مقدمه

نیاز هر کشور به وجود قانون برای تنظیم زندگی اجتماعی افراد جامعه و برعهـدهداشـتن وظیفه قانونگذاری از سوی دستگاهی خاص، امری ضروری و غیر قابل انکار اسـت. در عصر حاضر، با کنارگذاشتن حکومتهای اسـتبدادی و عـدم امکـان عملـی دموکراسـی مستقیم، این وظیفه بر عهده نمایندگان مردم در پارلمان قرار گرفته است.

در جمهـوری اســلامی ایــران، امـر خطیــر قانونگــذاری بـر عهــده مجلــس شــورای اسلامیگذاشته شده است. حسب قانون اساسـی، صـلاحیت مجلـس در ایـن امـر، عـام است؛ اما مقصود از صلاحیت عام به این معنا نیست که مجلس در وضـع قـانون، هـیچ محدودیتی ندارد، بلکه بر اساس اصول قانون اساسی، محدودیتهـایی وجـود دارد کـه غفلت از آن منشأ بسیاری از چالشهای حقوقی و سیاسی میشود.

.۱ صلاحیت عام مجلس در امر قانونگذاری

نظام حقوقی و سیاسی و ساختار حکومت ایران »جمهوری اسـلامی« اسـت (قـانون اساسی، اصل (۱ و به همین دلیل، امور کشور بایـد بـه اتکـای آراء عمـومی اداره شـود (همان، اصل (۶ و بر اساس قانون اساسی حق حاکمیت ملی، یک حق خـدادادی اسـت (همان، اصل (۵۶ که هیچکس نمیتواند این حـق الهـی را از انسـان، سـلب کنـد یـا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خـداداد را بـه شـیوههـای معین در قانون اعمال میکند. بر اساس اصل۵۷ بهمنظور تقسـیم کـار و توزیـع قـدرت، اداره امور در سه بخش تقنین، اجرا و قضاء به نحوی به نهادهای برخاسته از آراء مـردم؛ یعنی مجلس شورای اسلامی، قوه مجریه و قوه قضائیه واگذار شده است.

»قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قـوه قضـائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امـت بـر طبـق اصـول آینـده ایـن قـانون اعمـال میگردند. این قوا مستقل از یکدیگرند.«

در این بین، جایگاه ویژه قوه مقننه در بین سه قـوه روشـن اسـت؛ زیـرا قـوه مقننـه مقرراتی را وضع میکند که قوه مجریه، موظف به اجرای آن است و قوه قضائیه باید آن

مقررات را مبنای صدور احکام خود قرار دهد. در حکومتهـای دموکراتیـک، پارلمـان مظهر حاکمیت ملی شناخته می شود. به همین جهت در جمهوری اسلامی ایـران اعمـال قوهمقنّنه جز در موارد خاص، بهطور انحصاری از طریق مجلس شورای اسلامی اسـت؛ چنانکه در اصل ۵۸ آمده است: »اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی اسـت که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل میشود و مصوبات آن پس از طی مراحلی کـه در اصول بعد میآید برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ میگردد.«

مجلس شورا، وظایف متعددی دارد، اما مهمترین نقش آن قانونگذاری است. لـذا از آن به »قوه مقننه« تعبیر شده است؛ اما مسأله مهم، تعیین حدود اختیار مجلـس در وضـع قانون است. طبق اصل » :۷۱مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقـرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند.« ظاهر واژه »عموم مسائل« ، بیانگر صلاحیت عام مجلس در وضع قانون است. بنـابراین، مـیتوانـد در هـر موضـوعی؛ اعـم از فرهنگـی، سیاسی، اقتصادی و … قانون وضع کند. این امر بیانگر صلاحیت عام مجلـس در وضـع قانون است؛ البته در این راستا محدودیتهایی وجود دارد. برای مثـال در سیاسـتهـای کلی فرهنگی با وجود مصوبات شورای عالی انقـلاب فرهنگـی بـه لحـاظ تقـدم حکـم ولایی و نیز تفوق و نظارت رهبری بر همه قوا طبق اصل ۵۷، در مـواردی کـه شـورای عالی انقلاب فرهنگی، ورود پیدا کرد یا بهحسب فرمان رهبری بر عهده اوست که ورود پیدا کند، مجلس حق ورود ندارد.

