امكان سنجي عملياتي كردن بودجه بندي بر مبناي صفر در ايران (۱۴)
مشكلات تمركز و عدم تمركز
ساختار بودجه ريزي در ايران داراي مشكلات و ايرادات اساسي است. بسياري از كارشناسان روند تهيه، تدوين، تصويب و اجراي آن را بسيار طولاني مي دانند.فرآيندي كه در پس هر كدام از آن ها، بايد شاهد تغييراتي اساسي در مبناي اوليه آن بود. سرانجام آن چه كه از اين روند و پس از تصويب بيرون مي آيد، آن چيزي نيست كه كارشناسان پس از ماه ها بررسي كارشناسي آن را نوشته بودند.عده اي ديگر نيز اين نوع بودجه بندي را مناسب كشور نمي دانند و سرانجام بودجه بندي بر مبناي صفر را پيشنهاد كردند.بودجه ريزي بر مبناي صفر با واقع بيني بيش تري نسبت به آن گروه از عمليات و فعاليت هاي دستگاه هاي اجرايي كه مي توانند جابه جا شده و نتايج پرثمرتري را به بار آورند، مي نگرد.اگر چه اين روش بودجه ريزي

بسيار پيچيده است اما گفته مي شود نتايج مطلوبي كه از اين روش به دست مي آيد، ارزش به كار بردن آن را دارد. اين روش تمركز و تاكيد بر كل تقاضاي بودجه دارد و يكي از مشخصه هاي مهم آن انعطاف پذيري است و به بودجه ريزان اين امكان را مي دهد كه بين شقوق مختلف اعتباري حق انتخاب داشته باشند. در واقع بر اين اساس هر سازمان، برنامه هاي جديد و قديم خود را همانند يك فعاليت جديد مورد ارزيابي قرار مي دهد. اساس اين روش مبتني بر نوسازي و تحول در سازمان هاست.در اين روش درجه اولويت اهداف نسبت به يكديگر تعيين مي شود.گزارش حاضر نتيجه تحقيق گروهي از كارشناسان است كه امكان سنجي نظام بودجه اي بر مبناي صفر در ايران را مورد بررسي قرار داده اند. اين گزارش در سال ۸۴ براي

وزارت امور اقتصادي و دارايي تهيه شده بود.
در زمينه مربوط به تمركز و عدم تمركز عملكرد مربوط به اعتبارات جاري و عمراني طرح هاي منطقه اي با مشكلات متعددي روبه رو است. تاكنون تعريف و معيار مشخص براي شناخت حد و تعيين ويژگي هاي چارچوب عدم تمركز ارايه نشد و حاصل تلاش سال هاي اخير در اين زمينه به جز انتقال روش هاي اداري و عملياتي معمول در مقياس هاي كوچك تري به استان ها نبوده است. در حقيقت، باوجود آن كه عدم تمركز مالي و اداري و رفع نارسايي هاي ناشي از تمركز و ايجاد هماهنگي امور بين مركز و استان و شهرستان از ديرباز مورد توجه بوده و در قوانين اساسي نيز اصولي در جهت تقويت مباني فوق منظور شده، ولي ساخت تشكيلاتي، توزيع اختيارات و مقررات مالي حاكم عدم تمركز در اداره امور كشور را در اجرا به حداقل ممكن كاهش داده است.

در قانون برنامه و بودجه توصيه هايي براي غيرمتمركز نشان دادن اعتبارات جاري و عمراني وجود دارد ليكن علاوه بر فقدان ضوابط مربوط به تهيه و تنظيم و چگونگي اجرا، طراحي و قوانين مربوط ديگر نظير محاسبات عمومي، استخدامي و هم چنين ساخت تشكيلاتي اجرا حكايت از الزام به رعايت تمركز در چارچوب مسووليت هر يك از وزيران دارد.

