باجت۲» درآمد و سپس بدان شكل به فرانسه بازگشت و با گویش فرانسوی «بودجه» مرسوم شد[۳].
۴- تعریف بودجه

تعریف های زیادی برای بودجه شده است كه به چند نمونه از آن به شرح زیر اشاره می شود:
بودجه دخل و خرج دولت است [۵].

اولین تعریف قانونی كه از بودجه در نظام حقوقی مالی ایران به عمل آمده است در ماده یك قانون محاسبات عمومی مصوب مورخ ۲۱ صفر ۱۳۲۹ هجری قمری مطابق با سال ۱۲۸۹ شمسی است كه بودجه را چنین تعریف كرده است[۷]: «بودجه دولت سندی است كه معاملات دخل و خرج مملكتی برای مدت معینی در آن پیش بینی و تصویب می گردد. مدت مزبور را سنه مالی می گویند كه عبارت از یك سال شمسی است».

دومین تعریف قانونی مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۶ اسفند ۱۳۱۲ شمسی مربوط می شود كه چنین آمده است[۷]: بودجه لایحه پیش بینی كلیه عواید و مخارج مملكتی است برای مدت یكسال شمسی كه به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد.

سومین تعریف قانونی مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۵ دیماه ۱۳۴۹ شمسی است كه بودجه را چنین تعریف نموده است[۷]: «بودجه كل كشور برنامه مالی دولت است كه برای یك سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی كه منجر به وصول به هدفهای دولت می شود و از سه قسمت تشكیل می شود:

بودجه عمومی دولت
بودجه شركت ها

بودجه موسساتی كه تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه كشور منظور می شود».
چهارمین تعریف مربوط است به قانون محاسبات عمومی كشور ۱/۶/۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی، در این قانون، بودجه كل كشور چنین تعریف شده است[۷]: «بودجه كل كشور برنامه مالی دولت است كه برای یك سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی كه منجر به نیل سیاستها و به هدفهای قانونی می شود».

با دقت بیشتر در تعریف بودجه متوجه می شویم كه سه جنبه سیاسی، مالی و برنامه ای جزو ماهیت بودجه بوده، هر تعریفی از بودجه باید بر پایه های سه گانه مذكور تكیه داشته باشد. منتها هر دسته از تعاریف بودجه به مناسبت شرایط و اوضاع و احوال حاكم، بر یكی از جنبه های سه گانه فوق تآكید بیشتری نموده است. به بیان دیگر هر نوع بودجه به مفهوم واقعی آن دارای آثار و ابعاد سیاسی، مالی و برنامه ای است و این سه بعد از هم جدا نشدنی و ذاتی بودجه بوده، در همدیگر تأثیر متقابل و مداوم دارند.
با توجه به مجموع تعاریفی كه از بودجه وجود دارد می توان عناصر تشكیل دهنده آن را برشمرد[۱]:

بودجه برنامه مالی دولت است؛
بودجه برای یك سال مالی تهیه می شود؛
بودجه پیش بینی آینده است؛

بودجه در برگیرنده كل درآمدها و هزینه های دولت در قالب بودجه عمومی، بودجه شركت های دولتی و بودجه سایر موسسات انتفاعی وابسته به دولت می باشد؛
هزینه ها برای نیل به سیاست ها و هدفهای معین و قانونی دولت می باشد.[۳]؛
سندی است كه باید به تصویب قوه مقننه برسد؛

هیچ دولتی بدون داشتن بودجه نمی تواند دست به فعالیتی بزند.
۵- اصول بودجه

نقطه نظرات صاحب نظران پیرامون اصول بودجه با یكدیگر تفاوت دارند. ولی این تفاوت نظر كلی نبوده و در بعضی از این اصول یك توافق نظر ضمنی وجود دارد. با توجه به تفاوتی كه در ساختار دولت، اختیارات دولت و نوع حكومت در بین جوامع مختلف وجود دارد و همچنین پویایی وظایف و اختیارات دولتی در طول زمان، این تفاوت ها قابل توجیه می باشند. معمولاً اطلاق واژه «اصل» بدان گونه از قواعد و مقررات صورت می گیرد كه چه از نظر مكان و چه از نظر زمان غیر قابل تغییر باشند. در حالیكه نباید به دلایل بالا آنچه كه به صورت متعارف اصول بودجه