امروزه به دلایل گوناگون اجتماعی، سیاسی و… دامنه اموری که به وسـیله قانونگـذار تمشیت می شود بسیار گستردهتر از گذشـته اسـت. مجلـس شـورای اسـلامی، اختیـارات تقنینی خود را یا رأساً از طریق ارائه طرحهای قـانونی نماینـدگان مجلـس و یـا از طریـق بررسی لوایح قانونی دولت (همان، اصل (۷۴ شامل لوایح فراهمشده از سوی قـوه قضـائیه

(همان، بند۲ اصل (۱۵۸ یا طرحهای پیشنهادی شورای عالی استانها مستقیماًـیا از طریـق دولت ـ به مجلس اعمال میکند (همان، اصل .(۱۰۳

علاوه بر صلاحیت عام مجلس، طبق اصل۷۲ در بعضی اصول قانون اساسی اتخاذ تصمیمات کلان یا تأیید آن به عهده مجلس است. ازاینرو، موارد خاصی که با عبـاراتی

حسینی سیدابراهیم (/اساسی قانون ۷۱ اصل موضوع( قانونگذاری در اسلامی شورای مجلس هایمحدودیت

۱۶۵

۶۶پیاپی /چهارم شماره / دهمهف سال

۱۶۶

نظیر: »تفصیل آن را قانون معین می کند«، »مگر به حکم قانون«، »در مـواردی کـه قـانون مقرر میدارد«، یا »شرایط …و کیفیت … را قانون معین خواهـد کـرد«، موکـول بـه نظـر مجلس شورای اسلامی شده است، بدان معنا نیست که قوه مقننه در سایر زمینههـا حـق وضع قانون و اتخاذ تصمیم ندارد، بلکه منظور این بوده که پارهای از امور، فقط محتـاج رأی و تأیید مجلس است و در اینگونه امور که اصطلاحاً جزء صلاحیتهـای تکلیفـی مجلس بهشمار میآید، قوه مجریه در آن حیطه تا زمانی کـه قـانون وضـع نشـده، فاقـد اقتدار است. از آن جمله، موارد ذیل را میتوان برشمرد:

۱٫ تصویب عهدنامه ها، مقاولهنامههـا، قراردادهـا و موافقـتنامـههـای بـینالمللـی (همان، اصل .(۷۷

۲٫ تصویب اصلاحات جزئی در خطوط مرزی با رعایت مصالح کشور و بـا شـرایط خاص (همان، اصل .(۷۸

۳٫ تصویب برقراری حکومت نظامی در حالت جنگ و شـرایط اضـطراری نظیـر آن (همان، اصل .(۷۹

۴ . تصویب گرفتن و دادن وام یا کمکهای بلاعـوض داخلـی و خـارجی از طـرف دولت (همان، اصل .(۸۰

۵ . تصویب استخدام کارشناسان خارجی از طرف دولت در موارد ضرورت (همـان، اصل .(۸۲

۶ . تصویب انتقال بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی هستند به غیـر؛ در صـورتی که منحصر به فرد نباشد (همان، اصل .(۸۳
در غیر این امور، مجلس صلاحیتهای اختیاری دارد. نظیر چنین وضـعی در قـانون اساسی بعضی کشورهای دیگر نیز مشاهده می شود. در لسان حقوق عمومی به این دسته از قوانین، قوانین بنیادی گفته می شود؛ مثل قـانون اساسـی فرانسـه کـه در اصـل ۲۵ آن مقرر شده است که قانون بنیادی، مدت اختیارات هر مجلس، تعداد اعضای آن و حقوق آنها، شرایط انتخاب، موارد عدم صلاحیت و موارد مغایرت را مشخص میکنـد… یـا در اصل ۳۴، پس از ذکر موارد قانونگذاری توسط پارلمان در ذیـل آن مقـرر داشـته اسـت:

»مفاد اصل حاضر، توسط قانون بنیادی بهطور دقیق تعیین و تکمیل می شود«یا. مـثلاً در
قانون اساسی هلند، مواردی اعلام گردیده است کـه تعیـین تکلیـف آنهـا جـز از طریـق
قانون ممکن نیست، لکن هدف این نبوده که پارلمان نتواند در سایر موضـوعات، اتخـاذ
تصمیم نماید (بوشهری، ۱۳۷۶، ج۲، ص.(۱۲۰
توضیح بیشتر آنکه قوانینی که در مجلس به تصویب میرسد به دو گونهاند:
.۱ قوانین معمولی که قانون اساسی اجازه وضـع آن را بـه مجلـس داده اسـت و بـر
اساس اصل » ۷۱مجلس شورای اسـلامی در عمـوم مسـائل در حـدود مقـرر در قـانون
اساسی میتواند قانون وضع کند.« از آنجا که احتیاجات فرهنگی، اجتماعی، اقتصـادی و
سیاسی جامعه به قدری گسترده است که نمیتوان آنها را از پیش تعیـین کـرد، مجلـس
به عنوان مقـامی منبعـث از سـوی ملـتموظّـف، اسـت، متناسـب بـا نیازهـای جامعـه
قانونگذاری نماید.
.۲ قوانین خاص سازماندهنده که بهخاطر بنیادیبودن اینگونه قوانین، جهـت کلـی هایمحدودیت
آن در قانون اساسی مشخص شده اسـت، امـا تصـویب جزئیـات آن بـر عهـده مجلـس
شورای اسلامی نهاده شده است. از آنجا که اینگونـه قـوانین، بـهعنـوان اصـول حیـاتی مجلس
جامعه مد نظر قانونگذار اساسی قرار گرفته، صلاحیت مجلس نسبت بـه تصـویب آنهـا، شورای
صلاحیت تکلیفی است (حمیدیان، ۱۳۸۹، ص.(۵۳-۵۴ همه قوانین مصوب مجلـس در اسلامی
مورد هر اصلی که قانون اساسی تفصیل آن را با ذکر »به موجـب قـانون خواهـد بـود و در
قانونگذاری
نظایر آن« به قوانین عادی و مصوبات مجلس، واگذار کرده است، از این قبیل اسـت کـه
موضوع(
شامل موارد ذیل میشود:
.۱ تصویب قانون مربوط بـه مـوارد، طـرز تشـکیل و حـدود اختیـارات و وظـایف ۷۱ اصل
شوارها، مندرج در اصول ۷ و .۱۰۰ قانون
(/اساسی
.۲ تصویب قانون مربوط به شرایط و حدود و کیفیت امر بهمعروف و نهی از منکـر،
حسینیسیدابراهیم
.۳ تصــویب قــانون در مــورد اصــول ۲۲، ۲۴،۲۵، ۲۶، ۲۷، ۳۲، ۳۳، ۳۴، ۳۶ و ۳۸ از
مندرج در اصل .۸
فصل سوم قانون اساسی در رابطه با حقوق ملت. ۱۶۷

۶۶پیاپی /چهارم شماره / دهمهف سال

۱۶۸

.۴ تصــویب قــانون در مــورد اصــول۴۴، ۴۵، ۴۷، ۴۹، ۵۱ ، ۵۲، ۵۳ و۵۴ از فصــل چهارم قانون اساسی در رابطه با امور مالی و اقتصادی کشور.

.۵ تصــویب قــانون در مــورد اصــول۵۲، ۶۲ و۶۴ در مــورد قــوه مقننــه و همچنــین تصویب آییننامه داخلی مجلس.

.۶ تصویب قانون در مورد اصول ۱۱۶، ۱۲۲، ۱۲۳، ۱۳۳، ۱۳۹، ۱۴۰ و۱۴۲ در مـورد بخش اداری قوه مجریه و تصویب قانون در مورد اصول ۱۴۹ و ۱۵۰ مربوط بـه بخـش نظامی قوه مجریه.

.۷ تصــویب قــانون در مــورد اصــول۱۵۹، ۱۶۱، ۱۶۳، ۱۶۴، ۱۶۸، ۱۷۲، ۱۷۳ و۱۷۴ مربوط به قوه قضائیه.

.۸ تصویب قانون در مورد فصل دوازدهم قانون اساسی؛ یعنی اصل .۱۷۵ .۹ تصویب قانون در مورد فصل سیزدهم قانون اساسی؛ یعنی اصل .۱۷۶ .۱۰ تصویب قانون در مورد فصل چهاردهم قانون اساسی؛ یعنی اصل .۱۷۷

همانطور که ملاحظه میشود، اساسیترین وظیفه مجلس شورای اسـلامی »قانونگـذاری« است و قوانین مصوب آن در این بخش، تکمیلکننـده حقـوق اساسـی نظـام جمهـوری اسلامی ایران خواهد بود.

.۲ حاکمیت قانون و لزوم محدودیت قوای سه گانه

یکی از مهمترین شـاخصهـای جوامـع سیاسـی بـهمنظـور جلـوگیری از اسـتبداد، حاکمیت قانون است؛۱ چـه اینکـه حاکمیـت قـانون بـهمعنـای برتـری قـانون در برابـر سلطهگری فردی و گروهی و نقطـه مقابـل حاکمیـت قـدرت اسـت. بـه همـین دلیـل، حکومتهای مردمی و مشروطه در برابـر حکومـتهـای مطلقـه و فـردی قـرار دارنـد. حاکمیت قانون، مستلزم محدودیت قوای سـهگانـه در اعمـال حاکمیـت اسـت؛ زیـرا از الزامات آن اصـل تفکیـک قـوا و فروکاسـتن از انباشـت قـدرت و تمرکـز اختیـارات و صلاحیتها در اشخاص یـا نهادهـای خـاص اسـت؛ چنانکـه »دایسـی« معتقـد اسـت، صورتبندی قوانین در نظام حقوقی بهگونهای است که تضـمینکننـده اصـل حاکمیـت

