مقدمه:
ايران يكي از زلزله خيزترين كشورهاي جهان است. در قرن بيستم، به طور تقريبي هر ده سال يك زلزله مخرب با بزرگي بيش از ۵/۶ در كشور ما به وقوع پيوسته است. متاسفانه به دليل سيستم ساخت و ساز سنتي و غيرمقاوم در برابر زلزله خسارت جاني و مالي ناشي از اين زلزله ها بسيار بوده است. متوسط تلفات اين زلزله ها در قرن بيستم در ايران، تا بيش از ۳ هزار نفر در سال گزارش شده است. درحالي كه پيشرفت علم زلزله شناسي و مهندسي زلزله در سطح جهاني، به خصوص در چند دهه اخير باعث كاذهش چشمگير تلفات جاني و خسارات مالي پيشرفته دنيا شده است.

البته در همه كشورها طراحي ساختمانها در برابر زلزله به دلايل اقتصادي به گونه اي انجام نمي شود كه پس از يك زمينه لرزه بزرگ هيچ گونه خسارتي بع آن وارد نشود. فلسفه حاكم بر آيين نامه ها مبتني بر آن است كه غالب ساختمانها (ازجمله ساختمانهاي مسكوني) در زلزله هاي خفيف و متوسط حداقل خسارات سازه اي و غيرسازه اي را ببينند و در زلزله هاي شديد، بدون آنكه فرو ريزند، بتوانند مقاومت كنند. فقط طراحي ساختمانهاي با اهميت زياد با پذيرش هزينه بيشتر به گونه اي انجام مي شود كه حتي پس از وقوع زلزله هاي شديد نيز قابل استفاده و بهره برداري باشند. به عبارت ديگر، در آيين نامه ها به حداقل رساندن تلفات انساني هدف اول كاستن از تلفات مادي هدف دوم است.

به همين دليل امروزه، علت زلزله شناسي و مهندسي زلزله صرفا ساخت ساختمانهاي ايمن نيست، زيرا متاسفانه هنوز قسمت بزرگي از ساختمانهاي موجود در دنيا و ازجمله در ايران، ايمني كافي ندارند و تخريب يا تقويت آنها در زلزله هاي احتمالي نيز، به دلايل اقتصادي، به صورت صددرصد امكان پذير نيست. از همين رو، شيوه هاي مديريت پس از وقوع زلزله در شهرهاي زلزله زده بايد مورد توجه واقع شوند تا نيازهاي بازماندگان و كساني كه از زلزله جان سالنم بدر برده اند به درستي تعيين و در زفع به موقع آنها اقدام شود. بنابراين بهتر است در ابتدا و قبل از اقدام به هر كاري در جهت برنامه ريزي براي دستيابي به يك طرح جامع مديريت بحران اقدام نمود.

 

۱- روند برنامه ريزي براي دستيابي به طرح جامع مديريت بحران
براي دستيابي به يك سيستم جامع مدريت بحران، همانگونه كه در فصل دوم به آن اشاره شد، اول بايد به دقت سيكل مديريت بحران را شناسايي نمود و سپس براي مراحل مختلف اين سيكل برنامه ريزي و سياستگذاري نمود. مراحل مختلف چرخه مديريت بحران در كل شامل مرحله آمادگي، جوابگويي و

امدارساني و بالاخره مرحله بهبودي و بازسازي ميباشد كه هر يك از اين مراحل خود به ريزفعاليتهاي مختلف تقسيم شده و مراحل اصلي ياد شده را تكميل مي نمايد. در ضمن بايد توجه داشت كه هر يك از فعاليتها به يك برهه از زمان وقوع حادثه مرتبط مي باشند، بدين ترتيب مراحل زماني قبل از بحران، شروع بحران، حين بحران و پس از بحران بايد مد نظر باشد. نمودار مراحل زماني مختلف بحران در شكل(۱-۱) نشان داده شده است. ريزفعاليتها و اقدمات مورد نياز براي هر مرحله نيز در جدول (۲-۱) آورده شده است.

همانگونه كه از شكل (۱-۱) مشخص مي باشد، اقدامات قبل از بحران، اقداماتي است كه در طي يك برنامه چندساله حاصل مي گردد و نياز به مدت زمان و برنامه هاي درازمدت دارد. شروع بحران زماني بسيار كوتاه مي باشد كه شهروندان يا مسئولين و افراد جامعه در اين زمان متوجه آغاز بحران مي گردند و عموما از ديدگاه انجام برنامه هاي عملياتي زمان بسيار مهم و قابل ملاحظه اي مي باشد. چه بسا توجه و دقت در اين مرحله امكان كاهش زمان حين بحران را همراه داشته باشد. در مرحله بين بحران فعاليتها و ريزفعاليتهاي بسياري انجام مي گيرد. به اميد آنكه ابعاد فاجعه را به يك حد قابل قبولي تنزل داد.

سپس مرحله پس از بحران مي باشد كه يك پروسه طولاني مدت براي بازگردانيدن اوضاع به حالت عادي مي باشد. البته ناگفته نماند كه اين مرحله براي مدت زيادي با مشكلات عديده اي مواجه بوده و همواره مسائل جاني، اقتصادي و رواني گريبان گير اين مرحله از كار مي باشد. و ليكن پس از مدت زمان مناسب

اوضاع به حالت اوليه سو قداده شده و سيكل براي رويارويي با سانحه ديگر آماده مي گردد. بازنگري و ارزيابي سياست ها، قوانين حاكم بر برنامه هاي مديريتي در اين مرحله از پروسه بحران بسيار حائز اهميت بوده و توانايي كنترل اثرات سانحه بعدي را تا حد زيادي دارا مي باشد. كشورهايي كه از اين مرحله استفاده بهينه نمي نمايند تقريبا همان كشورهايي هستند كه در امر توسعه پايدار هيچ موفق نبوده و با زمينلرزه بعدي، اقتصاد و توان جامعه از بين مي رود و همواره در يك سيكل توسعه ناپايدار بسر مي برند.