خوانده می شوند تحت شرایط متفاوت تغییر كرده و یا به راحتی و بدون ایجاد مسأله ای از سوی دولتی نادیده گرفته شوند. در نتیجه استفاده از كلمه «اصل» برای بیان قواعد و ضوابط بودجه شاید چندان مناسب نباشد. به هر حال از آنجا كه استفاده از این واژه در عمده كتابهای مالیه متداول است در اینجا نیز ما به تبعیت برای بیان و معرفی قواعد، مقررات و ضوابط مفید در تهیه و تنظیم بودجه از واژه «اصل» استفاده می كنیم[۱۱].

۵-۱- اصل سالانه بودن بودجه
در عمده تعاریف از بودجه اشاره شده است كه بودجه یك «پیش گویی» است. از انجا كه زمان در پیش گویی یك عامل عمده است، برای بودجه نیز زمان یك «اصل» محسوب می شود. اما چه مدت از زمان در بودجه مورد پیش گویی قرار می گیرد؟ الزاماً مدت زمان بودجه نمی تواند اصل باشد. به هر حال به صورت قاعده و عمدتاً بودجه برای یك سال تهیه می شود كه با توجه به سال قانونی در ایران عرفاً یك سال شمسی است. به این صورت كه خط مشی ها، سیاستها، برنامه ها، عملیات، درآمدها و هزینه ها و بالاخره كلیه محتویات بودجه برای

یك سال شمسی پیش گویی می گردد[۱۱]. از آنجائیكه تهیه و تنظیم بودجه كاری دشوار و زمان بر است و گاه بیش از نیمی از سال را به خود اختصاص می دهد، گاه از طرف بعضی از صاحب نظران پیشنهاد شده است كه بودجه برای زمانی طولانی تر از یكسال تهیه و تنظیم شود. چنانچه بنابه هر دلیلی بودجه سال آتی مصوب نشد دولت برای پیشبرد امور می تواند به اندازه بودجه سال قبل را برای فررودین ماه استفاده كند كه به آن بودجه می گویند و اگر برای اردیبهشت آماده نشد می تواند از بودجه استفاده كند و به همین ترتیب تا خرداد ادامه دهد[۲]. در بسیاری از كشورها علاوه بر بودجه سالانه یك برنامه یا تنظیم بودجه چند ساله نیز صورت می گیرد. معروفترین این نوع از بودجه های برنامه ای، برنامه پنج ساله است.
۵-۲- اصل تعادل بودجه

بر اساس این اصل درصد رشد هزینه ها نباید بیشتر از درصد رشد درآمد باشد[۱۲]. شاید بتوان گفت كه این اصل متأثر از دیدگاه كلاسیكها از دولت است كه از نظر آنها دولت خوب آن است كه حداقل درآمد را داشته و حداقل هزینه را انجام دهد و در امور اقتصادی دخالت نكند. در نتیجه استفاده از ابزار اقتصادی مثل سیاست كسر بودجه مورد قبول نبوده و بودجه متعادل یك اصل تلقی می شده است. چنانچه وقتی كه در دوره جنگهای انگلیس و فرانسه با ناپلئون در سالهای ۱۸۱۵ و ۱۸۱۶ دولت انگلیس با كسر بودجه مواجه شد، دیوید ریكارد

و اقتصاددانان معروف كلاسیك انگلیسی آن را یك فاجعه و مضر به حال سلامت اقتصاد خواندند. امروز تقریباً بسیار نادر اتفاق می افتد كه دولتی یك بودجه متعادل را اجراء نماید. معمولاً دولتها از نظر حسابداری برای حفظ تراز درآمدها و هزینه ها در شرایطی كه با كسر بودجه مواجه هستند. (این مورد غالب موارد از عدم تعادل بودجه است ). قرضه دولت از مردم یا بانك