مسايل مربوط به نظام اداري
در زمينه ارتباط ميان بودجه و سازمان و تشكيلات اداري با مسايل پيچيده تر و غيرقابل انعطاف تري روبه رو هستيم كه موضوع مديريت دولت در تهيه و اجراي بودجه است. اهم اين مسايل كه به طور غيرمستقيم مي تواند موفقيت نظام بودجه اي كشور را دشوار و حتي غيرممكن گرداند، عبارتست از:

-تداخل، تكرار و تشابه وظايف دستگاه هاي دولتي، تقسيم ناموزون و غيرمنطقي وظايف بين وزارت خانه ها و مؤسسات دولتي، تقسيم يك وظيفه بين چند دستگاه دولتي و در نتيجه لوث مسووليت در انجام بعضي از وظايف دولت، دوباره كاري در بسياري از امور، انجام كار براساس روش هاي كهنه يا دست و پا گير از ديدگاه تشكيلات و روش ها.

– توزيع غيرمنطقي كاركنان در بين رسته هاي شغلي، توزيع غيرمنطقي كاركنان در مناطق جغرافيايي، فقدان تخصصي هاي ضروري، تورم كاركنان در رسته هاي خدماتي، فقدان آموزش ها و ضمن خدمت از ديدگاه نيروي انساني.

-چندگونگي نظام حقوق و دستمزد، چندگونگي مقررات بازنشستگي و تامين اجتماعي، تضعيف قدرت خريد كارمندان در مقايسه با افزايش هزينه زندگي، فقدان امكان حركت كاركنان بين بخش هاي دولتي و غيردولتي از ديدگاه مقررات استخدامي.

-ناديده گرفتن ضوابط و شرايط انتصاب، فقدان تخصص لازم، فقدان تجربه در زمينه هاي كاري مربوط، عدم توجه به لزوم تجانس بين شرايط شغل و ضرورت هاي آن از ديدگاه مديريت. درحال حاضر اگرچه هريك از دستگاه هاي اجرايي دولت داراي هدف و مسووليت انجام وظيفه اي مخصوص به خود هستند ليكن از ديدگاه مربوط به تنظيم بودجه در شكل فعلي، ضابطه اساسي استفاده از اعتبارات بودجه اي، بر پايه استقرار و حفظ موجوديت سازماني استوار است. به عبارت ديگر توجيه عمده و اساسي در اختصاص اعتبار، در نظام بودجه اي موجود،

لزوم بقاي دستگاه هاي اجرايي است كه براي انجام وظايف يا وظيفه اي ايجاد شده اند در اين بودجه بندي ارقام به دست آمده نمايانگر هزينه استقرار نيروي انساني در محل و وسايل و ملزومات مربوط، براي حفظ اين استقرار خواهد بود بدون اين كه به ضرورت شناسايي دقيق و روشن حجم عمليات اجرايي و ارتباط آن با منابع تخصص يافته، ارزيابي مديريت و كارآيي سازمان دولت، زمان بندي اجرايي و روند هزينه براساس پيشرفت كار توجه شود. به اين ترتيب، بررسي هاي بودجه اي، مواجه با تكرار مكرر و ساخت و ساز منحصر و غيرقابل تغيير مي شوند كه عناصر و اجزاي تشكيل دهنده آن در زمان هاي گذشته تنظيم و تصويب شده است.

 

روشهاي بودجه ريزي روشهاي برآورد هزينه ها
۱- روش تنظيم بودجه متداول

بودجه متداول يا سنتي بودجه اي كه در آن اعتبارات هر سازمان دولتي به تفكيك فصول و مواد هزينه مشخص مي گردد .
در اين روش بودجه ريزي نوع و ماهيت هزينه ها نشان داده مي شود ولي مشخص نمي گردد كه هر هزينه براي نيل به كدام هدف يا اجراي كدام برنامه يا فعاليت خاص انجام شده است .