مساله مهم ديگر براي دستيابي به ساختار تشكيلاتي و سازماندهي مناسب جهت مديريت بحران در كشور و يا شهرها توجه خاص به خصوصيات ويژه تشكيلاتي و سازمان مديريت بحران مي باشد. اين ساختار بايد:
-سيستم تشكيلاتي و سازماني مديريت بحران، سيستم تشكيلات دولتي را مجددا شبيه سازي و ايجاد ننمايد.
-اين سيستم بطور مستقل از دولت اقدام نمي نمايد.

-اين سيستم دستگاهها و نهادهاي دولتي را تحت كنترل خود درنمي آورد.
-اين سيستم خارج از منشور و يا شرح خدمات تنظيم شده بوسيله دولت عمل نمي نمايد مگر در شرايط بسيار خاص و اضطراري
لذا، با توجه به ساختار مناسب يك طرح مديريت بحران، با درنظرگرفتن مراحل مختلف بحران، نياز به تعريف اقدامات و فعاليت هاي مديريتي بريا دستيابي به طرح كلان مديريت بحران مي باشد. اين مهم در بخش بعدي بطور كامل ارائه مي گردد.

۲-برنامه ريزي شهري براي دستيابي به يك طرح آمادگي و مديريت بحران در برابر زمينلرزه
برنامه ريزي به عنوان اساس و پايه مديريت مطرح بوده و در سيكل مديريت بحران به عنوان فرايند اصلي بحساب مي آيد. با برنامه مناسب مي توان به اهداف سازماني و زمينه هاي اجرايي مد نظر در فرايند بحران به بهره گيري از حداكثر توان و اتلاف حداقل منابع دسترسي پيدا كرد. برنامه ريزي هاي شهري و عملياتي كليد موفقيت طرح مديريت بحران مي باشد البته بشرط آنكه اين برنامه ريزي در چهارچوب برنامه تاستراتژيك مديريت بحران كشور قرار داشته باشد. اين برنامه ريزي مشخص كننده مديريت ها و ريزمديريت هاي لازمه، فعاليت ها و ادقامات مورد نياز و نهايتا خط مشيهاي اجرائي براي دستيابي به يك سيستم منسجم تشكيلاتي براي بحران مي باشد.

در اين فصل با توجه به خط مشيهاي ارائه شده در فصل قبل، در قالب طرح استراتژيك مديريت بحران، طرح يك برنامه مدون آمادگي در برابر زمينلرزه ارائه مي گردد. اين طرح شامل سه مرحله زير مي باشد:
مرحله اول: معرفي مراحل مختلف برنامه ريزي
مرحله دوم: طراحي برنامه
مرحله سوم: اجراي برنامه

بر اي موفقيت يك برنامه جامع شهري و آمادگي نياز به داده هاي مختلف و دقيق از وضعيت شهر و آسيب پذيري آن مي باشد. در مضن تعهد مسئوليت شهر نيز از اهميت بسزائي برخورد مي باشد، چه بسا يك طرح بسيار كامل و جامع و بدون پشتوانه قانوني و حمايت مسئولين كشوري و شهري داراي هيچ كارايي نخواهد بود. در اين راستا به مسئله آموزش كه تكميل كننده طرح آمادگي براي شهرها مي باشد و بخصوص آموزش مداوم نيز بايد اشاره نمود. تكميل كننده اين برنامه، آموزش همگاني براي عمومي و يك يك افراد را نيز شامل مي گردد.

البته ناگفته نماند كه يك برنامه جامع و موثر حتما بايد برحسي مطالعات دقيق از وضعيت و پتانسيل لرزه خيزي منطقه و در صورت امكان سيستم هاي هشداردهنده و اطلاع رساني را نيز دربر بگيرد. در اين قسمت به سه مرحله تهيه طرح آمادگي به شرح زير اشاره مي گردد.
مرحله اول: معرفي مراحل مختلف برنامه

براي حصول به يك برنامه مدون آمادگي و مديريتي از ليست ده مرحاه اي زير مي توان استفاده نمود. در اين ليست مراحل بر اساس يك رده بندي منطقي ارائه شده اند. گرچه لازم نيست كه اين مراحل حتما برطبق توالي ياد شده دنبال گردد وليكن تجربه نشان مي دهد كه جذف يكي از مراحل بعدا در زمان تهيه طرح نهايي، طرح را دچار مشكلاتي مي نمايد. اين مراحل عبارتند از:
• تحريك و توجه مسئولين به امر زمينلرزه در منطقه
• مشخص نمودن محدوديتهاي اقتصادي و سياسي در شهر
• تشكيل كميته شوراي شهر

• مرور بر برنامه هاي موجود شهري و فعاليت هاي پشتيباني در مواقع اضطراري شهر
• برآورد آسيب پذيري و ارزيابي خطر مناطق مختلف شهر
• بنا نهادن فرضيات كليدي در خصوص شهر
• پذيرش اهداف و ضروريات
• تشكيل كميته هاي كاري

• تهيه چارت تشكيلاتي
• تقسيم كار و تخصيص وظايف
همانگونه كه در ليست فوق به آنها اشاره شده است، هر يك از عوامل فوق در تهيه برنامه نهايي نقش بسزايي خواهند داشت. براي مثال چنانچه مسوولين حمايت هاي لازمه و قانون منديهاي مناسب را براي اجراي برنامه در پيش نگيرند مسلما تهيه طرح با موقعيت انجام نخواهد شد. از طرفي ديگر حتما بايد مسئولين شهر قبل از هر اقدامي شرايط اقتصادي و سياسي منطقه را بررسي و طي گزارش آماده داشته باشند. در خصوص و نحوه دستيابي به اين برنامه براي شهر تهران متعاقبا بحث خواهد شد.

