مشكلات ساختار اداري در ايران

مقدمه
جهان سوم، كشورهاي درحال توسعه، جوامع روبه رشد و يا ممالك جنوب، همه عناويني براي توصيف گروهي از كشورهاست كه داراي تشابهات اقتصادي، سياسي، اداري، اجتماعي، فرهنگي، فني و تكنولوژيك هستند. اين كشورها ضمن تفاوتهاي بسياري كه با يكديگر دارند از جهاتي آن چنان شبيه يكديگرند كه مي توان آنها را در يك گروه يا دسته مورد بررسي قرار داد. يكي از جنبه هاي مشترك بين كشورهاي جهان سوم، خصوصيات نظام اداري حاكم بر اين جوامع و مشكلات ناشي از آنهاست؛ خصوصيات مذكور به گونه اي مشابه اند كه اين

كشورها را به نحو بارزي از ديگر ممالك متمايز مي سازد. خصوصيات و مشكلات نظام اداري حاكم بر اين قبيل كشورها، زيربنايي بوده و از ويژگيهاي آن مي توان به سياست واگذاري فعاليتهاي اقتصادي به دولت و محدود ساختن بخش خصوصي اشاره كرد. سياست مذكور بر اين مبناي نظري استوار گرديده كه چنانچه دولتها وارد فعاليتهاي اقتصادي نشوند، نابرابريها گسترش خواهديافت، و گروههاي آسيب پذير جامعه هرگز نخواهند توانست به منابعي دست يابند كه معيارها و ضوابط متكي بر اصل عدالت اجتماعي ايجاب مي كند. اما تحولات اروپاي شرقي و تجارت كشورهاي پيشرفته جهان نشان داده است كه كناره گيري دولتها از فعاليتهاي اقتصادي به ندرت از روي ميل صورت گرفته و در بيشتر موارد سنگيني بار بدهي بخش

دولتي و افزايش جبران ناپذير فساد اداري و اجتماعي و همچنين كسر بودجه دولت سبب گرديده كه دولتها از انجام فعاليتهاي اقتصادي كناره گيري كنند. با يك نگرش سيستمي به مبادلات بين المللي و معادلات سياسي و جهت گيري نظم نوين جهاني و اقتصادي و ريشه يابي گرايش دولتهاي جهان سوم به دولتي كردن ساختارها و نهادهاي موجود كه معضلات ديوان سالاري و بوروكراسي دولتي و درنهايت فساد و مخاطرات اداري را به دنبال دارد، متوجه خواهيم شد كه يكي از راههاي حل بحران عوامل تهديدكننده ساختار اداري اين كشورها، واگذاري فعــــاليتها به بخش خصوصي و كناره گيري دولتها از ايــن قبيل فعاليتهاست. راه حلي كه عوامل موثر در بروز ناهنجاريهاي اداري را كاهش داده و موجب اصلاح ساختار اداري

كشور مي گردد. ساختاري كه دربرگيرنده تلاشي انتظام يافته و يكپارچه است، تا بتوان از اين طريق تغييراتي اساسي در نظام اداره عمومي و سلامت آن به دست آورد و توان اداره عمومي را براي رسيدن به پيشرفت قابل ملاحظه ملي و اهداف توسعه افزايش داد.

 

در اين مورد بايد بين اصلاح ساختار اداري و بهبود و سلامت نظام اداره عمومي، تفاوت قائل شويم. بهبود و سلامت نظام اداره عمومي نشان دهنده رهيافتي هدف دار است كه درجهت حل مسائل موجود گام برمي دارد. درحالي كه اصلاح ساختار اداري، فرايندي سيستماتيك و مستمر است كه مسائل موجود و آتي را در چارچوب چشم اندازها و مسائل زيربنايي جامعه اصلاح و دگرگون مي سازد.

مشكلات مديريتي
در آغاز هزاره سوم و همزمان با مطرح شدن مضموني به نام نظم نوين جهاني كه شاخصه هاي كلان آن تا حدودي مشخص و معين شده است، مفهومي از نظم اقتصاد جهاني نيز بر سر زبانهاست. شاخصه كلان نظم اقتصاد جهاني، خصوصي كردن ساختارهاي صنعتي، توليدي و مديريتي جامعه است. و تفكر و قدرت سياسي حامي اين روند حركتي – در نظم اقتصاد جهاني يا خصوصي سازي – در كشورهاي سرمايه داري بازار محور، به نمايندگي اتحاديه اروپا، آمريكا و ژاپن قرار دارد. علي رغم اينكه سه مدل سرمايه داري بازار محور (اروپا، آمريكا و