مركزی را منظور می نمایند و عمدتاً از سیاست كسر بودجه برای ایجاد رشد اقتصادی استفاده می كنند. در بسیاری از نوشته های صاحب نظران، بودجه متأثر از اصل تعادل بودجه، اصل دیگری تحت عنوان «اصل تقدم درآمدها بر هزینه» مطرح می نمایند. به این مفهوم كه ابتدا درآمدها باید مشخص شود و محاسبه گردند، سپس بر اساس پیشگویی درآمد، هزینه را پیش گویی نمایند تا از حد درآمد تجاوز ننموده و تعادل بودجه به هم نخورد[۱۱]. اینك با توجه به اصل تعادل بودجه و استثناهایی كه نقش جدید دولت ها ایجاد نموده به نظر می رسد امروزه وقتی از تعادل بودجه سخن به میان می آید اصل تعادل از نظر اقتصادی است [۹].

۵-۳- اصل وحدت بودجه
بر اساس این اصل تمام برنامه ها، فعالیتها و طرحهای دولت، همچنین تمام درآمدها و هزینه ها و در نتیجه «بودجه» تمام دستگاهها، سازمانهای دولتی باید در یك جا نوشته شود و برای رسیدگی و تصویب ارائه گردد. طرفداران این اصل چنین اظهار می نمایند كه اگر اصل وحدت بودجه رعایت نشود و در نتیجه هر دستگاه و سازمان برای خود بودجه ای داشته باشد و با دولت برای هر دسته از كارهای گوناگون بودجه ای جداگانه و در زمانهای مختلف تهیه نماید، هماهنگی و تقارن منطقی زمانی و مكانی بین عملیات بخشهای متفاوت دولتی از میان خواهد رفت و پرهیز و جلوگیری از دوباره كاریها دشوار می شود. از طرف دیگر اگر قرار باشد كه بودجه در بخشها و تیكه های مختلف و در زمانهای متفاوت به مجلس ارائه شود، امكان

رسیدگی و تجزیه و تحلیل بودجه كل كشور از پارلمان سلب می گردد. با وجود تأكیدهای فوق در بعضی از كشورها برای دوره زمانی طولانی این اصل رعایت نمی شده است مثل ایالت متحده امریكا قبل از سال ۱۹۶۹ یا انگلستان قبل از اوایل قرن نوزدهم و در بعضی از جوامع گاه گاه این اصل زیر پا گذاشته شده است مثل متمم بودجه كه در بعضی از سالها پس از ارائه بودجه به دلایل مختلف مثل وقوع هزینه ها یا درامدهای اتفاقی پیش گویی نشده، تهیه و به مجلس ارائه می شود[۱۱]. فلسفه اساسی اصل وحدت بودجه در این است كه هر

دستگاه برای خود بودجه ای نداشته باشد و دولت از كارهای پراكنده و جزئی و روزانه خودداری نموده و قوة مقننه نیز امكان رسیدگی و تجزیه و تحلیل بودجه را داشته باشد[۳]. به هر حال وحدت بودجه امكان كنترل و تجزیه و تحلیل پارلمان را بر عملیات مالی دولت افزایش می دهد و دولت وظیفه دارد تمامی بودجه را به طور یكجا و در غالب یك مجموعه به مجلس تقدیم كند.
۵-۴- اصل كاملیت یا جامعیت بودجه
در این اصل به موازات اصل وحدت بودجه، توصیه می شود تمام درآمدها و هزینه های دولت به هر شكل و صورتی كه هست اعم از بودجه جاری و عمرانی و یا سرمایه گذاری ثابت به وسیله وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی، شركتهای دولتی، نهادهای انقلابی، یعنی دستگاههایی كه به نحوی از انحاء از بودجه دولت منتفع می گردند، در سند بودجه جمع آوری و به صورت ناخالص به مجلس تقدیم گردد. ناخالص بودن بودجه به این معنی است كه باید ارقام منظور در بودجه بدون آنكه درآمدها از هزینه ها تهاتر گردند در سند بودجه درج گردد. دو قاعده كلی از اصل جامعیت بودجه مستفاد می شود: ۱) درآمدها و هزینه ها همدیگر را تهاتر نكنند. ۲) همه اقلام درآمدها و همه اقلام هزینه ها در بودجه عمومی منعكس گردند و

