بوروکراسی و توسعه در ایران

کتاب بوروکراسی و توسعه در ایران دارای ۳ بخش می باشد :
در بخش نخست به مبانی نظری و مدلهای مدیریت دولتی تطبیقی پرداخته است ، که در مورد مفاهیم بوروکراسی و تحول در نظام اداری و سیاسی بحث می کند.
بخش دوم کتاب نگاهی تاریخی را به مدیریت دولتی دارد .

و در آخر بخش سوم که مدیریت دولتی را در ایران معاصر مورد بررسی قرار می دهد.
بخش اول : مدیریت دولتی تطبیقی : مبانی نظری و الگوها
بوروکراسی مبنایی برای مقایسه :
بسیاری از محققان سیاست تطبیقی برای تحلیل نظام های سیاسی رویکرد کارکردی (وظیفه ای) غیر ساختاری را در اولویت قرار داده اند. تأکید بر رویکرد ساختاری در بررسی مدیریت دولتی تطبیقی به دلیل رجحان آن بر رویکرد کارکردی در بررسی نظام های سیاسی نیست بلکه این تصمیم بر این نظر استوار است که بوروکراسی به عنوان ساختاری سیاسی تخصصی در مقایسه با رویکرد کارکردی مبنای بهتری برای تحلیل های تطبیقی مدیریت دولتی است.
مفاهیم بوروکراسی :
بوروکراسی از آن جهت که واژه ای مبهم و دردسرساز به نظر رسیده غالباً مورد انتقاد قرار گرفته است با این وجود بوروکراسی واژه ای است که نشان داده ماندنی است. در زبان عامیانه، بوروکراسی غالباً به عنوان یک «واژه نامطلوب» سیاسی به کار برده

می شود.
گرایش غالب برای تعریف بوروکراسی تعریف آن بر مبنای ویژگی های مهم ساختاری سازمان است. کاملترین تعریف بر اساس این گرایش تعریف ویکتور تامسون است که ویژگی های اصلی سازمان بوروکراتیک را وجود سلسله مراتب بسیار دقیق همراه با تقسیم کار بسیار مشخص می داند .
هال ابعاد چهارگانه بوروکراسی را به شرح زیر برشمرده است :
۱- سلسله مراتب اختیار مشخص

۲- تقسیم کار بر مبنای تخصص گرایی وظیفه
۳- نظامی از رویه ها و دستورالعمل ها برای انجام کارها
۴- نظام قانونی در برگیرنده حقوق و وظایف متصدیان مشاغل
گرایش دوم تعریف بوروکراسی بر حسب ویژگیهای رفتاری است که بر این اساس، پاره ای از ویژگیهای رفتاری الگوی رفتار بوروکراتیک تلقی می شود. در خصوص اینکه کدام رفتار، نماد رفتار بوروکراتیک است، اختلاف نظرهای نسبتاً عمیقی وجود دارد. برای مثال فردریش بر ویژگی هایی نظیر عینیت، دقت و ثبات و مسئولیت تأکید می کند.
آیزین شتات از نوعی تعادل پویا سخن می راند که یک بوروکراسی ممکن است در تعامل با محیطش ایجاد کند.
مارکس می گوید سازمان بوروکراتیک، درون خود ویژگی هایی را پرورش می دهد که آن را از هدف اصلی اش دور می سازد. برخی از نقاط قوت آن پیوسته بوسیله نقاط ضعفی که از خواص ماهوی بوروکراسی نشأت می گیرد، مخدوش می شود.
رویکرد انتخابی نویسنده ، رویکردی است که بوروکراسی را نهادی با ویژگیهای مهم ساختاری تعریف کرده است بوروکراسی شکلی از سازمان است . وقتی سازمانی را بوروکراسی می نامیم که این ویژگیها را داشته باشد . مزیت اصلی انتخاب ویژگی های ساختاری در تعریف بوروکراسی این است که به ما اجازه می دهد همه الگوهای رفتاری را که در بوروکراسی نام رفتار بوروکراتیک زیبنده آنهاست مدنظر قرار دهیم . حقیقت آن است که تمایز بوروکراسی ها از یکدیگر بیشتر مبتنی بر ویژگی های رفتاری است تا عناصر ساختاری .