شرايط اقتصادي و سياسي ممكن است باعث ممانعت و يا تاثير مستقيم برروي طزح جامع داشته باشد. اين مهم حتما بايد ديده شود. سپس تشكيل كميته شوراي شهر و يا شوراي بحران شهر يكي از اساسي ترين مراحل كار مي باشد. اين امر قالبا بايد توسط بالاترين مقام شهر تشگيل گردد. اين كميته قالبا متشكل از مديران ارشد شهري و روساي قواي انتظامي شهر مي باشد. با توجه به تشكيل شوراي سوانح شهر، مرور بر سازمانها و شناسايي ارگانهاي درگير و موثر در شهر كه به حمايت از برنامه آمادگي مي تواند نقش داشته باشد توسط شورا بايد انجام پذيرد. در اين راستا نقش تحقيقات، تعيين آسيب پذيري و ارزيابي خطر زمينلرزه در مناطق مختلف شهر امري حياتي مي گردد كه بايد توسط ارگانها مسئول ارزيابي و برآورد گردد.

از اين پس فرض هاي كليدي و تهيه سناريوهاي مختلف براي زمينلرزه شهر و عملكرد آن در برابر زمينلرزه متحمل امري كليدي مي گردد. براي مثال مي توان به فرضياتي از قبيل حوادث ثانويه همانند آتش سوزي ها، زمين لرزه ها و يا سيل پس از شكست سد بخصوصي اشاره نمود. اين فرضيات در استاي حقيقي نمودن برنامه كاري و برآورد نيازهاي لازمه كمك شاياني مي نمايد.

با توجه به موارد ياد شده اهداف طرح مورد نظر مطرح و توسط كميته هماهنگي درنظر گرفته مي شود. اين اهداف بايد دربرگيرنده تمامي مراحل كاهش خطرات زمينلرزه، آمادگي، پاسخگويي و بهبودي در قالب يك سيستم مديريتي جامع بحران درنظر گرفته شود. اهداف بايد كليه ارگانهاي مسئول را شامل و نهايتا برحسب منابع موجود با تلاش و برنامه هيا ديگر نقاط كشور و استانهاي معين هماهنگ گردد. در اين مرحله، نياز به تشكيل كميته هاي كاري براي تعيين دقيق مراحل كار و تهيه مشخصات دقيق طرح لازم مي گردد. سپس با توجه به تعيين كليات برنامه، تهيه چارت تشكيلاتي براي مديريت آمادگي و بحران ترسيم گشته و نهايتا برحسب برنامه و تشكيلات مدون، تقسيم كار و تخصيص وظايف مي گردد.

مرحله دوم: طراحي برنامه
اين مرحله به طراحي برنامه نهايي و توسعه آن به صورت مدون براي هماهنگ سازي طرح با نيازهاي شهر مي پردازد. براي حصول به اين مهم از شرح خدمات زير مي توان بهره جست:

• تشكيل كميته هاي برنامه ريزي
• مروري بر مطالب مورد نياز و كارهاي قبلي
• مرحله بندي و زمان بندي طرح
• تعيين فعاليت و اقدامات لازم
• مرور بر شرح وظايف و خدمات
• تهيه مندرجات برنامه و توصيه هاي اجرايي

فراهم ساختن شرايط فوق نياز اصلي توسعه و طراحي برنامه عملي آمادگي مي باشد. اين امر اول با تشكيل كميته هاي برنامه ريزي شروع مي گردد. در اين مرحله رئيس كميته منتخب و اعضاي كميته برنامه ريزي برحسب تجارب و وظايف ارگاني آنها تعيين مي گردند. بسيار ضروري است كه قبل از آغاز كار آماده سازي برنامه، كليه اعضاي كميته از مطالب مختلف كه توسط گروه هماهنگي شكل گرفته است آگاهي و فهم مشتركي داشته باشند. لذا مرور مطالب و پيشنهادات قبلي بسيار مهم و حائز اهميت است. در اينجا لازم است كه تمامي اعضاي كميته برنامه ريزي از طرح و نتايج تحليل آسيب پذيري و ارزيابي خطر زمينلرزه آگاه باشند. در صورت نداشتن دركي مشترك از وسعت خطر و مفهوم آن، كميته قادر به تهيه برنامه موثر نخواهد بود.

زمان بندي و مرحله بندي طرح اقدام بعدي است كه حركت طرح را تعيين و روند كار را مشخص مي نمايد. در اين راستا تعيين فعاليت ها و اقدامات لازمه برحسب زمان در مراحل مختلف برنامه بحران نيز بسيار مهم مي باشد. قالبا چهار مرحله زماني از بحران بشرح زير تعريف مي گردد:
• قبل از بحران كه شامل: آمادگي طولاني مدت و آمادگي كوتاه مدت

• شروع بحران كه شامل: اقدامات سريع و اضطراري
• حين بحران كه شامل: پاسخگويي سريع، امادا و نجات
• پس از بحران كه شامل: بهبودي و بازسازي و توسعه مجدد

براي هر مرحله بايد اقدامات و فعاليتهاي مشخص و شرح خدمات آنها ديده شود. اين كار توسط برنامه ريزان شهري بايد بطور كامل در برنامه ديده شود. اين نوع فعاليت ها قالبا براي مناطق مختلف تفاوت داشته، لذا توصيه شده است كه با توجه به شناخت آسيب پذيري و شناخت دقيق از شهر يا منطقه، اين فعاليتها دائما بازنگري شوند تا كليه موراد مورد نياز در چهار مرحله بحران در آن ديده شود.
در زمان مرور فعاليتها و ت

عيين مسئوليتهاي مورد نياز لازم است به نكات زير دقيقا توجه شود:
• چه كاري بايد انجام بگيرد
• چه زماين بايد فعاليت تكميل شود.
• چه كسي مسئوليت انجام اين كارها را به عهده دارد
• رابطه فرد مسئول با ديگر مسئوليت چيست

• چه نوع اقدام بعدي نياز مي باشد
با توجه به موارد ياد شده در اين بخش از كار، محتوي برنامه و توصيه هاي آماده شده توسط كميته برنامه ريزي بايد بصورت مدون با شرح كامل فعاليت ها ارائه گردد. ارائه چارت هاي سازماني و مديريتي و ريزمديريتي در قالب طرح ارائه شده نيز بسيار مفيد خواهد بود. بازده اين كميته، طرح نهايي در قالب يك برنامه چندساله مي باشد. اين برنامه و مدارك مثبت بعدا به عنوان راهنماي درازمدت براي آمادگي، كاهش اثرات و فعاليت هاي لازمنه براي زمان حين بحران و پس از بحران استفاده خواهد شد.

