یارانه در ایران با نگاهی ویژه به یارانه بنزین

با آن که ایران در زمینه پرداخت یارانه پیشینه ای طولانی و ۷۴ ساله دارد، هدفمند سازی آن از سال ها پیش یکی از مسائل و چالش های فراروی دولت بوده است.
کاربست سیاست های حمایتی مناسب در زمینه حمایت از صنایع، بخش های تولید، حفظ و بهبود میزان رفاه شهروندان، همواره از سیاست های اصلی دولتمردان در تمام کشورهای جهان، به ویژه کشورهای در حال توسعه همانند ایران به شمار می آمده و همواره یارانه، نظام پرداخت آن، همچنین اصابت یارانه های پرداخته شده به گروه های هدف و… بیش از دیگر موضوع ها چالش برانگیز بوده است.

به طور کلی حفظ قدرت خرید مردم به ویژه هنگام پایداری افزایش قیمت ها در اقتصاد، از جمله مسائلی است که بیشتر دولت ها به عنوان یک وظیفه آن را پذیرفته اند و همه ساله درصد بالایی از درآمد خود را به آن اختصاص می دهند.

در کشور ما و در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تامین یک زندگی شرافتمندانه و ایجاد رفاه برای تمام اقشار جامعه مورد توجه است و باید دید آیا دولت توانسته است در این زمینه گام های اساسی بردارد؟

یکی از راهکارها برای رسیدن به این هدف، نظام پرداخت یارانه است. تحقیقات بسیاری در ایران، نظام موجود در زمینه پرداخت یارانه را ناکارآمد ارزیابی کرده اند. به سخن دیگر، در این مطالعات نظام کنونی پرداخت یارانه، که پرداخت عام را به عنوان یکی ار نقطه ضعف های خود به همراه دارد، در اعطای یارانه به گروه های هدف، موفقیت چشمگیری نداشته است.
تعریف یارانه

کلمه یارانه از ترجمه کلمه Subsidy به دست آمده است که در معانی کمک، کمک مالی، اعانه، امداد یا معادل آن به کار می رود. گرچه از نظر موردی این خدمت می تواند اقتصادی نباشد ولی از نظر رفاه عمومی لازم دیده شود. همچنین از بخشش ها و کمک های رایگان مالی که دولت به دستگاه خود به منظور کمک به یک خدمت عمومی می دهد نیز، به همین نام یاد می شود.

در تعریف دیگر، یارانه عبارت است از هر گونه پرداخت انتقالی که به منظور حمایت از اقشار کم درآمد و بهبود توزیع درآمد، از محل خزانه دولت و هر آنچه می تواند به خزانه دولت واریز شود به صورت نقدی یا غیر نقدی به خانوارها و تولیدکنندگان تعلق می گیرد. در برخی تعاریف از یارانه به عنوان تفاوت قیمت تمام شده (قیمت واقعی بازار) با قیمت ارائه شده کالا از سوی دولت نیز تعبیر شده است.

پیشینه پرداخت یارانه در ایران
پیشینه پرداخت یارانه در ایران به دوران قاجار بر می گردد که در قالب اعطای بذر و مساعده کشاورزان صورت گرفت. سپس دخالت مستقیم دولت در عرضه و تقاضا از سال ۱۳۱۱ با تصویب قانونی برای تاسیس سیلو در تهران به منظور ذخیره گندم و خرید غله به وسیله سازمان غله با هدف مقابله با کمبودهای احتمالی استمرار یافت. به این ترتیب تا سال ۱۳۲۱ هدف دولت، حمایت از کشاورزان، همچنین تهیه و ذخیره گندم و به ویژه تهیه نان ارزان برای مصرف کنندگان شهری بود.

