چکیده

موضوع مسکن اجتماعی که به سالهای پس از جنگ جهانی دوم بازمیگردد، نتیجهی اقدامات مستقیم دولت برای تأمین رفاه افراد جامعه است، بنابراین مسکن اجتماعی از مؤلفههای سیاستهای اجتماعی به شمار میرود. بررسی این سیاستها در کشورهای توسعهیافته نشان میدهد که دولتها با توجه به شرایط مختلف، سیاستهای متفاوتی را برای تأمین رفاه جامعه برگزیدهاند تا مسکن مناسب را برای خانوارها، قابل استطاعت نمایند.

اگرچه در ایران از ابتدای برنامهی دوم توسعه، نیاز به ساخت مسکن اجتماعی توسط دولت و متخصصین مطرح گردید اما می توان، ساخت مسکن توسط بخش عمومی و به شکل خانههای سازمانی را در سال ۱۳۲۷ به مسکن اجتماعی مربوط دانست. لذا هدف این نوشتار ضمن تحلیل و ارزیابی جایگاه مسکن اجتماعی در برنامه های توسعهی ایران و تعیین چشماندازهای مطرح و چالشهای پیشروی آن میباشد. بدین منظور روشِ تحقیقِ توصیفی و کتابخانهای به کار میرود و برای تبیین بهتر از قیاس تطبیقی با نقش و جایگاه مسکن اجتماعی در کشورهای توسعهیافته استفاده میشود. مهم ترین موارد قیاس تهیه کنندگان، مخاطبین مسکن اجتماعی و

روشهای تأمین مالی میباشد.

در آخر با استناد بر مطالعات انجام شده؛ تأکید بر بازار اجاره، انتقال وظائف دولت مرکزی به شهرداریها، ایجاد صندوقهای ضمانت سرمایهگذاری و بکارگیری سرمایهی بخش خصوصی در مسکن اجتماعی به عنوان نتایج این پژوهش استخراج می شوند.

کلمات کلیدی: مسکن اجتماعی، چالشها و چشماندازها، برنامههای توسعه، کشورهای توسعهیافته، ایران.

۱ مسئول نگارش E -mail: rezapasian@gmail.com 09112778973 –

نامز رذگرد یرامعم و یزاسرهشیلمشیامه نیلوا

Challenges and Perspectives of Social Housing in Development Plans of Iran Compared with developed countries

Reza Pasian Khamri1- Neda Alibek2

۱- Master student of urban planning in Art University, Isfahan, Iran rezapasian@gmail.com

۲- Master student of urban planning in Shahid Beheshti University, Tehran, Iran n_alibeik@yahoo.com

Abstract

Social housing issue comes back to the years after World War II, it is the result of direct actions of government for supplying welfare of society, in order that social housing is component of social policies. Reviewing the policies in developed countries shows that according to different circumstances, governments choose different policies for supplying social welfare so that affordable housing is provided for households.

In the beginning of the Second Development Plan in Iran, the need for social housing was introduced by the government and experts, but dwelling construction by public sector and the governmental houses attributed to social housing in 1948.

The aim of this paper is analyzing and evaluating the role of social housing in development plans of Iran and assessing the determinate perspectives and its challenges. Therefore, descriptive and attributive research methods are used, and for better specification, the comparative analogy with role of social housing in developed countries is utilized. The most important of comparable items are suppliers and users of social housing and financing methods.

Finally, according to studied references, focusing on the rental market, transferring the central government duties to the municipalities, creating guaranteed funds of investment and application of private capital investment in social housing

are obtained as results of this research.

Keywords: social housing, challenges and perspectives, development plans, developed countries, Iran.

اولین همایشملیشهرسازی و معماری درگذر زمان

-۱ مقدمه

حق تأمین مسکن مناسب برای آحاد جامعه، به تدریج از ابتدای قرن بیستم در کشورهای صنعتی به عنوان یکی از حقوق “شهروندی” به رسمیت شناخته شد و به یکی از وظائف دولتهای آنها تبدیل گشت. در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز یکی از وظایف دولت، تأمین مسکن مناسب برای تمام خانوارهاست. بدین ترتیب گونه ویژه ای از مسکن به نام مسکن اجتماعی باب شد که به طور عام به شیوههای رایج کمک دولتی به تأمین مسکن مردمی که در شرایط بازار آزاد قادر به تأمین مسکن نبودند اطلاق می شد. و بدین گونه تأمین مسکن یکی از بخشهای ۵ گانهی سیاست اجتماعی دولتها قرار گرفت.