مرحله سوم:
اجراي برنامه
سومين بخش از طرح جامع كاهش و مديريت زمينلرزه به اجراي موثر آن مربوط مي شود. اين مرحله بايد همواره بصورت مرحله اي مداوم و درازمدت انگاشته شود. براي دستيابي به اجراي موثر برنامه آمادگي به موارد زير مي توان توجه داشت:
• فازبندي طرح و قبول برنامه چندساله براي حصول به اهداف طرح

• نفيض اختيارات و مسئوايت هاي لازمه به افراد درگير در طرح
• تاكيد بر آموزش، تعليم و تمرين
• كنترل و نظارت مداوم بر انجام طرح
از آنجائيكه برخي يا به عبارتي تعداد زيادي از طرح هاي پيشنهادي در پروسه مديريت كاهش اثرات زمينلرزه و مديريت بحران ناشي از آن نياز به برنامه هاي تحقيقاتي و اجرائي چند ساله دارد، لذا بايد قبول نمود كه حصول به يك طرح كامل در مدت زمان كوتاه قابل دستيابي نخواهد بود. برنامه هاي آمادگي و كاهش ارثات نامطلوب زمينلرزه قالبا نياز به يك برنامه ريزي دقيق و چند ساله دارد كه مسئولين بايد اين مهم را همواره مد نظر خود داشته باشند. در اين خصوص تداوم

حساسيت مسئولين شهر به اينم مهم بايد همواره مد نظر باشد. مسئله بهدي و پر اهميت در پروسه كارهاي تحقيقاتي و اجرايي مسلما تفيض اختيارات قانوين مي باشد. چه بسا، اگر براي تعيين آسيب پذيري پلهاي شهري، تهيه و مطالعه نقشه هاي آنها براي دستگاههاي مطالعاتي غيرقابل دستيابي باشد و اختياراتي در اين زمينه به مسئولين امر توسط قانونگذار داده نشده باشد، هيچگونه برآوردي از وضعيت پلها نمي توان داشت. لذا قانون گذار بايد توسط قوانين موثر به اين موضوع، قبل از اجراي برنامه آمادگي و كاهش اثرات زمينلرزه بصورت كامل پرداخته باشد.

همانگونه كه قبلا به آن شااره شد، بسيار مهم است كه در اجراي برنامه چند ساله به مسائل آموزشي، تعليم و تمرين نيز بطور جدي و كامل پرداخته شود. اين امر بخصوص در موارد آمادگي درازمدت و برنامه هاي پاسخگويي بسيار موثر مي باشند. تمرينات مداون و مانورهاي عملياتي براي دستگاهها و ارگانهاي مختلف، بخشي از شهر و يا بطور كلي مناطق همجوار براي ارزيابي پتانسيل هاي امدادي موجود نيز بسيار مهم مي باشد.

در مرحله نهايي. بايد براي تداوم كار و ارزيابي روند برنامه، همواره برنامه موجود را مورد ارزيابي مجدد و بازنمگري و همچنين برنامه اجرايي را مورد كنترل و بر برنامه هاي اجرايي بصورت مستمر نظارت داشت.

جدول (۱-۲) كليه موارد باد شده در سه مرحله برنامه ريزي و تهيه طرح آمادگي در برابر زمينلرزه را بصورت خلاصه نشان مي دهد.

۳-الگوي برنامه ريزي مقابله با بحران ناشي از زمينلرزه در يك شهر
الگوي مناسب جهت برنامه ريزي مقابله با بحران ناشي از زمينلرزه در يك شهر عموما شامل چهار مرحله زير مي باشد.
• تعيين هدف كلي و اهداف عملياتي مقابله:

• شناخت وضهيت موجود سازمانهاي مسئول:
• شناخت موانع و كمكهاي محيطي و سازماني موجود جهت مقابله:
• تعيين اقدامان لازمه و اهداف عملياتي.
در تعيين هدف كلي، براي تحقق اهداف مورد نظر، چهار موضوع اسايي زير همواره بايد مد نظر باشد؛ اول آنكه در شهر حتما بايد ايجاد مصونيت در مقابل خطرات ناشي از زلزله را تعبيه نمود،‌ كه اين خود مي تواند شامل مصونيت جانبي در مقابل عوامل آسيب رسان كه نشات گرفته از عوامل آسيب پذير در برابر زلزله هستند باشد. دوم، كنترل وضعيت حاصله پس از زمينلرزه، براي مثال مي توان به اقدامات بهداشتي كه منجر به جلوگيري از افزايش صدمات جسمي و رواني و مرگ و مير مي شود و يا تامين تسهيلات زندگي براي مجروحين و بازماندگان فاجعه و هم چنين كنترل اوضاع و آسي پذيري هاي ثانويه اشاره نمود. سپس مسئله تامين امنيت در جامعه و ساماندهي به وضعيت اجتماعي و اقتصادي بازماندگان مورد توجه بايد بايد و نهايتا ايجاد زمينه هاي مناسب جهت اقدامات مرحله پس از بحران كه شامل بهبودي، بازسازي و توسعه مجدد و ايجاد و توليد كار مي باشد توجه داشت.