ژاپن) داراي اختلافات بينشي و نگرشي زيادي هستند ليكن در حمايت از اين روند، همكاري و تعامل مثبتي با يكديگر دارند و بازوي اجرايي اين همكاري و تعامل نيز، سه سازمان بين المللي – بانك جهاني، تجارت جهاني و صندوق بين المللي پول – است كه ضمن هماهنگي و همكاري نزديك، پيكـــــره اقتصاد جهاني را تشكيل مي دهند. اين نهادهاي مالي درپي آن هستند كه كشورها را يكپارچه سازند. اين سازمانهاي پولي و مالي و دول حامي آنان، شرط كمك به اقتصاد كشورهاي درحال توسعه را ترغيب ساختارهاي حكومتي / اقتصادي به

خصوصي كردن فرايند توليد و بوروكراسي مترتب بر آنها، منوط كرده اند كه به عنوان نمونه مي توان به دستورالعملي اشاره كرد كه طي آن بانك جهاني از اعطاي وام به كشورهايي كه از پيوستن به صندوق بين المللي پول و يا سازمان تجارت جهاني امتناع كنند، خودداري خواهدكرد. آنهايــــي كه با جهان بيني سيستم اقتصاد سرمايه داري بازار محور سخن مي گويند اذعان دارند كه ابتكار عملهاي فردي و بازارهاي رقابتي، نقش حساسي را در پرورش رشد اقتصادي فعــال، توسعه و همچنين فقرزدايي به عهده دارند. از اين رهگذر در تعاملات دروني سازمانهاي پولي و مالي بين المللي، و از آن جمله بانك جهاني، صندوق بين المللي پول و ســازمان تجارت جهاني با فشار اقتصاد سرمايه داري غالب بازار محور از اين سازمانها كه خود

بنيان گذار آن بوده اند، خواسته شده كه ۵۰ درصد فرصتها را به ارتقاي بخش خصوصي اختصاص دهند. شعار اصلي تفكر بازار آزاد كه هم اكنون در كشورهاي درحال توسعه و پيشرفته حاكميت پيدا كرده است، خصوصي كردن ساختارهاي صنعتي/ توليدي است، و آن را يكي از راههاي مهم ايجاد فرصتهاي شغلي مي دانند كه جهان درحال توسعه در دهه هاي گذشته به شدت بدان نيازمند بوده است.

تحقيقات نشان مي دهد طي ۳۰ سال آينده و تنها در قاره آفريقا بايستي حداقل ۱۴۰ ميليون فرصت شغلي جديد ايجاد شود. و اين درحالي است بخش دولتي تنها قادر است ۴۰ ميليون فرصت شغلي ايجاد كند. در خاورميانه مخالفتهاي ايدئولوژيك عليه توسعه بخش خصوصي محدود به گروهي از كشورهاي درحال توسعه بوده است. از مجموع كشورهاي عــربي تنها يمن جنوبي به پيروي از الگوي برنامه هاي اقتصادي نوع روسي (برنامه ريزي كاملاً دولتي و متمركز) متعهد مانده بود، ليكن اين كشور فقير و ازنظر سياسي متشتت اكنون با يمن شمالي ادغام شده و تفكر ماركسيسم آن نيز زايل گرديده است. درعين حال در كشورهاي خاورميانه بخش دولتي، بخش حاكم در ساختار اقتصادي و توليدي است. تنها در مراكش و اردن مي توان حضور چشمگيري از بخش خصوصي را در توليد و تجارت مشاهده كرد. در ساير كشورهاي مشابه نيز دولت، حاكميت و پادشاهي، ساختارهاي صنعتي / توليدي را از آن خود كرده اند.

اگرچه امروزه يكي از اركان فكري و ماموريتهاي اصلي سازمان تجارت جهاني برپايه جذب و به عضويت درآوردن كشورهاي درحال توسعه متمركز گرديده است. و در اين راه بسياري از كشورها با فراهم ساختن شرايط داخلي به عضويت آن درآمده و هم اكنون در كميته هـــاي تصميم گيري بسيار فعال عمل مي كنند. ليكن از ميان كشورهايي كه توانايي عضويت را دارند – حدود ۱۵۵ كشور – تنها ۱۰ كشور و از آن جمله بعضي از كشورهاي تازه استقلال يافته شوروي سابق، افعانستان و سومالي – آن هم به دليل نداشتن حكومت مركزي واحد، نداشتن