هیچ چیز از قلم نیافتد [۸]. به این صورت اگر یك دستگاه دولتی درآمدهایی دارد باید این درآمد را كلاً به خزانه واریز و مجدداً هزینه های خود را در بودجه درخواست نماید، نباید حتی هزینه مربوط به وصول آن درامد را از محل آن درآمد، محاسبه و مانده آن را به خزانه واریز نماید. ماده ۲۴ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۱۲ اصل جامعیت بودجه را چنین تعریف كرده است : «كلیه عواید دولت باید بوسیله متصدیان مربوط مستقیماً به خزانه تحویل شود و كلیه مخارج در حدود قوانین و نظام نامه های مربوط و مقررات راجع به هر نوع خرجی به موجب

حواله و نظارت مستقیم وزارت مالیه و به وسیله خزانه دولت پرداخت شود». ماده ۳۳ قانون محاسبات عمومی ایران مصوب ۱۵ دی ماه ۱۳۴۹ اصل جامعیت را چنین تعریف كرده است: «وجوهی كه از محل درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار منظور در بودجه عمومی دولت وصول می شود و همچنین درآمدهای شركتهای دولتی به استثنای بانكها و مؤسسات اعتباری و شركتهای سهامی بیمه ایران باید به حسابهای خزانه كه در بانك مركزی ایران افتتاح می گردد، تحویل شود. خزانه مكلف است ترتیب لازم را بدهد كه شركتهای دولتی بدون هیچگونه قید و شرط از وجوه خود استفاده نمایند.

«تبصره»: تشخیص مؤسسات اعتباری با شورای پول و اعتبار خواهد بود. قانون اساسی در اصل ۵۳ چنین به اصل جامعیت اشاره می كند: كلیه دریافتهای دولت در حسابهای خزانه داری كل متمركز می شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می گیرد[۱۱].
۵-۵- اصل شاملیت یا تفصیل بودجه

بر اساس این اصل دولت باید بودجه را به صورت مشروح و با جزئیات آن تهیه و تنظیم و به مجلس پیشنهاد نماید و نمی تواند هیچ بخشی از آن را مجمل در نظر بگیرد. به این صورت كه باید بودجه دستگاهها و سازمانهای مختلف به تفصیل و تفكیك درآمد و هزینه طبقه بندی شده و در قالب برنامه ها و طرحها به صورت استانی و ملی در لایحه منعكس شوند. اصل فوق باید طوری رعایت شود كه امكان بررسی جزئیات مربوطه را به نمایندگان مردم بدهد. در واقع عدم رعایت اصل شاملیت یا تفصیل بودجه، امكان تجزیه و تحلیل پارلمان و تشخیص ضرورت اقلام بودجه را منتفی می نماید[۱۱]. طبق این اصل بودجه نمی تواند به عنوان مجموعه ای از اعداد و ارقام خشك و بی روح تلقی شود بلكه می باید در قالب گزارشهای مفصل توجیهی و مستدل مطرح گردد. بودجه تفصیلی در ایران برای اولین بار در سال ۱۳۴۴ و به وسیله سازمان برنامه و بودجه تهیه و به صورت یك كتاب به مجلس ارائه شد[۶].
۵-۶- اصل تخصیص و عدم تخصیص بودجه

طبق این اصل تخصیص دولت موظف است هر اعتباری را صرفاً به همان جای اختصاص دهد كه در بودجه مصوب شده است. دولت باید موظف باشد كه در عمل مطابق آنچه كه در بودجه تعیین و اجازه داده شده است هزینه نماید. نباید بودجه تخصیص پیدا كرده برای یك امر را خرج موضوع دیگری نماید چون در این صورت نتیجه مورد نظر از اصل شاملیت و كاملیت بودجه حاصل نخواهد شد. بر اساس اصل تخصیص، تمام ارقام منظور در بودجه باید به همان وضع و ترتیبی كه در بودجه تعیین و اجازه داده شده است وصول یا مصرف شود. طبق این اصل هر رقم اعتباری كه برای هزینه ای در بودجه پیش گویی شده است تنها برای همان هزینه قابل مصرف است و نباید آن را برای منظور دیگری خرج كرد[۱۱]. از سوی دیگر در این راستا در