مرحله بهدي شناخت وضعيت موجود سازمانهاي مسئول در قبال مسائل زمينلرزه در كليه پروسه بحران مي باشد. در اينجا حتما بايد كليه ارگانها شناسايي شده و امكانات و منابع در اختيار ارگانها برآورد گردد تا در زمان مورد نياز بتوان بصورت مناسب از آنها بهره جست.
در پروسه تعيين الگوي مناسب، مسئله شناخت موانع و كمكهاي محيطي نيز نقش بسزلئي در امر برنامه ريزي دارند. موانع محيطي و سازماني جهت مقابله در دو دسته كلي الف) آسيب رسانيها و ب) آسيب پذيريها و كمكها تحت عنوان مقابله بايد مد نظر بوده و بررسي شوند. و بالخره در اين الكو حتما بايد اقدامات لازم جهت حصول اهداف تعيين شده و در هر مورد روش، زمان و محل انجام كار و فرد، واحد يا سازمان انجام دهنده و منابع لازم پيش بيني گردند. اقدامايت كه

جهت دستيابي به اهداف، طراحي مي شوند بايد حداكثر انعطاف را جهت مقابله با وقايع محتمل و وضعيتهايي كه ممكن است پددي آيند داشته باشند. لذا توصيه شده است كه شهرها به تهيه سناريوهاي مختلف اقدام نموده و كليه وضعيتهاي محتمل را توسط اين سناريوها پيدا و براي آنها برنامه ريزي نمايند.
بطور كلي اقدامات لازمه جهت دستيابي به اهداف از پيش تعيين شده يك برنامه مديريتي شهري با الگوي مناسب موارد فوق را بايد به ريز در برنامه كاري خود داشته و براي هر فعاليتي، ريزفعاليتهاي لازمه را مشخص و بصورت مدون در اختيار مسئولين شهر قرار داده باشد. جدول هاي (۱-۳) و (۲-۴)‌ و

‌(۳-۳) برخي از اقدامات كلي در رابطه با برنامه ريزي با الگوي مناسب شهري را بيان مي كند.

۴-مدلهاي عمومي مديريت بحران
پس از تصميم گيري براي داشتن يك سيستم مديريت بحران در كشور، هموما مسئوليت كشورها با تعيين كميته اي مثلا بعنوان «كميته تنظيم ساختار سيستم مديريت بحران» شروع به تهيه چارت سازماني مي كنند. البته نقش و حمايت هاي سياستمداران كشور در اين مرحله از كار امري ضروري مي باشد. در غير اينصورت برنامه با مشكلات فراواني پيش رفته و با در نهايت از بين مي‌رود.

وظيفه اصلي اين گروه همانگونه كه در فصل شش و هفت نيز بتفصيل به آن اشاره شد تهيه چارت عملياتي و تعيني ساختار سازماني سيستم جامع مديريت بحران كشور مي باشد. همانگونه كه قبلا نيز به آن اشاره شد چنانچه چارت سازماني با ساختار موجود دولت همخواني نداشته باشد نتيجه عمليات مطلوبتري حاصل مي ايد. در اينجا به چهار نمونه سازماني مديريت بحران كه در سطح جهاني مطرح مي باشد و جنبه عمومي دارد و بيشتر ساختارهاي موجود در كشورها در همين چهار قالب مي گنجد طبق شكل (۱-۴) نمايش داده مي شود. هر يك از اين سيستم ها داراي نقاط قوت و ضعف خود مي باشند كه بترتيب در خصوص آنها بحث مي شود.

– مدل شماره يك
كليه امور در داخل شبك و دفتر نخست وزير هماهنگ شده و نقش كليدي وزرا در اين دفتر حائز اهميت مي باشد. مدل مورد بحث در صورتي موفق عمل خواهد نمود كه پشتيباني و حمايت كامل نخست وزير را داشته باشد در غير اينصورت به كرات ديده شده است كه سيستم مدل شماره يك بسيار ضعيف عمل نموده است.
مدل شماره دو
در اين مدل مديريت برنامه ريزي و مديريت بحران خود در قالب يك وزارتخانه در چارت سازماني معرفي مي شود. البته در برخي موارد سازمانهاي ديگير در خصوص بازسازي و اسكان بصورت موازي در قالب وزارتخانه جداگانه اي عمل مي نمايند. همانگونه كه مشخص است در اين سيستم مسئله بلايا جايگاهي ويژه پيدا كرده و اهميت موضوع در سطح يك وزارتخانه مطرح مي گردد كه عموما مناسب عمل مي كند.
مدل شماره سه

در مدل شماره سه، هر يك از وزارتخانه ها داراي يك واحد آمادگي و مديريت بحران ميباشند كه توسط نمايندگان آن وزارتخانه ها در يك كميته، هماهنگي مي شوند. عموما اين كميته زير نظر يكي از وزارتخانه ها مثل وزارت كشور و يا وزارت مسكت به امر خود ادامه مي دهد. هماهنگي بين وزارتخانه ها و نظرات شخصي وزا گاها باعث عدم كارآيي اين سيستم مي شود و به تجربه مي توان ادعا كرد كه اين ساختار عموما موفق عمل ننموده است.
مدل شماره چهار

در اين مدل كليه امور توسط شوراي عالي مديريت بحران هماهنگ و ساماندهي مي گردد. نتايح حاصله توسط شورا به عاليترين مقام كشور ارائه و جهت اجرا بكار گرفته مي شود. بيشتر كشورهاي مدرن و پيشرفته دنيا امروزه از اين طريق براي ساماندهي سيستم جامع مديريت بحران خود عمل مي نمايند.
در هر حال براي موفقيت سيستم انتخابي كه متاثر از دولت مركزي مي باشد توجه به موارد زير نيز ضروري مي باشد:
-توجه و حساسيت مقام عالي كشور به اين مهم چون حقيقتا برنامه هاي كاهش بلايا و مديريت بحران مسئوليت هاي افقي در سيستم عمودي سياست گذاري بين وزار مي باشد لذا نياز به توجه خاص براي ترغيب وزرا ضروري است:
-كميته و يا شوراي عالي مديريت بحران بايد از افراد دائمي تشكيل يابد تا برنامه ها دستخوش تغييرات دولتي و انتخابات نگردد، اگرچه افراد دائمي اين ارگان حداقل نيروي انساني لازمه باشد:

-با توجه به وضع قوانين مورد نياز، شوراي عالي بحران، همواره بايد در صدد هماهنگي بين كليه ارگانهاي موجود براي راحتي و روان نمودن امور اقدام نمايد. مشكلات درون سازماني بايد از طريق سياست هاي ملي هموار گردند تا نظرات انفرادي وزرا و يا مسئولين در عملكرد كلي سيستم جايگاهي نداشته باشند.
-سازمان بايد داراي توانايي و بنيه مالي و مهمتر از همه دسترسي به كليه داده هاي در واحدهاي اضطراري وزارتخانه ها و ارگانهاي درگير را داشته باشد. در زمان اضطرار، وجود قوانين براي انتقال قدرت و تصممي گيري به مديران بحران ضروري مس ياشد. سه نمونه تركيبي نيز توسط سازمان ملل براي تشكيلات مديريت بحران كشورها همانگونه كه در شكلهاي (۲-۴)‌ الي (۴-۴) نشان داده شده است نيز پيشنهاد مي گردد.
نمونه هايي از ساختار سازماني مديريت بحران ديگر كشورها

در اين سيستم برخي از چارت هاي سازماني كه در ديگر كشورهاي جهان جهت بهره برداري بهينه از سيستم مديريت بحران خود استفاده مي نمايند براي مقايسه ارائه مي گردد.

۵-مدل مديريت بحران – كشور تركيه

مشخصات كلي كشور
جمعيت: ۰۰۰/۹۰۰/۵۵ نفر
مساحت ۴۵۰/۷۷۹ كيلومتر متر
توليد ناخالص سرانه ۱۶۳۰ دلار
سوانح طبيعي: زمينلرزه و سيل

ساختار تشكيلات مديريت بحران
تركيه با توجه به لرزه خيزي كشور داريا يك سيستم منسجم و ساختاري كاملا تشكيلاتي براي مديريت بحران اين سانحه طبيعي مي باشد. درجه مشاركت دولت برحسب نياز و وسعت بحران تعيين شده و سپس توسط مسئولين عمل مي گردد. سيستم مديريت موجود دربرگيرنده منطقه، قسمتي از استان، استان و سپس كل كشور برحسب وسعت فاجعه را شامل مي گردد. موارد كوچك در سطح منطقه و يا قيمتي از يك استان توسط مديرا بخش عمل مي شود وليكن چنانچه ابعاد بحران از توان مديران بخش خارج باشد استان و مقامات استانداري جهت كمك بسيج مي گردند. و چنانچه ابعاد و وسعت بحران در سطح كشور مطرح گردد مسلما شوراي عالي مديريت بحران كشور كه از وزراي مختلف تشكيل شده است امور را بعهده مي يگرند. برخي از سوانح بسيار وسيع نيز توسط شوراي هماهنگي امور اضطراري برنامه ريزي و هدايت مي گردد.

برنامه جامع مديريت بحران كشور تركيه پس از تصويب قانون شماره ۷۲۶۹ در سال ۱۹۵۸ و سپس با متمم قانون شماره ۱۰۵۱ مورخ ۱۹۶۸ تكميل و به مرحله اجرا گذاشته شد. اين قوانين در رابطه با كمك و امداد براي مصدومين وسانح طبيعي وضع گرديد.

قانون سال ۱۹۵۸ تشكيل كميته امداد و نجات استانها را بتصويب رسانيد. كميته يادشده توسط استاندار منطقه هدايت و مديريت مي گردد. كشور تركيه متشكل از ۷۶ استان و در قالب ۷۶ كميته استاني امداد و نجات سازماندهي امور محوله را در سطح استانها به خود اختصاص داده است. اين كميته شامل نمايندگان عالي رتبه استاني از وزارتخانه هاي مختلف و نمايندگان ارگانهاي درگير در امور حوادث غيرمترقبه مي باشد. براي مثال، نمايندگان حوادث غيرمترقبه، وزارت بهداشت و همچنين شهردار و يك نماينده از سازمان هلال احمر كشور، كميته را رسميت مي بخشد.

در كشور تركيه موضوع مديريت بحران يك امر ستادي و كشوري قلمداد شده و امر و مسئوليت هاي مورد نياز توسط دولت تعيين مي گردد و بدين ترتيب مسئوليت مديران محلي به حداقل مي رسد. عموما استاندار توسط دولت مركزي تعيين يم شود و در پروسه عملياتي او هماهنگ كننده امور در سلسله مراتب مديريتي مي باشد. در ضمن، استاندار يك استان خسارت ديده از استانهاي همجوار كه خسارت نديده اند مي تواند كمك دريافت نمايد. كليه بودجه عمليات از

دولت مركزي تامين و در سطح منطقه توزيع مي گردد بدين ترتيب با توجه به ساختار مديريتي موجود در نقش شهرداران در رابطه با مديريت بحران بسيار ناچيز و در عوض كليه امور توسط استانداران هدايت مي شود. در كلان مسئله، مراحل امداد، نجات و اسوده سازي توسط مراكز استاني و منطقه اي و مسئله بازسازي توسط دولت مركزي انجام مي گيرد. دولت هاي انتخابي محلي مسئول برنامه ريزي براي جلوگيري و پيشگيري از ساخت و ساز بي رويه و مسائل آماده سازي و آمادگي استانها و شهرها مي باشند. در اين رابطه هر وزارتخانه داراي يك واحد اضطراري و در كل نهايتا يك سيستن و هسته مركزي براي اين گونه امر در تركيه وجود ندارد.