اما پیشینه پرداخت یارانه به مفهوم کنونی به سال های دهه ۱۳۴۰ بر می گردد که برای گوشت و گندم پرداخت می شد. میزان این یارانه ها تا قبل از افزایش قیمت نفت خام بسیار اندک بود. برای مثال کل پرداخت یارانه از سوی دولت تا سال ۱۳۵۱ تنها ۱۶۶۸ میلیون ریال بود که میزان تنها ۴/۱ درصد یارانه های پرداختی سال ۱۳۵۴ بود. آخرین اقدام دولت قبل از انقلاب اسلامی، تصویب قانون تاسیس سازمان حمایت از تولید کنندگان و مصرف کنندگان بود. بعد از پیروزی انقلاب اسلامی ایران به دلیل تحریم اقتصادی و جنگ تحمیلی عراق با ایران، عرضه کالا و خدمات در کشور دچار نوسان ها و مشکلات عمده ای شد که دولت با اجرای طرح سهمیه بندی کالاهای اساسی و پرداخت یارانه و نظارت بر توزیع و قیمت کالاها از سوی دولت، شتاب تورم مهار شد.

با پایان جنگ و شروع برنامه اول توسعه، دولت در کنار اجرای برنامه های بازسازی به حمایت از اقشار آسیب پذیر جامعه در قالب اختصاص یارانه به کالاهای اساسی و … پرداخت. البته گرایش به سیاست های تعدیل اقتصادی در برنامه اول توسعه، بحث کاهش یارانه ها را در ابتدای دهه ۱۳۷۰ مطرح کرد که در برنامه دوم توسعه (۱۳۷۸-۱۳۷۴) ملموس تر بود. در همین حال که در عمل و در برخی موارد، سیاست کاهش یا حذف یارانه به کار گرفته شد، در مورد برخی از کالاهای اساسی با فشارهای اجتماعی و سیاسی و مخالفت های کارشناسان رو به رو شد. در اواخر دهه ۱۳۷۰ نگاه کاهش یا حذف یارانه تعدیل و با عنوان «هدفمند سازی یارانه ها» مطرح شد. در واقع سیاست گذاران به منظور اجتناب از نادیده انگاشتن آثار حذف یارانه ها بر گروه های هدف، تلاش کرده اند یارانه ها را به سوی گروه های هدف یا مستحق سوق دهند. در برنامه سوم توسعه همچنان بحث سیاست های حمایتی و پرداخت یارانه از موضوع های محوری بود.

در برنامه سوم توسعه دولت مکلف شد با انجام مطالعات و بررسی های کارشناسی، اقدام های قانونی به منظور هدفمند کردن پرداخت یارانه کالاهای اساسی و حامل های انرژی را انجام دهد؛ به طوری که از سال سوم برنامه نظام پرداخت یارانه با کمیت مشخص و به منظور تحقق اهداف زیر تغییر یابد:
۱-منطقی کردن مصرف کالاهای یارانه ای و جلوگیری از قاچاق این نوع کالاها

۲-تشویق و توسعه سرمایه گذاری و حمایت از تولید داخلی کالاهای یارانه ای
۳-کاهش سهم طبقات با درآمد بالا و افزایش سهم طبقات با درآمد پایین از یارانه ها
۴-جانشینی تدریجی طرح های رفاه اجتماعی با پرداخت یارانه

۵-تامین منابع برای سرمایه گذاری زیربنایی و محرومیت زدایی کشور و توسعه اشتغال
۶-توسعه اشتغال مولد با اعطای وام از محل درآمدهای حاصل
بررسی وضعیت مصرف و یارانه بنزین در کشور
بنزین از جمله فرآورده های مهم نفتی سبک و در جهان از اهمیتی خاص برخوردار است که ۹۸ درصد از آن در بخش حمل و نقل به مصرف می رسد. در ایران نیز وضع همین گونه است. در سال های اخیر به دلیل رشد بسیار سریع تقاضای این فرآورده از یک سو و ناتوانی تولید داخلی به مصرف داخلی از سوی دیگر سبب ساز رشد سریع واردات و پرداخت یارانه های سنگین به آن شده است.
روند مصرف بنزین در کشور

بر اساس اطلاعات ترازنامه انرژی وزارت نیرو، روند مصرف فرآورده های عمده نفتی اعم از گاز مایع، بنزین، نفت سفید، نفت گاز و نفت کوره کشور در سال های ۱۳۸۴-۱۳۷۵نشان می دهد که به طور متوسط این روند، ۵/۲ درصد در سال رشد داشته است.