ماده ۹۳ قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۱۳۶۶ چنین آمده است: «در صورتی كه بر اساس گواهی خلاف واقع ذی حساب به تأمین اعتبار و با اقدام یا دستور وزیر یا رئیس موسسه دولتی یا مقامات مجاز از طرف آنها زائد بر اعتبار مصوب و یا بر خلاف قانون وجهی پرداخت یا تعهدی علیه دولت امضا شود، هر یك از این تخلفات در حكم تصرف غیر قانونی در وجوه و اموال دولتی محسوب خواهد شد[۱۰] و بر اساس اصل عدم تخصیص دولت حق ندارد اگر به موقع یا جایی بودجه اختصاص نداده اند بودجه اختصاص دهد. بعبارت دیگر كلیه درآمدهای دولت باید به خزانه واریز گردد و از درآمد عمومی دولت برای هزینه های دولت تأمین اعتبار شود[۱].

۵-۷- اصل انعطاف پذیری
مطابق با این اصل اگر چنانچه دولت در پیش بینی بودجه اعم از درآمدها یا هزینه هایش در طول سال با مشكلی بر بخورد می تواند از طریق متمم بودجه و ارائه آن به مجلس بودجه خود را ترمیم كند. ضمناً در داخل هر دستگاه به وزیر یا مسئول مربوطه تا حدی اجازه داده می شود كه نسبت به جابجایی اعتبارات اقدام كند[۲]. از آنجائیكه بودجه بر اساس یك برآورد و پیش گویی تهیه و تنظیم می شود و شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی جامعه یك امر پویا هستند، ممكن است پس از تصویب بودجه بعضی از تغییرات در اوضاع اقتصادی، اجتماعی و یا سیاسی جامعه ایجاب نماید كه محل درآمدها و یا هزینه ها تغییر نماید. همچنین باز هم به دلیل اینكه بودجه یك برآورد و پیشگویی است و اوضاع اقتصادی در حال تحول امكان دارد كه بودجه پیش گویی شده از سوی یك مدیر دولتی درست و دقیق نباشد و در عمل با مشكل بودجه مواجه شود. با توجه به نكات فوق به نظر می رسد كه یك انعطاف در بودجه لازم به

نظر می رسد در حالی كه انعطاف در بودجه مخالف اصل تخصیص بودجه عمل می نماید. ضرورت های ناشی از پویایی جامعه حتی به طرفداران محكم اصل تخصیص نشان داده است كه بودجه باید در حدی انعطاف پذیر باشد. فرض كنید كه در بودجه پیش بینی شده است كه برای ایجاد یك درمانگاه دولتی تعدادی پزشك، پرستار، و وسایل پزشكی فراهم شود و بودجه به صورت جزء به جزء منظور شده باشد. اگر پزشكهای مورد نظر به اندازه كافی حاضر به همكاری نبودند، چه باید كرد؟ آیا می توان بودجه مربوط به استخدام پزشك را صرف خرید ابزار

پزشكی نمود یا به جای آن پرستار بیشتری استخدام كرد؟ مشكل انعطاف ناپذیری بودجه در مورد فعالیتهای اقتصادی دولت محدودیت بیشتری را ایجاد می كند. فرض كنید كه بنگاه تولید دولتی بودجه لازم را برای خرید انواع نهاده های تولیدی پیشگویی كرده باشد، از آنجائیكه بین زمان پیشگویی بودجه و انجام هزینه ها فاصله زمانی نسبتاً طولانی وجود دارد، ممكن است قیمت بعضی از نهاده ها تغییر نماید و با توجه به قیمت جدید امكان اجرای برنامه تولید به صورت بهینه نباشد. آیا مدیر بنگاه نباید با جانشین كردن عوامل تولید ارزان تر بتواند با یك برنامه بهینه در تولید اقدام به فعالیت اقتصادی مورد نظر كند؟ نتیجتاً همان قدر كه تخصیص در بودجه می تواند یك اصل مهم باشد، انعطاف پذیری نیز به عنوان یك اصل با اهمیت تلقی می شود. امروزه به خصوص در انجام هزینه های عمرانی و برنامه های اقتصادی تولیدی دولت تا حد قابل ملاحظه ای بودجه مربوطه از انعطاف لازم برخوردار است[۱۱].