هلال احمر، ستاد حوادث غيرمترقبه و مردمي و همچنين ارتش نيز نقش اساسي در زمان بحران بخصوص در مرحله امداد برعهده دارند.
درحقيقت كليه امور مربوط به حوادث غيرمترقبه در وزارتخانه هاي امور عمومي و مسكن شكل يافته و بدينوسيله كليه قوانين لازم و هماهنگي هاي ستاد انجام مي پذيرد. عموما وزارتخانه اصلي در رابطه با حوادث طبيعي اين وزارتخانه مي باشد وليكن، در صورت نياز همچون پناهندگي افراد بيگانه وزارت امور خارجه نيز در كمك رساني به جمع ديگر وزارتخانه هاي مي پيوندد.
برنامه آمادگي ملي

كشور تركيه در حال حاضر داراي برنامه آمادگي ملي نمي باشد. استانها موظف به تهيه برنامه هيا اضطراري امداد و نجات و همچنين برنامه ريزي براي آمادگي مي باشند. شايان ذكر است كه كليه وزارتخانه ها موظف به تشكيل ستاد حوادث غيرمترقبه و تشكيل سيستم داخلي مديريت بحران خود براي زمان سوانح مي باشند.

نقاط قون و ضعف سيستم مديريت بحران كشور تركيه
– نقاط قوت

عموميت قانون – قوانين شماره ۷۲۶۹ و ۱۰۵۱ در رابطه با حوادث ماشي از سانحه طبيعي زمينلرزه شكل يافته است وليكن سيستم جديد قوانين، عموميت اين مسئله را در رابطه با كل سوانح طبيعي شامل شده است. در ضمن مسائل مالي و طيقه واگذاري وامهاي مردمي نيز در قوانين جديد بطور كامل و واضح شرح و عموميت پيدا كرده است.

عموميت كمكهاي مالي – يكي از بندهاي بسيار مهم قانون شماره ۷۲۶۹ تشكيل صندوق بلايا مي باشد. اين صندوق بدون دخالت دولت شكل سافته و كمكهاي مالي لازم را براي ارگانهاي درگير مهيا مي سازد. براي تكميل قانون فوق، صندوق زمينلرزه نيز در سال ۱۹۷۱ تشكيل يافت كه بودجه آن توسط دريافت ماليات از الكل و تنباكو مي باشد.

بازنگري دائمي بر قوانين و مراحل اجراي طرح – تركيه داراي قوانين متعددي در زمينه پاسخ گويي، بهبودي، بازسازي، كاهش اثرات و آمادگي در رده هاي كشوري، استاني و منطقه اي مي باشد. اين قوانين دائما با توجه به پيشرفت تكنولوژيكي و همچنين تجارب حاصله از رخداد بلاياي طبيعي در حال بازنگري تكميل مي باشد.

عدم تاثيرپذيري توسط سياست هاي محلي – از آنجائيكه استانداران و مديران حوادئث طبيعي كارمندان دولتي مي باشند لذا با تغييرات دولتهاي محلي و انتخاب دستخوش اغييرات عمده نمي گردند درنتيجه سياستهاي موجود داراي پايداري قابل ملاحظه اي مي باشند.
تعليم و تربيت مسئوليتي دولتي – وزارت امور عمومي و مسكن دائما در حال برگزاري دوره هاي اموزشي براي كليه سطوح مديران درگير در حوادث مي باشد. اين برنامه شامل دروس آمادگي، ارزيابي آسيب ساختمانها، اجراي قوانيني ساختمان، امدادهاي اضطراتري و استفاده از قوانين كاربري مي باشد.
-نقاط ضعف

سلسله مراتب دولتي – اين امر باعث از دسا دادن لتگيزه براي مردن و مديران منطقه اي و شهري شده است. درنتيجه دولت هاي محلي و افراد منتخب با علاقه و شوق نسبت به مشاركت در امو ر اقدام نمي ورزند.

عدم تعريف رابطه منطقي بين دولت مركزي و مقامات استاني – اين موضوع عموما در بحرانهاي كشور بخصوص در زمان حسن عمليات بسيار نامتناسب عمل و سيستم را دچار مشكلات اساسي نموده است. تعريف بهتر بين اين دو عضو سيستم جامع مديريت بحران نياز به بررسي دقيقتر دارد.

مقامات عملياتي – اين افراد و مديران عموما افرادي هساتد كه در مواقع اضطراري برحسب نياز از مقامات استاني انتخاب و امور عمليات را بدست مي گيرند. عموما اين افراد با منطقه آشنايي كافي نداشته لذا بارها مشاهده شده است كه عدم آشنايي اين افراد به منطقه مشكل آفرين شده است.

قوانين كاربردي – در حال حاضر قانوني براي استفاده از نقشه هاي ريز پهنه بندي براي تخصيص كاربري ها در سطح كشور وجود ندارد. در ضمن مقامات محلي براي كسب سرمايه هاي بيشتر، عموما به مستله خطرات ناشي از زمينلرزه در مناطق تجاري توجه نداشته لذا در برنامه توسعه مناطق، مسئله خطرات ناشي از بحرانهاي طبيعي نا حد زيادي ناديده گرفته مي شود. بازنگري و تصويب قانون كاربري زمين كمك شاياني به برنامه هاي پيشگيري خواهخد داشت.

ساخت و ساز بي رويه – اين امر همانند بيشتر كشورهاي جهان در تركيه نيز رواح دارد. عموما مقامات محلي در سخت گيري براي اجراي آئين نامه هاي ساختماني رقبت زيادي نشان نمي دهند. اين مسئله در دهستانها و محدوده هاي خارج شهري بيشتر بچشم مي خورد.
برخورد كاملا تشكيلاتي – درست است كه داشتن تشكيلات منسجم در مديريت بحران خوب عمل مي نمايد وليكن در تركيه از شركت جوامع درگير در امر مديريت بحران چشم پوشي شده و مشاركت اين مردم درنظر گرفته نمي شود. طبق قانون، كليه وظايف برعهده دولت و بازساطي نيز بصورت كامل در حيطه وظايف دولت مي باشند. نقش مردم و جوامع درگير در سيستم فعلي جايگاه ويژه اي ندارد.