امكانات لازم و درگيريهاي داخلي – هنوز فرصت ثبت نام را نيافته اند. در اين ميان تنها كشوري كه با وجود دارا بودن شرايط و امكانات نسبي، حتي براي ثبت نام اقدام نكرده، ايران است. به طوري كه علي رغم پشت سرگذاردن تقريباً چهار برنامه پنج ساله توسعه، كماكان استراتژي خاصي براي اين مهم در ايران وجود ندارد. لذا از اين پس ما شاهد به اجرا درآمدن تعرفه هاي تنبيهي عليه ايران خواهيم بود و هرچه زمان مي گذرد، شرايط مذاكره دوطرفه را نيز از دست خواهيم داد. با وجود اين، مطالعات نشان مي دهد كه درصورت بازگذاردن دروازه هاي توسعه، حدود ۹۰ درصد صنايع كشور اعم از توليدي، بازرگاني و خدماتي با بحران روبرو خواهندشد. ليكن چنانچه به طوراصولي و در قالب برنامه گام برداريم، با برآورد خوشبينانه مي

توانيم حدود ۶۰ درصد و با برآورد واقع بينانه حدود ۴۰ درصد از بحران رامهار كنيم. بنابراين، سازمان تجارت جهاني به تيغي دولبه شباهت دارد كه ما تنها به لبه نازك آن توجه داشته و از لبه ضخيمتر آن كه اقتصاد كشورهاي توسعه يافته را هدف قرار داده است، غافل مانده ايم. و لذا كشور ما با دارابودن مواداوليه بسيار غني، وجود سرمايه هاي عظيم مادي و ذخاير خدادادي، استفاده از ماشين آلات و تجهيزات نسبتاً خوب و با دراختيار داشتن نيروي كار ارزان، به طور بالقوه از قابليت و مزيت نسبي رقابت در عرصه جهاني برخوردار است. اما مشكل اصلي ما در عامل مديريت است.

عوامل زيربنايي حضور دولتها در بخش اقتصادي

علت اينكه چرا دولتهاي اين منطقه در بخش اقتصادي / توليدي حضوري انحصاري و تام و تمام دارند ممكن است دلايل بسيار زياد درپي داشته باشد. ليكن ما در اينجا به چهار علت عمده و مشكل ساز اشاره خواهيم كرد.

۱ – ميراث تاريخي توأم با ترس و چالشهاي دروني و خطرات بيروني: در كشورهاي جهان سوم و از آن جمله مصر، ايران، سوريه و تركيه دولتهاي جديد و به اصطلاح مدرن از اعقاب مستقيم سيستم هاي سياسي هستند كه براي رويارويي با خطرات براندازي داخلي و خارجي و حفظ حيات و موجوديت خود لازم مي بينند در تمام زمينه هاي حيات ملي و اقتصادي، اقتدار و نفوذ خود را گسترش دهند.

قاهره، بغداد و دمشق قرنها مركز مديريت و سازمانهاي امورعمومي بوده اند و تمركزگرايي مديريتي در ايــن شهرها افزايش يافته و گسترده تر شده است. تهران از اواخر قرن هجدهم نقش سازمان يافته تنظيم فعاليتهاي اقتصادي را به خود مي گيرد. و آنكارا به عنوان پايتخت جمهــوري تركيه درواقع از زيرخاكروبه هاي امپراطوري عثماني سر برآورده است. بوروكراسي ها و مديريتهاي عمومي نيز خود را با شرايط جديد سياسي منطبق كرده و همچون ساختار و اقتدار اقتصادي / توليدي، حضور خود را در بسياري از عرصه ها و زمينه ها و ازجمله قلمرو اقتصادي گسترش داده اند.

۲ – ناسيوناليسم و يا جزميتهاي ايدئولوژيك: بسياري از كشورهاي منطقه و از آن جمله ايران در تلاشهاي گسترده و عمومي خود براي رهايي از قدرتهاي كهن و سابقه دار استعماري و كسب استقلال و خودمختاري اقتصادي به شدت به سوي برنامه ريزي متمركز و سياست درهاي بسته اقتصادي و ملي كردن بخشهاي كليدي صنعت و اقتصاد روي آوردند. در ايران، استقلال از ميراث شوم نظام پادشاهي باعث شد كه تلاش شديدي صورت گيرد تا يك اقتصاد مستقل توسعه يابد و از اين رهگذر، دولتي كردن و ملي ساختن ساختار صنعت و توليد تنها راه حل محسوب مي شد. درواقع وجود خلاء در طبقه خصوصي صنعت و تجارت كه ازنظر سياسي نيز قابل اعتماد باشد، باعث گرديد تا ساختار و نهادهاي دولتي تنها موتور رشد سريع اقتصادي تلقي شوند و حضور و فلسفه وجودي داشته باشند.