-۲ بیان مسئله و روش کار

در این پژوهش قصد آن میرود تا با بررسی سیاستهای مسکن اجتماعی در کشورهای توسعه یافتهای همچون، هلند، اتریش، انگلستان و آلمان در ۵ قالب: تاریخچهی مسکن اجتماعی، تعریف مسکن اجتماعی، تهیهکنندگان مسکن اجتماعی، شیوهی تأمین مالی و بودجه، ذینفعان و مخاطبین مسکن اجتماعی، به مطالعه ی وضعیت موجود مسکن آنها پرداخته و این شرایط را در وضعیت برنامههای توسعهای ایران نیز مقایسه کند. یادآور میشود این مقاله صرفاً به دنبال قیاس بین سیاستهای مسکن اجتماعی کشورهای توسعه یافته با ایران نیست، بلکه این قیاس با توجه به شرایط متفاوت کشورها چندان هم مناسب به نظر نمیرسد، بلکه هدف رسیدن به نتایج مطلوبتری برای شرایط مسکن اجتماعی ایران با بررسی تجارب گوناگون در این زمینه میباشد.

-۳ جایگاه مسکن اجتماعی در برنامه های توسعه در ایران

مروری بر وضعیت مسکن کشورها نشان میدهد هیچ کشوری قادر به حل تمام مشکلات مسکن نبوده است. و با توجه به شرایط و ویژگی کشورهای متفاوت مشکلات مسکن با چهره های گوناگونی بروز کرده اند، در کشورهای در حال توسعه مشکلات مسکن هم از لحاظ کمی و هم از لحاظ کیفی خود را پدیدار ساخته است. علیرغم آن موضوع در این کشورها و همچنین ایران به طور معمول دچار عدم بلوغ سیاست های اجتماعی در زمینههای مختلف، به خصوص بخش مسکن را شاهد هستیم(اطهاری، .(۱۳۸۷ مهمترین برنامه و سیاستگذاریهای بخش مسکن در برنامههای توسعه تدوین میگردد که اهداف خاصی را دنبال میکند. بنابراین برای تبیین جایگاه مسکن اجتماعی باید به بررسی این برنامهها پرداخت. بررسی این برنامه ها که بعد از انقلاب تهیه شدهاند در ۵ قالب عنوان شده، صورت می گیرد.

-۱-۳ تاریخچه

بعد از پیروزی انقلاب اسلامی با مطرح شدن ابعاد جدید حاشیهنشینی، دخالت دولت در امر زمین شکل قاطعتری به خود گرفت، تا آنجا که قانون زمین شهری در سال ۱۳۶۱ تصویب شد و برنامههای مسکن کمدرآمدها از ساخت مسکن به واگذاری زمین تغییر یافت و پرداخت وام رهنی ارزان در دستور کار قرار گرفت.

اولین همایشملیشهرسازی و معماری درگذر زمان

در این میان نقص عمده این بود که در شهرهای بزرگ، تنها شرکتهای تعاونی مسکن که در محیط کار تشکیل شده بودند، توانستند از زمین ارزان و نیز وام ارزان بهرهمند شوند ولی درصد زیادی از خانوارهای کم درآمد شهری که در پوشش تعاونی نبودند، از دامنه برنامههای مسکن خارج ماندند. از سال۱۳۶۸ با آغاز سیاستهای تعدیل در برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، واگذاری وام ارزان متوقف شد. در برنامه اول پیروی از سیاست واگذاری زمین و احداث شهرهای جدید از سیاستهای عمده بوده و از طرفی بدلیل پایان جنگ تحمیلی، بازسازی مناطق جنگ زده نیز در اولویت قرار داشت. در این دوره احداث مسکن برای مستضعفین تابع برنامه مدونی نبوده است. از سال ۱۳۷۴ با آغاز برنامه دوم توسعه، واگذاری زمین ارزان نیز به حداقل رسید و مجدداً برنامه خانهسازی دولتی برای اقشار کم درآمد مطرح شد. یکی از سیاستهایی که در سالهای ۱۳۷۳ به بعد در برنامه دوم عمرانی کشور برای کاهش مشکل مسکن به اجرا گذاشته شده بود، سیاست مسکناجتماعی بود. در این برنامه سیاست به سمت اعطای وام های خرید مسکن با پرداخت یارانه سود تسهیلات به قسمت تقاضا (اقشار خاص از قبیل معلمان، کارکنان دولت و …) گرایش پیدا کرد(عبدی، .(۱۳۸۷