محدوديتهاي موجود
بطور كلي در حال حاضر طبق قوانين حاكم و موجود، مديران و مسئولين كشوري بطور كامل از برنامه ريزان براي آمادگي و مديريت بحران حمايت مي نمايند و هيچگونه مخالفت سياسي با امرو موجود وجود ندارد. در سطح مديريتي نيز تركيه داراي افراد و پرسنل شايسته و قابل براي تهيه برنامه هاي جدي و قابل استفاده يم باشد. نيروي انساني كارآمد و متخصص در اين كشور بالا و نيازي به كمك هاي خارجي در اين خصوص نمي باشد. در خصوص ذخيره سازي نيز كشور با توجه به رشد اقتصادي دهه اخير قابليت چشمگيري را پيدا كرده و در اين راستا نيز دولت اقدامات مفيدي را در دست تهيه دارد.
تغييرات جديد در مدل موجود

در پنج سال لخير هيچگونه تغييرات جدي در برنامه كاهش خطرات و سيستم مديريت بحران كشور صورت نپذيرفته است. وليكن براي بهينه ساختن سيستم حاضر، موارد زير توط مسئولين كشور تحت بررسي يم باشد:
تهيه برنامه و اعمال هرچه بهتر قوانين و آئين نامه هاي مقاوم سازي در سطح كشور و در رابطه با هر نوع ساخت و ساز:
سيستم دفاع غيرنظامي حتما بازنگري و در جهت بهينه سازي وضعيت موجود اين ارگان بايد سرمايه گذاري هاي لازم بعمل آيد. اين ارگان بايد از افراد متخصص و همچنين واحدهاي عملياتي سريع در سيستم خود استفاده و بهره جويد:
مقامات محلي بايد از آموزشهاي لازم بهره و سيستم موجود عملياتي بايد به تجهيزات مدرن تجهيز گردند:
برنامه كاهش خطرات بايد تكيه بيشتري در سيستم مديريتي پيدا نمايد. در حال حاضر تاكيد عموما بر مسائل بعد از بحران مي باشد
مسائل مالي و هزينه هيا لازمه بايد توسط سيستم مشاركتي بين دولت، شركتهاي بيمه و خود جوامع و افراد آن تقسيم و عمل گردد:
تحليل وضعيت موجود و تعيين مناطق پرحطر و همچنين آسيب پذيري در اولويت برنامه ريزان شهري قرار گيرد.
رابطه ارگانيك بين سيستم و سازمانهاي غيردولتي و كشورهاي كمك دهنده خارجي
-سازمانهاي غيردولتي

هلال احمر كشور تركيه يك سازمان كاملا مستقل غير دولتي نيم باشد وليكن تا حدودي عملكرد سازمانهيا غيردولتي را دارد. اين ارگان در كليه سيكل مديريت بحران كشور نقش داشته و اقدامات بسيار شايسته اي را انجام مي دهد. اين ارگان عموما مسئول امداد و نجات و همچنين تهيه اسكان موقت، بهداشت منطقه و توزيع مواد غذايي در بحرانها مي باشد. در حال حاضر سازمان غيردولتي ديگري در سيستم فعلي داراي وظايف بخصوصي در سيكل بحران نمي باشد. گاها بعد از وقوع چنين حوادثي برخي از روزنامه ها اقدام به جمع آوري كمك هاي مردمي مي نمايند كه غالبا نيز بسيار موفق نبوده است.
-كشورهاي كمك دهنده خارجي

تصميم نهايي براي دريافت كمكهاي خارجي بر عهده شوراي عالي وزرا مي باشد. چنانچه تصميم براي دريافت كمكهاي مساعد باشد، اين كمكهاي توسط هماهنگي هاي لازم بين وزارت امور عمومي و مسكن از طريق استانداران مناطق به اجرا گذاشته مي شود. ليست موارد مورد نياز توسط مقامات محلي تهيه و در اختيار مقامات سازمان ملل (DHA-UNDRO) گذاشته مي شود. سازمان ملل متحد و همچنين ۹ سازمان غيردولتي در مديريت بحران اين زمينلرزه مشاركت و مراحل عملياتي را حقيقتا تا حدود زيادي راحت تر و روان تر نمودند.

۶-زلزله بم
چكيده
زلزله دي ماه ۱۳۸۲ كه شهر بم و روستاهاي اطراف آن را لرزاند مرگبارترين زلزله تاريخ معاصر ايران در نيم قرن اخير در ۲۵ سال گذشته به شمار مي ايد. اين فاجعه كه بخش وسيعي از منطقه دشت بم را وراين كرد، از لسياري جهات موردي استثنايي و در خور برسي و مطالعه همه جانبه است و براي نخستين بار، حجم بسيار وسيعي از كمك هاي داخلي و بين المللي را به منطقه سرازير كرد. اكنون كه بيش از يك سال از رخداد سانحه مي گذرد، برنامه بازسازي شهر در دست تهيه است.

نظريه هاي موجود در باب سانحه، توسعه و بازسازي و ارتباط تنگاتنگ آنان با يكديگر گوياي آن است كه سانحه در عين حال كه مي تواند باعث عقب ماندگي و اخلال در روند اهداف توسعه شود، فرصت هاي مناسبي براي رسيدن به مقاصد توسعه به هنگام بازسازي فراهم مي آورد كه تا قبل از رخداد سانحه امكام پذير نبودند. به زبان ديگر، سانحه به مثابه تيغ دولبه اي است كه برنامه ريزي جامع بازسازي مي تواند از آن موقعيتي متاسب در جهت توسعه پديد آورد.
بت توجه به نوپا بودن نسبي مطالعات سانحه در جهان و تاكيد بر اين مطالب كه بازسازي يك تخصص است و با ساختمان سازي يا شهرسازي تفاوت هاي بنيادين دارد. اين مقاله بنا دارد ضمن مروري بر قراينمد عمليات اماداد و ساماندهي كه در بم تا كنون انجام شده است. به چالش ها و راهكارهايي اشاره كند كه در برنامه ريزي يك بازسازي جامع نق تعيين كننده دارند.