۲- بودجه ريزي افزايشي
بودجه ريزي افزايشي براي اجتناب از مشكلات ناشي از كار عظيم و پر دردسر بودجه نويسي سالانه ابداع شده است .
بدين ترتيب هر سال مجددا از اول اقدام به كار پيچيده بودجه نويسي نمي شود, بلكه بودجه ريزان با قبول بودجه سال گذشته توجه را روي تغييرات افزايشي متمركز مي كنند
۳- بودجه برنامه اي

بودجه برنامه اي بودجه اي است كه در آن اعتبارات سازمانهاي دولتي بر حسب وظايف, برنامه ها و فعاليتهايي كه آنها بايد در سال مالي اجراي بودجه براي نيل به اهداف خود انجام دهند, پيش بيني مي شود. به عبارت ديگر در بودجه برنامه اي مشخص مي شود كه دولت و دستگاههاي دولتي در سال اجراي بودجه اولا چه اهداف, وظايف و مقاصد مصوبي دارند و ثانيا براي نيل به اهداف و مقاصد مذكور بايد چه برنامه ها, عمليات و فعاليتهايي را با چه ميزان اعتبار انجام دهند .
۴- بودجه عملياتي

بودجه عملياتي يا بودجه بر حسب عمليات بر اساس وظايف, عمليات و پروژه هايي كه سازمانهاي دولتي تصدي اجراي آنها را بر عده دارند تنظيم مي شود . در تنظيم اين نوع بودجه به جاي توجه به كالاها و خدماتي كه دولت خريداري مي كند و يا به عبارتي به جاي توجه به وسايل اجراي فعاليتها, خود فعاليت و مخارج كارهايي كه بايد انجام شود , مورد توجه قرار مي گيرد .

در بودجه عملياتي علاوه بر تفكيك اعتبارات به وظايف, برنامه ها , فعاليتها و طرحها حجم عمليات و هزينه هاي اجراي عمليات دولت و دستگاههاي دولتي طبق روشهاي علمي اي مانند حسابداري قيمت تمام شده محاسبه و اندازه گيري مي شوند .
۵- نظام بودجه بندي طرح و برنامه(ppbs)

نظام بودجه بندي طرح و برنامه تلاشي است براي تركيب و تلفيق بودجه بندي با برنامه هاي كلي به عنوان يك مجموعه واحد كه نشان دهنده خطوط اصلي و خط مشي هاي كلي سازمان و دولت است .

اجزاي بودجه بندي طرح و برنامه عوامل جديدي نيستند زيرا طرح ريزي, برنامه و بودجه بندي طرح و برنامه است .
با استفاده از نظام ppbs مي توان برنامه ريزي , طرح ريزي, بودجه نويسي, اطلاعات مديريت, كنترل مديريت و ارزشيابي برنامه اي را به هم مرتبط ساخت و در عين حال نسبت به تجزيه و تحليل نظام سند هر يك از عناصر تاكيد كرد .

۶- بودجه بندي بر مبناي صفر
بودجه بندي بر مبناي صفر, كه نقطه مقابل بودجه افزايشي است, تعديل بودجه بر تفاوت بين سال جاري و سال بودجه اي متمركز است . اين بودجه بندي سعي دارد كه اين نقيصه را بر طرف كند كه تعديل مجدد هر فعاليت از مبناي صفر است و براي هر فعاليت يا برنامه باد توجهي وجود داشته باشد كه آيا لازم است يا نه؟
در بودجه بر مبناي صفر هزينه ها به جاي اينكه بر مبناي سطح جاري محاسبه شوند از صفر شروع مي شوند .
۷- بودجه بندي بر مبناي هدف

اين رويكرد كه نظام بودجه ريزي طرح و برنامه و مبناي آن را رد مي كند در بعضي كشورها تحت عنوان (بودجه ريزي پاكتي) ناميده ميشود .بودجه ريزي بر مبناي هدف, بودجه ريزي با فرايند جيره بندي از بالا به پايين است كه در آن تعيين اولويتها و محدوديتها در بالا اساس انتخاب راهكارها در پايين است.
اين نوع بودجه بندي نه بر عقلايي بودن اقتصادي كه بر عقلايي بودن سياسي تكيه ميكند .