در این دوره بیشترین و کمترین میزان رشد مصرف به ترتیب مربوط به بنزین موتور با ۹/۸ درصد و نفت سفید با ۸/۳ درصد بوده است. درسال ۱۳۸۴ مصرف فرآورده های نفتی با ۲/۵ درصد رشد نسبت به سال گذشته به ۷۹ هزار ۲۱۷ میلیون لیتر رسید. در این سال بیشترین سهم مصرف فرآورده های نفتی به نفت گاز و بنزین و کمترین به گاز مایع اختصاص داشته است.
مصرف بنزین در سال ۱۳۸۴ با ۱/۱۰ درصد رشد به نسبت به سال گذشته به ۲۴۳۹۶ میلیون لیتر رسید. بخش حمل و نقل با بیش از ۹۹ درصد سهم، عمده ترین بخش مصرف کننده بنزین در کشور است. افزایش تولید و تقاضای خودرو در دهه اخیر، بالا بودن متوسط عمر خودروها و در نتیجه پایین بودن کارآیی آنها، همچنین بالابودن متوسط مصرف سوخت خودروهای داخلی به دلیل پایین بودن فناوری به کار رفته در تولید آنها، از دلایل عمده افزایش مصرف بخش حمل ونقل است.

بررسی مصرف بنزین در ماه های اخیر حاکی از آن است که بیشترین مصرف آن به ماه های شهریور و اسفند اختصاص داشته و دلیل عمده آن مسافرت های تابستانی و پایان سال است.
مقایسه آمارهای مربوط به مصرف بنزین در کشور با آمارهای مصرف بین المللی برای دستیابی به یک مقایسه تطبیقی بسیار اهمیت دارد.
در سال های ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۵ رشد سالانه مصرف انواع بنزین در جهان به طور متوسط ۳/۲ درصد بوده، در حالی که این رشد برای ایران ۹ درصد در سال است.
بر اساس ترازنامه انرژی وزارت نیرو، در سال های ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۵ میلادی رشد سالانه مصرف انواع بنزین در جهان به طور متوسط ۳/۲ درصد بوده، در حالی که این رشد برای ایران ۹ درصد در سال است. این رقم نشان دهنده رشد چشمگیر مصرف بنزین در مدت مورد نظر در مقایسه با دیگر نقاط جهان است.
در کنار مصرف بنزین در کشور، فاکتور بسیار مهم تولید داخلی و واردات این محصول وجود دارد که توجه به برخی آمارهای رسمی در این زمینه خالی از فایده نیست.
تولید و واردات بنزین در کشور

فرآورده های نفتی در کشور به وسیله ۹ پالایشگاه تولید می شود. ظرفیت اسمی خوراک این پالایشگاه ها در سال های ۱۳۷۹-۱۳۸۴ یک میلیون و ۳۴۷ هزار بشکه در روز بوده است و نزدیک به ۷۹ درصد از کل تولید پالایشگاه های کشور در سال ۱۳۸۴ فقط به تولید نفت گاز، بنزین، نفت کوره اختصاص داشته که سهم تولید نفت کوره به تنهایی ۰۳/۲ درصد است.
با توجه به ارقام وزارت نیرو، با وجود سهم بیش از ۳۰ درصدی مصرف بنزین در میان کل فرآورده های نفتی، تنها حدود ۸/۱۶ درصد از سهم تولید فرآورده های نفتی را بنزین به خود اختصاص داده است و طبق آمارنامه مصرف فرآورده های نفتی شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران، تولید بنزین در پالایشگاه های کشور در دوره مورد اشاره سالانه معادل ۱/۳ درصد است.

مقایسه روند مصرف و تولید بنزین در کشور نشان دهنده وجود تفاوت عمده این دو متغیر است. طبق آمارهای منتشر شده در سال های ۱۳۷۵ تا ۱۳۸۴، اختلاف میان مصرف و تولید بنزین از ۶/۴ به ۶/۲۴ میلیون لیتر در روز رسیده و به بیان دیگر، این اختلاف در ۱۰ سال یادشده بیش از پنج برابر افزایش یافته است.