در ادامه این سیاستها در سال ۱۳۷۷ ایده طرحهای مسکونی- استیجاری به مثابه ی روشی نوین جهت تولید و عرضه واحدهای ارزان قیمت، مطرح شده و قرار شد طرح مسکن اجتماعی با تغییراتی به عنوان مسکن استیجار به مورد اجرا درآید(همان).

در برنامه ی چهارم به تقویت تعاونیهای مسکن، سازمانهای خیریه و غیردولتی فعال در بخش مسکن اهمیت داده شد؛ و دادن یارانه کارمزد تسهیلات مسکن به سازندگان (بخشهای خصوصی، تعاونی و عمومی ) واحدهای مسکونی ارزان قیمت و استیجاری در چهارچوب ضوابط و استانداردهای مصوب در شهرهای کوچک و متوسط وکلیه روستاهای کشور برای گروههای کم درآمد کارگران، کارمندان و زنان سرپرست خانوار لحاظ گردید(قنبری و ظاهری، (۸۶ :۱۳۸۹ با این حال طرح مسکن مهر در این سالها اجرایی گردید که مهمترین ابزار عمل دولت برای تأمین سیاستهای اجتماعی در زمینه ی مسکن گردید و مهمترین خط مشی برنامه پنجم نیز قلمداد میشود.

-۲-۳ بررسی جایگاه مسکن اجتماعی در ایران

به منظور تدقیق جایگاه مسکن اجتماعی در برنامه های توسعه ایران در قالب تعریف مسکن اجتماعی، تهیهکنندگان مسکن اجتماعی، شیوهی تأمین مالی و بودجه، ذینفعان و مخاطبین مسکن اجتماعی جدول ۱ ارائه شده است و در آن می توان سیر تحول سیاست های مسکن اجتماعی در ایران را دید.

اولین همایشملیشهرسازی و معماری درگذر زمان
جدول : ۱ جایگاه مسکن اجتماعی در برنامه های توسعه ایران در قالب تعریف مسکن اجتماعی، تهیهکنندگان مسکن اجتماعی،
شیوهی تأمین مالی و بودجه، ذینفعان و مخاطبین مسکن اجتماعی.
برنامههای تعریف تهیه کنندگان شیوه ی تأمین مالی ذینفعان یا مخاطبین
توسعه
برنامه ی فاقد تعریف — — —
اول
برنامه دوم در این برنامه بازار مسکن ایران به ۳ – بخش خصوصی تامین ۱۰ – آماده سازی و – طبقات محروم واقع در
گروه تقسیم شد، مسکن آزاد، مسکن درصد مسکن اجتماعی واگذاری زمین دهک های پایین درآمدی
حمایتی و مسکن اجتماعی. – مابقی به بخش دولتی – اعطای تسهیلات
مسکن اجتماعی در پاسخ به تقاضای واگذار شده بود. بانکی