کسب منابع و چگونگی تخصیص آن به آحاد جامعه، انگیزه اصلی تهیه و تنظیم بودجه دولت است. همه دولتها، چه در کشورهای پیشرفته که از روشهای نوین در تنظیم بودجه بهره منداند، چه در کشورهای در حال توسعه که آثار فنون و روشهای کارامد کمتری در تنظیم بودجه آنها وجود دارد و چه در کشورهای توسعه نیافته با روشهای بودجه بندی کاملا‌ً ابتدایی، اقدام به تعیین و تدوین چگونگی کسب درامد و تخصیص آن در قالب برنامه ای مدرن، با عنوان «بودجه کل کشور» میکنند. عمده¬ترین و رایجترین روشهای تنظیم بودجه در کشورها به ترتیب درجه رشدیافتگی آنها عبارتند از:

بودجه متداول؛ در این روش، درامدها و هزینه ها، صرفاً براساس اقلا‌م سالهای گذشته پیشبینی می شود بدون آن که معلوم شده باشد هزینه ها برای اجرای چه برنامه و هدفی است.
بودجه برنامه ای؛ در این روش ابتدا اقداماتی که دولت موظف است از طریق دستگاهها در سال آینده انجام دهد مشخص می شود. سپس هزینه ها براساس فعالیتهای جاری و عمرانی از پیوستن طرحها، فعالیتها و برنامه ها به شکل فصل و امور تخصیص می یابد.

در این روش، به دلیل نبود اطلا‌عات مورد نیاز و یا بی ثباتی شرایط محیطی، پیشبینی بهای تمام شده فعالیتها، طرحها و برنامه های منظور شده در بودجه امکانپذیر نیست و تخصیص هزینه صرفاً برمبنای اطلا‌عات فعالیتهای مشابه در سالهای پیش و اعمال تغییرات آثار تورمی صورت می¬پذیرد.

از این روست که هنگام تصویب بودجه در مجلس، به دلیل در دسترس نبودن بهای تمام شده و محاسبات درخور اتکا، لزوم انجام بحث و جدلهای چندین و چند روزه، برای تصویب لا‌یحه ضروری می شود و گاهی اقلا‌م تصویب و ابلا‌غ شده، در عمل دچار انحرافات متعدد از برنامه شده و یا در نهایت متوقف می گردد. لذا در چنین وضعیتی، کشمکشهای متعدد میان کارفرمایان دولتی و پیمانکاران به دلیل ناممکن بودن اتمام طرحهای واگذاری و واقعی نبودن قیمتهای تعیین شده برای اجرای امور، باعث طولانیتر شدن نوبتهای رسیدگی به اختلا‌فات مزبور در دادگاهها و پیامدهای ناخوشایند اجتماعی دیگری خواهد شد و این کلا‌ف سردرگمی است که کشورهای دارای این روش بودجه ای باید خود را از آن رها سازند.
بودجه عملیاتی؛ در تنظیم بودجه عملیاتی، دستگاهها باید دو مرحله زیر را سپری کنند:

۱- اندازه گیری حجم کار،
۲- محاسبه بهای تمام شده فعالیتها، در سال آینده.
در تهیه و تنظیم اطلا‌عات پیشگفته، از کارشناسانی چون مهندسان صنایع در انجام زمانبندی دقیق و تعیین اندازه هر بخشی از جزئیات فعالیتها و در نهایت کل طرحها استفاده می شود. این محاسبات با توجه به آثار تورمی یا رکود و سایر عوامل محیطی، تجزیه وتحلیل شده و بهای تمام شده برای تولید و عرضه کالاها ‌و خدمات تعیین میشود.

به دلیل اعمال دقت کافی در محاسبات مزبور و وجود ثبات اقتصادی و مهار نرخ تورم و کاهش نرخ سود بانکی، انحرافات ناشی از اقلا‌م واقعی و بودجه به حداقل ممکن کاهش می یابد وطرحها نیز در زمان تعیین شده و منطبق با بهای تمام شده مصوب تحویلپذیر خواهند بود و لذا:
اولا‌ً: رضایت کارفرما از پیمانکار موجب جلوگیری از بروز اختلا‌فات و تبعات آن در آینده خواهد شد،

ثانیاً: عملیات و وظایف تعریف شده برای مسئولا‌ن دستگاهها به طور کامل اجراپذیر بوده و افزایش سطح رضایت مردم و رفاه جامعه از دستاوردهای این روش است.
در حال حاضر، این روش در کشورهای توسعه یافته که زمینه های اطلا‌عاتی لا‌زم برای انجام محاسبات بهای تمام شده در آنها فراهم است،اجرا می شود.