قانون است (نویمان، ۱۳۷۳، ص.(۸۴ بنابراین، مجلس شـورای اسـلامی؛ هـم بـهخـاطر اصول حقوقی و هم طبق ادله شرعی در اعمال حاکمیت خودچه؛ در بُعـد قانونگـذاری و چه در بُعد نظارتی با محدودیتهایی مواجه است. از آنجا که فلسفه وجودی مجلـس قانونگذاری، جلوگیری از خودسری و الزام همـه نهادهـای حکومـت بـه قـانون اسـت، محدودیت اعمال اختیارات قانونگذاری جزئی از مقتضیات اصل حاکمیت قانون شمرده میشود.

موضوع بحـث در ایـن نوشـتار، پـس از اثبـات اصـل محـدودیت مجلـس در امـر قانونگذاری ـ برخلاف برداشـت بعضـی از حقوقـدانان از اصـل ۷۱ قـانون اساسـی کـه مجلس را دارای اقتدار مطلق و صلاحیت عام و نامحدود دانستهاند ـ ، بیان حد و مرزهـا و اصول حاکم بر آن است.

بیتردید، منظور از تشکیل قوه مقننه و فلسفه انتخابات دنباله قرنها حکومتِ مطلقه و استبداد این نبوده که مجلس جای سـلاطین مطلـقالعنـان را بگیـرد و اقتـدارات غیـر محدودی را اعمال نماید. لذا اتکاء به اصل تفکیک قوا بهخاطر توزیع قدرت بـر اسـاس قانون اساسی بوده است؛ گرچه مدونین قانون اساسی کشورها بهندرت محدوده پارلمان را مشخص کردهاند معالوصف به صور مختلف، محدودیت پارلمان احسـاس مـیشـود (همان).

بحث استبداد پارلمانی، همواره مطرح بوده است؛ چنانکه »ژان ژاک روسو« در کتاب »قرارداد اجتماعیخود« آن را مطرح کرده است و نگرش رایج گذشته که کنترل اِعمـال اختیارات قوه مقننه، بر خلاف دیگر قوا، مستلزم پیشبینی سازوکارهای نظارتی نیست و پارلمان، خود به دلیل ویژگیهای خاص نهادی، به مقولاتی از قبیل حقوق و آزادیهـا در قانونگذاری توجه دارد، امروزه دستخوش تغییـرات بسـیار گردیـده اسـت؛ چنانکـه بـه تدریجمحدودیت، بر اِعمال اختیارات قوه مقننه، رویهای ضروری برای حاکمیت قـانون محسوب می شود. این تغییر نگرش تا حدود زیادی به تجربـه تـاریخی نشـأتگرفتـه از انقلاب فرانسه و هراس از قدرت مطلقه تجلییافته در اراده اکثریت مـردم بـازمیگـردد. تأکید بر اصل آزادی و حقوق اقلیت در آثار متفکرانی چون »جان استوارت میل«، حاکی

حسینی سیدابراهیم (/اساسی قانون ۷۱ اصل موضوع( قانونگذاری در اسلامی شورای مجلس هایمحدودیت

۱۶۹

۶۶پیاپی /چهارم شماره / دهمهف سال

۱۷۰

از دغدغه آنان از پدیده »استبداد اکثریـت« اسـت کـه از بطـن نظریـههـای دموکراسـی، نمایندگی و حکومت اکثریت متولد میشود (مالمیری، ۱۳۸۵، ص.(۱۵۵-۱۵۶

به دلیل توسعه فراوان دامنه قانونگذاری نسبت به گذشته، حقوق و آزادیهـای فـردی عمومی به شدت متأثر از ایـن حـوزه فربـه اختیـارات و صـلاحیتهـا اسـت. بـه بیـان »مدیسون«، اختیارات قوه مقننه گستردهترشده و در مقایسه با قوای دیگر که ضرورتاً تـا حدودی به وسیله تصمیمات این قوه نیز هدایت مـیشـوند در مقابـل محـدودیتهـای پیشبینیشده در نظامهای رایج حقوقی و سیاسی، کمتر آسیبپذیر است. ایـن وضـعیت بدین معناست که مسأله اصلی که قـوانین اساسـی مـدرن بـا آن مواجـهانـد، نـهاِعمـال خودسرانه قدرت به وسیله پادشاهان مطلقه، بلکه تمرکز و تجمع اختیاراتِ بدون کنتـرل و نظارت در قوه مقننه و برخـورداری از بیشـترین اختیـارات حکـومتی اسـت (همـان، ص.(۱۵۶-۱۵۷