واردات بنزین
وجود اختلاف چشمگیر میان تولید و مصرف بنزین در کشور و ناتوانی داخلی به مصرف داخلی، به مطرح شدن موضوعی به نام واردات بنزین در کشور منجر شده است. آمار و اطلاعات مربوط به واردات نشان می دهد که واردات بنزین از ۷/۲ میلیون لیتر در روز در سال ۱۳۷۵ به ۸/۲۴ میلیون لیتر در روز در سال ۱۳۸۴ رسیده به این معنا که در ۱۰ سال یادشده این رقم بیش از ۹ برابر افزایش یافته است. طبق آمارهای شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران رشد متوسط سالانه واردات بنزین در سال های ۱۳۸۴-۱۳۷۵ حدود ۲۸ درصد در سال است.

رشد متوسط سالانه واردات بنزین در سال های ۱۳۸۴-۱۳۷۵ حدود ۲۸ درصد در سال است.
مصرف بالای بنزین در کشور از یک سو به دلایل مختلفی چون ازدیاد جمعیت، افزایش تولید خودرو، وجود خودروهای فرسوده فراوان در کشور، پاسخگو نبودن سیستم حمل و نقل عمومی به نیازهای شهروندان و … به ویژه در سال های اخیر و ناتوانی تولید داخلی این فرآورده در پاسخگویی به نیاز داخل از سوی دیگر، سبب فراهم شدن زمینه واردات بی رویه بنزین به کشور شده است و تمام این شرایط، محیط را برای رشد بی رویه یارانه پرداختی به این فرآورده فراهم ساخته؛ به گونه ای که این معضل به یکی از مهم ترین مباحث اقتصادی در میان کارشناسان، اندیشه مندان و سیاست گذاران اقتصادی کشور در سال های اخیر تبدیل شده است.
یارانه بنزین

هدف از پرداخت یارانه در جوامع مختلف، حمایت از اقشار کم درآمد و بهبود توزیع درآمد است، اما آنچه در زمینه پرداخت یارانه ها به طور کلی و یارانه بنزین به طور خاص تر در کشور مطرح است، برخورداری بیشتر طبقات بالای درآمدی و برخورداری کمتر طبقات پایین درآمدی از این گونه پرداختی هاست.
سهم طبقات بالای درآمدی از یارانه پرداختی بنزین، بیش از ۱۵ برابر سهم طبقات پایین درآمدی از این یارانه ها است.

بر اساس ارقام وزارت نیرو، سهم طبقات بالای درآمدی از یارانه پرداختی بنزین، بیش از ۱۵ برابر سهم طبقات پایین درآمدی از این یارانه ها است. خانوارهای شهری ۳/۶۲ درصد از کل یارانه پرداختی به بنزین را در سال ۱۳۸۴ به خود اختصاص داده اند که این نشان می دهد اهداف حمایتی دولت برای حمایت از اقشار آسیب پذیر تحقق نیافته، زیرا در ظاهر بیشترین سهم از یارانه بنزین نصیب افراد با درآمدهای بالا شده است.

مباحث یادشده، زمینه و فشار لازم را برای بازنگری در سیاست های معطوف به پرداخت یارانه به ویژه یارانه بنزین را فراهم می آورد، اما این مشکلات توجیه کننده اعمال هر گونه سیاستی مبنی بر آزادسازی یکباره قیمت های محصولات یارانه ای و حذف یک شبه آنها نیست. حساسیت خاص موضوع های مربوط به یارانه ها و هزینه های اقتصادی، اجتماعی و گاه سیاسی مترتب بر بروز هر گونه اشتباه در این مورد غیر قابل چشم پوشی و هرگونه تصمیم گیری در زمینه اصلاح یا حذف یارانه ها نیازمند توجه به ابعاد گوناگون اقتصادی و اجتماعی آن و پرهیز از هر نوع نگرش بخشی و مقطعی به آن است. البته مطالب بالا به هیچ عنوان به معنای پذیرش نیافتن ایده اصلاح و کارآمدتر ساختن نظام کنونی پرداخت یارانه ها نیست بلکه آنچه مورد تاکید است داشتن یک نگرش جامع و التفات همه جانبه به مولفه های تاثیرگذار بر آن است.