بخشی از جامعه بود که از جهت
درآمدی در دهک های پائین قرار
میگرفتند و باید مورد حمایت ویژهتری
میشدند. در این گروه دولت در بخش
سکن بدون هدف اقتصادی و صرفاً با
هدف باز توزیع ثروت و امنیت
اجتماعی و با این تفکر که این گروه
امکان پرداخت هزینه تأمین مسکن را
ندارند مداخله میکرد.
برنامه سوم تعریف مسکن اجتماعی در قالب مسکن – همکاری بخش خصوصی – بانک مسکن، پلکانی – زوج های جوان تا زمان
استیجاری یا اجاره به شرط تملیک و دولتی در قالب کردن اقساط تسهیلات تأمین مسکن
تعاونیهای مسکن بانکی برای دریافت – زنان سرپرست خانوار و
– اتکا به سرمایه گذاری کنندگان وام دهک های درآمدی ۱تا ۳
بخش خصوصی – پرداخت تسهیلات
بانکی تدریجی برای
ساخت مرحله ای
مسکن گروه های کم
درآمد
برنامه چهارم تعریف مسکن اجتماعی در قالب مسکن – تعاونی های مسکن و – بانک مسکن —
استیجاری اهتمام به بخش خصوصی و
موسسات خیریه
برنامه پنجم
تعریف مسکن اجتماعی در قالب مسکن – تعاونی های مسکن – – زوج های جوان
مهر – گروه های کم درآمد
– متأهلین و کسانی که
سابقه ی سکونت در شهر
هدف
– کسانی که ملک
مسکونی ندارند
– اقشار اسیب پذیر از
جمله زنان سرپرست
خانوار
مأخذ : نگارندگان

اولین همایشملیشهرسازی و معماری درگذر زمان

-۴ مسکن اجتماعی در کشورهای توسعه یافته

سابقهی طرح سیاستهای اجتماعی با مقولهی تأمین اجتماعی به سال ۱۷۲۲م با تصویب بیمهی اجباری در مجلس عوام انگلیس میرسد. اما اقدامات قانونمند در زمینه ی تأمین مسکن مطلوب مربوط به اوایل قرن ۲۰م میباشد. با اینکه سیاستگذاری های زیادی تاکنون وجود داشته است، اما مسکن اجتماعی فاقد تعریفی واحد و مشخص بوده و با تنوع گسترده ای از شرایط ملی مسکن، مفاهیم و سیاستهایی که در کشورهای مختلف وجود دارد، شناسانده میشود. لازم به ذکر است که، در اکثر کشورهای توسعه یافته،هر چند که مسکن اجتماعی عمدتاً با اجارههای اجتماعی برابر است، اما با تغییر تمایل شهروندان (به ویژه در اروپا) از اجاره نشینی به مالکیت که دلایل ویژهی خود را دارد، مسکن اجتماعی همچنین شامل تأمین مسکن قابل استطاعت۲ برای فروش به خانوارها برای مالکیت نیز هست(اطهاری، .(۱۳۸۷ در ادامه به بررسی وضعیت مسکن اجتماعی کشورهای مورد نظر پرداخته می شود.

-۱-۲ اتریش

-۱-۱-۲ تاریخچه ی مسکن اجتماعی

در اتریش دولت از سال ۱۹۰۸م به تشکیل انجمنهای غیرانتفاعی مسکن و از سال ۱۹۱۰م به حکومتهای محلی (شهری و پایین تر از سطح استان) برای ساختن مسکن با اجاره ارزان، یا آن چه اکنون مسکن اجتماعی نامیده میشود، پرداخت یارانه و وام ارزان را آغاز نمود. دولت به طور فعالتری در بازار سرمایه با تشکیل »صندوق مسکن و اسکان فدرال« در سال ۱۹۲۱م وارد عمل شد. به علاوه شهرداری وین نیز به ساخت مسکن اجتماعی پرداخت و تا سال ۱۹۳۴م بالغ بر ۶۳ هزار واحد مسکونی ساخت. اما از دهه ۱۹۸۰م در اقداماتی که انگلستان پیشتاز آن بود، سیاستهای بخش مسکن در اتریش هم دچار دگرگونی شد، همانگونه که کشورهای حوزه اسکاندیناوی نیز از آن بینصیب نماندند. در سیاستهای جدید، به تدریج از تولید مسکن اجتماعی کاسته شد و بر تولید مسکن خصوصی و تا حدودی مسکن غیرانتفاعی افزوده گشت. در سالهای اخیر، گسترش مسکن عمومی دستخوش اصلاحات اساسی بوده است. تا سال ۲۰۰۸م گسترش مسکن عمومی مربوط به دولت مرکزی بود که توزیع کل بودجه فدرال به ایالتهای فدرال، برای هدف گسترش مسکن را به عهده داشت. از سال ۲۰۰۹م دولت مرکزی از تأمین بودجه دست کشید. پس از بحران مالی و اقتصادی، ایالاتهای فدرالی با محدودیتهای مالی روبرو شدند که همچنین بر مسکن تأثیر گذاشت (پیتینی، ۴۰ :۲۰۱۱ و .(۴۱

-۲-۱-۲ تعریف مسکن اجتماعی

در اتریش هیچ تعریف رسمی از مسکن اجتماعی وجود ندارد، اما انواع مختلف مسکن فراتر از بازار ارائه شده است. مسکن شهری (یا مسکن دولتی) مسکنی اجارهای است که توسط شهرداری فراهم میشود.