یاداوری می شود به دلیل وجود پشتوانه های محاسباتی دقیق در طرحها و برنامه های ارائه شده به مجلس، چانه زنی نمایندگان هنگام بررسی و تصویب لایحه بودجه بر روی ارقام مندرج در لا‌یحه منتفی و یا به عبارت دیگر ناممکن است زیرا این موضوع تفهیم و اثبات شده است که در صورت تغییر در بهای قابل اختصاص به انجام طرح، فعالیت یا امور مندرج در لا‌یحه، اجرای آنها عملا‌ً با وقفه روبرو می¬شود. مردم نیز به تشکیلا‌ت دولتی خوشبین شده و به تدریج زمینه های اعتماد عمومی به دولتمردان تقویت می گردد.

مانع اساسی در دستیابی به بودجه عملیاتی در کشورهای در حال توسعه این است که دستگاههای اجرایی و بنگاههای اقتصادی این کشورها هنوز در محاسبه بهای تمام شده کالاها و خدمات تولید و عرضه شده در دوره های جاری و گذشته خود دچار مشکلا‌ت ریشه ای هستند. چگونه می توان انتظار داشت این سیستم ناکارامد بتواند بهای تمام¬شده کالاها و خدماتی را محاسبه و اعلام کند که در آینده قرار است تولید و عرضه شود و شاید برخی از اطلا‌عات آن هم به طور دقیق در دسترس نباشد.
بودجه برمبنای صفر؛ این روش برای نخستین بار در سال ۱۹۷۳ در ایالات متحد امریکا ابداع و اجرا شد. اجرای این روش باعث نوسازی و تحول در دستگاههای دولتی می¬شود.
مراحل اجرای این روش به شرح زیر است:

۱- شناخت واحد فعالیت،
۲- دسته بندی هر واحد فعالیت در قالب گروه فعالیتها و برنامه¬ها،
۳- ارزشیابی و درجه بندی گروه فعالیتها بر حسب اولویت آنها،
۴- انتخاب و تخصیص بودجه به گروهی از فعالیتها که ثمربخشی آنها اثبات می¬شود.
در این روش، پس از اجرای این مراحل برخی از فعالیتها و واحدهای دوره پیش تعدیل و ترکیب جدیدی برای استفاده کنندگان بودجه تعریف می-شود. این روش دارای مزیت انعطاف¬پذیری خاصی است.

**از مشکلات اجرایی بودجه بندی بر مبنای صفر، مقاومت مدیران و مسئولا‌نی است که فعالیت آنها در دوره پیش، ثمربخش تشخیص داده نشده و تصمیم به حذف آنها گرفته می شود.
روش اخیر برای برنامه های درازمدت (چندساله) مورد استفاده قرار میگیرد و با تلفیق آن با روش بودجه عملیاتی، امکان اجرای عدالت، تخصیص بهینه منابع و امکانات، در اختیار دولتمردان قرار خواهد گرفت.
بدیهی است در بخش عمومی وخصوصی مدیرانی موفقترند که بتوانند ۵ وظیفه اصلی مدیریت یعنی برنامه¬ریزی، سازماندهی، هماهنگی، تصمیمگیری و نظارت و کنترل را به نحو احسن به انجام رسانند. بودجه عملیاتی و بودجه برمبنای صفر، ابزارهایی است که می تواند معیار قابل اندازه گیری مناسب در خصوص برنامه ریزی، تصمیمگیری و کنترل صحت عملیات را در اختیار مسئولا‌ن قرار دهد. بنابراین، هرگونه تعلل در آماده سازی زمینه های لازم برای دسترسی به بودجه عملیاتی و توزیع عادلا‌نه ثروت و تخصیص بهینه هزینه ها، با استفاده از روشهای علمی آزموده شده در کشورهای صنعتی امروز پذیرفتنی نبوده و مسئولان ذیربط باید پاسخگوی مطالبات آیندگان باشند.