 

نتیجه گیری
بحث یارانه های پرداختی به کالاهای اساسی و برخی کالاها همانند بنزین یکی از جدی ترین و اساسی ترین مباحثی است که امروزه توجه کارشناسان کشور را به خود جلب کرده است، اما همان طور که پیش تر اشاره شد، این مسئله از ابعاد و جنبه های بسیار پیچیده اقتصادی، اجتماعی، امنیتی و سیاسی برخوردار است؛ بنابراین اقدام در زمینه حذف، کاهش یا تعدیل این سیاست ها بدون توجه به مقوله های یادشده می تواند هزینه های فراوانی بر کشور تحمیل کند.

به طور مشخص در مورد یارانه بنزین ملاحظاتی وجود دارد که بدون در نظرگرفتن آنها اعمال هرگونه سیاستی مبنی بر حذف یا کاهش شدید یارانه می تواند مشکلات فراوانی را به وجود آورد.
برای این که افزایش قیمت (حذف یارانه) بنزین کمترین اثر تورمی را اقتصاد داشته باشد، باید توسعه حمل و نقل عمومی شهری و بین شهری، ارتقای فناوریی خودروهای ساخت داخل و وارداتی، استفاده از ویژگی های دولت الکترونیکی و … نیز باید مد نظر قرار گیرند.

در این زمینه اولین گام اساسی، شناسایی دقیق گروه های هدف، تعیین دقیق اقشار پایین و بالای کشور و نحوه پرداخت یارانه ها به گروه های هدف است. مقایسه مستقیم کشور با سایر کشورهای جهان بدون در نظر گرفتن ویژگی ها و شرایط داخلی کشور اعم از متغیرهای کلان اقتصادی از جمله درامد سرانه، تورم داخلی، بیکاری، وضعیت سرمایه گذاری و …، همچنین متغییرهای اجتماعی و سیاسی نمی تواند راهگشای مسیر کشور در این زمینه باشد که ضمن این که در مورد بنزین، توسعه حمل و نقل عمومی شهری و بین شهری، ارتقای فناوری خودروهای ساخت داخل و وارداتی، استفاده از ویژگی های دولت الکترونیک و … نیز باید مد نظر قرار گیرد تا افزایش قیمت (حذف یارانه) بنزین کمترین اثر تورمی را بر جریان اقتصادی کشور و به ویژه به زندگی اقشار پایین جامعه بگذارد.

 

دولت ایران بزرگترین پرداخت کننده یارانه بنزین در جهان
موسسه مارکت اوراکل با اشاره به طرح سهمیه بندی کردن بنزین در ایران اعلام کرد: ۳۸ درصد از بودجه سالانه دولت ایران به یارانه بنزین اختصاص می‌یابد که این امر در جهان منحصر به فرد است.

فارس – به نقل از مارکت اوراکل، در حالی که کشورهای جهان به ویژه کشورهای توسعه یافته از محل تولید و توزیع بنزین مالیات‌های هنگفتی دریافت می کنند و حجم زیادی از بودجه خود را از این محل تامین می کنند تعداد معدودی از کشورها به ویژه کشورهای نفتی یارانه های هنگفتی را به این کالا اختصاص می‌دهند.ایران در این میان سرآمد سایرین است.
بر اساس این گزارش ایران از نظر ارائه بنزین ارزان سومین کشور و از نظر میزان یارانه پرداختی به این کالا نخستین کشور در میان کشورهای جهان است.
پر کردن باک ۵۰ لیتری خودرویی مثل هوندا در ایران ۵/۴ دلار برای راننده آن هزینه در بردارد.به عبارت دیگر قیمت هر لیتر بنزین در ایران ۱۰ سنت است.این در حالی است که در کشوری مثل امریکا باک بنزین هوندا برای پرکردن مستلزم پرداخت ۴۰ دلار می باشد.