۲ Affordable housing

اولین همایشملیشهرسازی و معماری درگذر زمان

مسکنسازی با سود محدود، مسکنی اجارهای یا تحت اشغال مالک است که سرمایهگذاران بر پایه غیرانتفاعی بودن آن را فراهم آورده شده است، که این مساکن با قانون مسکن غیرانتفاعی و دسترسی به یارانههای عمومی تنظیم میشوند. ایالتهای فدرال وجوه مالی را از طریق طرحهای ارتقای مسکن فراهم میکنند و این طرحها الگوی مسکن و تهیهکنندگانی که می توانند به بودجه دسترسی داشته باشند و همچنین محدودیت اجاره و محدودیت درآمدی ساکنین (آینده) را تعریف میکنند. سهام مسکن اجتماعی در حال حاضر حدود ۲۳ درصد از کل سهام مسکن در این کشور را ارائه میکند (همان).

-۳-۱-۲ چه کسانی مسکن اجتماعی را فراهم می کنند؟

از کل سهام مسکن اجتماعی، ۶۰ درصد متعلق به شهرداریها و شرکت های عمومی است، اما شهرداریها از ساخت و سازهای جدید مسکن اجتماعی در طول دهه ی گذشته سرباز زدهاند. بخش اصلی مسکن در حال حاضر بخش سود محدود است که شامل تعاونیها و شرکتها (عمدتاً شرکتهای محدود) میباشد. بخش کوچکتری از مسکن یارانهای توسط تولیدکنندگان منفعت طلب تهیه شده است (همان).

-۴-۱-۲ تأمین مالی مسکن اجتماعی چگونه است؟

اتریش دارای یک سیستم بسیار ساختاریافته برای تأمین مالی مسکن اجتماعی است. این سیستم ترکیبی از وامهای عمومی بلند مدت و وامهای تجاری از طریق اوراق قرضه و دارایی مستأجران/توسعهدهندگان است. گسترش مسکن اجتماعی نیز همچنین با سیاستهای زمین شهری حمایت شده است. اجارهها بر پایه ی هزینههای مرکب با محدودیت اجاره تعریف شده و توسط یارانه ی طرحها محاسبه میشود. یک پروژه معمول شامل عناصر مالی زیر است:

• ۶۰-۲۰ درصد: یارانههای مشروط (کمکهای مالی، وامهای کم هزینه) با محدودیت پایین نگهداشتن هزینههای ساخت و ساز و تأمین مالی.

• ۱۵-۵ درصد سرمایهی توسعهدهندهها.
• ۱۵-۰ درصد سرمایه از مستأجران آینده (حق خرید در برخی از شرایط).

• ۷۰-۵۰ درصد وامهای تجاری، امروزه تأمین مالی بوسیله ی اوراق قرضه و از طریق بانک های مسکن که توسط ساخت و ساز مسکن تأمین مالی مجدد شده و به اوراق قرضه با شرایط بسیار مطلوب تبدیل میگردد (همان).

-۵-۱-۲ چه کسانی می توانند به مسکن اجتماعی دسترسی داشته باشند؟

همه ارائهکنندگان باید محدودیت درآمدِتعریف شدهِتوسط طرحهای ارتقاءِ مختلف از ایالت های فدرالی را اعمال کنند. تهیهکنندگان با سود محدود مجبورند معیارهای اضافی اجتماعی برای تعیین اولویت

اولین همایشملیشهرسازی و معماری درگذر زمان

در تخصیص مسکنرا نیز اعمال کنند. علاوه بر این، ایالتهای فدرالی به عنوان مالکین عمومی شرکتهای مسکن شمار خاصی از مساکن را به خودشان اختصاص میدهند (همان).