۳ – عدم ثبات منطقه اي: حضور عنصرناميمون اسرائيل در منطقه خاورميانه به عنوان عامل بي ثباتي و منبعد حضور آمريكا در افعانستان، عراق و منطقه آسياي مركزي، روند تمركزگرايي را با وارد كردن شكلهاي سياسي از سال ۱۹۴۵ به اين طرف متراكم تر كرد. مصر و سوريه درجهت رويارويي با اسرائيل مجبورند تا درصد بالايي از توليد ناخالص ملي خود را صرف تسليحات و ساختارهاي دفاعي كنند و لذا اين مسئله اقتصاد جنگي را (كه كنترل تنگاتنگ و شديد دولتي را مي طلبد) جزء ذاتي اين منطقه كرده است. جمهوري اسلامي ايران كه ماشين عظيم اقتصادي كشور را بعد از پيروزي انقلاب اسلامي در بهمن ماه سال ۱۳۵۷ به دست گرفت، در پاسخ به خطرات خارجي و جنگ تحميلي، به جاي روند رشد و توسعه اقتصادي سالم به اين تمركزگرايي شدت بخشيد كه نتيجه نهايي آن مشخص بوده و امروز به دنبال حل مشكلات ناشي از آن هستيم.

 

۴ – نفت و ساختار اقتصاد تك محصولي: سلطه نفت به عنوان منبع درآمد تك محصولي در ساير بخشهاي اقتصادي دركشورهاي توليدكننده نفت يكي از مهمترين عوامل كنترل دولت در امور اقتصادي به شمار مي رود. كشورهاي عربي حوزه خليج فارس بعداز جنگ جهاني اول و دوم و ايران بعد از انقلاب به سرعت براي كنترل بخشهاي اقتصادي مربوط به نفت و مشتقات آن از مالكيتهاي معادن گرفته تا پردازش اقتصادي موادخام و صادرات آن باشتاب حركت كردند. اگرچه ملي كردن صنايع نفت يكي از اقدامات ضروري درجهت كنترل امور اقتصاد عمومي و ملي بود، ليكن به دولت حداكثر درآمد ناشي از صادرات را اعطا كرد و قدرت عظيمي از قيومت و سرپرستي را دراختيار دولت قرار داده است. درنتيجه با آغاز دهه ۹۰ در بسياري از اين

كشورها درآمد بنگاههاي تجاري و توليدي كه در مالكيت دولت قرار داشتند به حساب حجم توليدات داخلي گذاشته شد. و اين به معناي آن بود كه درحقيقت تنها بوروكراسي و امپراتوري اداري حجيم شده دولت، داراي توانايي لازم براي توزيع درآمد دولتي بين اتباع خود و درپي آن تنظيم حيات بسياري از بخشهاي اقتصادي كشور با آن است. به تدريج يك چنين شناخت و خودآگاهي درحال رشد و شكل گرفتن است كه هيچگونه آينده روشني در وابستگي به دولت و ساختارهاي دولتي متصور نبوده و نخواهدبود.

عوامل موثر در بروز ناهنجاريهاي اداري در ايران

۱ – ناهماهنگي بين درآمد و هزينه كاركنان: از مشخصات اصلي و مشابه كشورهاي جهان سوم عدم توازن ميان درآمدها و مخارج اين كشورهاست. به نحوي كه اغلب با كسري بودجه مواجه هستند. كسري بودجه و به تبع آن استقراض از سيستم بانكي و يا منابع خارجي دير يا زود اثر سوء خود را بر اقتصاد كشور گذاشته و باعث تشديد تنش و يا بحران اقتصادي مي شود. و اين تنش خود سبب تشديد بحران در سالهاي آتي مي گردد. لذا دولت به عنوان يك راه حل، درصد زيادي از مشكلات ناشي از اين كسر بودجه را به كاركنان شاغل در وزارتخانه ها ودستگاههاي اجرايي خودمنتقل مي كند، بدين نحو كه ميزان افزايش حقوق آنان را كمتر از نرخ تورم ساليانه تعيين مي كند. درنتيجه، پس ازگذشت يك و يا دودهــــه، سطح زندگي كاركنان دولت نقصان يافته و سبد خانوار آنها هرساله خالي تر مي گردد. از آنجا كه كاركنان دولت با ساير اقشار جامعه در تماس بوده و تاحدي قادر به لمس زندگي شان هستند، درصدد برمي آيند كه به نحوي سطح زندگي خود را به ديگران نزديك كنند. لذا هر گروه به فراخور نفوذ و سطح اداري خود سعي در كسب امتيازات قانوني و غيرقانوني مي كند.