در میان کشورهای جهان ترکمنستان و ونزوئلا از نظر ارزان بودن قیمت بنزین به ترتیب در جایگاه های اول و دوم قرار دارند.۵۰ لیتر بنزین در ترکمنستان ۰۶/۱ دلار و در ونزوئلا ۴۵/۱ دلار قیمت دارد.پس از ایران که در جایگاه سوم از این نظر قرار گرفته است عربستان با ۰۵/۸ دلار برای ۵۰ لیتر بنزین در جایگاه چهارم قرار گرفته است.
ترکیه با ۹۸/۹۳ دلار برای هر ۵۰ لیتر یکی از گران ترین کشورهای جهان از نظر قیمت بنزین محسوب می شود.
بر اساس گزارش مارکت اوراکل اگر چه ایران از نظر قیمت بنزین در جایگاه سوم جهان قرار دارد از نظر میزان باری که از این ناحیه بر بودجه دولت سنگینی می کند با فاصله زیاد نسبت به دیگر کشورها در مقام نخست ایستاده است.

بر اساس برآوردها به طور متوسط ۳۸ درصد از کل بودجه دولت ایران صرف اعطای یارانه به بنزین می شود.پس از ایران ونزوئلا با اختصاص ۲۸ درصد از بودجه خود به یارانه بنزین در جایگاه دوم از این نظر و مصر با ۲۵ درصد در جایگاه سوم قرار دارد.میزان یارانه بنزین به بودجه سالانه در کشورهای سوریه،عربستان و اندونزی نیز به ترتیب ۱۷،۱۰ و ۲ درصد است.
به نوشته مارکت اوراکل اقدام ایران در سهمیه بندی کردن بنزین تلاشی در راستای کاهش بار سنگین یارانه های بنزین از بودجه این کشور است.

یارانه بنزین ثروتمندان ۲۸ برابر یارانه کم درآمدها
این رقم برای کشورهای آمریکای لاتین ۱۵ تا ۶۰ درصد، برای کشورهای با درآمد متوسط و شمال آفریقا ۲۰ تا ۲۵ درصد و برای کشورهای در حال گذار اروپای شرقی ۵۰ تا ۸۰ درصد جمعیت است. در میان کشورهای در حال توسعه، تنها کشورهای معدودی آن هم فقط کمتر از یک درصد تولید ناخالص داخلی خود را به شکل نقدی در اختیار شهروندان بی بضاعت قرار می دهند. در حالی که این نسبت در کشورهای OECD به طور متوسط به هشت درصد می رسد.
تاریخچه پرداخت یارانه در ایران

سیاست های حمایتی و پرداخت یارانه در ایران از سال ۱۳۱۱ آغاز شد. پیش از این تاریخ به دلیل سکونت بالغ بر ۹۰ درصد جمعیت ایران در مناطق روستایی پرداخت یارانه به این صورت رایج نبود. از سال ۱۳۰۰ به واسطه گسترش شهرنشینی، فقدان سیستم مناسب حمل ونقل و پیدایش خشکسالی تامین نان و امنیت غذایی مناطق شهرنشین اهمیت یافته و در سال ۱۳۱۱ قانونی جهت تشکیل سیلو در تهران تصویب و دولت اقدام به خرید و ذخیره سازی گندم برای مواقع بحرانی کرد که این خود آغازی برای طرح و اجرای یارانه در ایران است.

خرید مازاد گندم به قیمت تضمینی از سال ۱۳۱۵ آغاز شده و از سال ۱۳۲۱ با تثبیت قیمت نان حمایت از مصرف کنندگان شهری جایگزین حمایت از تولیدکنندگان شد.با شروع دهه ۱۳۵۰ و افزایش قیمت جهانی نفت (سال ۱۳۵۳) و به پیروی از سیاست های تامین اجتماعی و سایر حمایت های خاص کشورهای توسعه یافته دست دولت در پرداخت یارانه بازتر شد. در دهه های گذشته به دلیل کم بودن تقاضا، آثار سیاست های حمایتی دولت چندان قابل ملاحظه نبود اما با افزایش درآمدهای نفتی، تقاضای کل از عرضه کل پیشی گرفته و موجب بروز فشارهای تورمی در جامعه و اقتصاد شد.