عمومیت بوروکراسی دولتی :
در بوروکراسی توافق بر ویژگی های ساختاری یا سازمانی که محور اصلی مقایسه اند بسیار اساسی است. تفاوتها اساساً از نحوه توصیف ویژگی های ساختاری و همین طور ترکیب ویژگی های رفتاری با ویژگی های ساختاری نشأت می گیرد. احتمالاً مهمترین ویژگی سلسله مراتب است که با تأکید بر هدف به کارگیری عقلانیت در وظایف اداری مرتبط است. ماکس این ویژگی را منشأ شکل بوروکراتیک سازمان توصیف کرد.

بوروکراسی آرمانی وبر سازه ای ذهنی بود که به طور تجربی در جهان واقع نمی توان آن را یافت.
در نظامهای سیاسی متفاوت باید به دو عامل کلی که ویژگی های نظام بوروکراتیک را به طور قابل ملاحظه ای تحت تأثیر قرار می دهند اشاره کنیم: یکی از عوامل کاملاً مرتبط، محیط سازمانی مدیریت دولتی است که شامل الگوی بخش بندی واحدهای دولتی و وضعیت اشتغال افراد در بخش های دولتی است.
عامل دیگر که کمتر ملموس و پیچیده تر است محیط سیاسی، اقتصادی و اجتماعی پیرامون بوروکراسی است و غالباً از آن به عنوان «بوم شناسی مدیریت دولتی» نام برده می شود.

بوم شناسی مدیریت :
این پدیده به مفهوم وابستگی متقابل زندگی انسان و محیط پیرامون آن می باشد.
نکته مهم این است که درک بهتر بوروکراسی ها و همین طور سایر نهادهای سیاسی و اجتماعی مستلزم شناخت شرایط پیرامون آنها، تأثیرات و نیروی شکل دهنده و تغییر دهنده آنها است به علاوه تعیین اولویت عوامل محیطی و تعامل این نهادها بر محیطشان مفید خواهد بود.
محیط بوروکراسی را می توان به صورت مجموعه ای از دوایر متحدالمرکز تصور کرد که بوروکراسی در مرکز آن قرار دارد . هر یک از این دوایر که بر بورکراسی نزدیکتر می شوند اهمیت تأثیرشان بر بوروکراسی بیشتر است . بزرگترین دایره را می توان به عنوان نماد همه جامعه یا نظام اجتماعی در نظر گرفت ، دایره بعدی نظام اقتصادی یا جنبه های اقتصادی نظام اجتماعی را تشکیل می دهد و دایره درونی نظام سیاسی است که خرده نظام اداری و بوروکراسی را به عنوان یکی از اجزاء خود در بر می گیرد .
الگوهای نظام اداری :
دانشمندان علوم اجتماعی پیشنهاد کرده اند برای بررسی و تحلیل فعالیت های اداری حکومت های موجود از الگوهایی استفاده شود که پدیده های جهان واقعی را توضیح می دهد. کاربردی ترین الگوی بوروکراسی، الگوی بوروکراسی

وبر یا الگوی (کلاسیک) است. این الگوی کلاسیک نه تنها ویژگی های ساختاری سازمان بوروکراتیک یعنی سلسله مراتب، پیچیدگی و شایستگی را در بر دارد، بلکه ترکیبی از ویژگی های مرتبط رفتاری و ساختاری است.
مفاهیم تحول در نظامهای سیاسی :
بین محققان سیاست تطبیقی بر سر مفاهیم ا

صلی تحول که در گذر زمان در ویژگی های نظام سیاسی رخ می دهد اجماعی وجود ندارد. به دلیل ارتباط این موضوع با جنبه های اداری نظام های سیاسی مفاهیمی نظیر نوگرایی، توسعه یا تغییر بیان می شود.
نوگرایی
مفهوم نوگرایی شدیداً به زمان و فرهنگ وابسته است. دانیل لرز آن را به عنوان «فرآیندی نظام مند» توصیف می کند که متضمن تغییراتی مکمل گونه در بخش های «جمعیتی، اقتصادی، سیاسی، ارتباطی و فرهنگی» جامعه است. مونته بالمر مدعی است که نوگرایی اشاره به فرآیند حرکت به طرف مجموعه ای از روابط آرمانی که تحت عنوان «تجدد» مطرح گردیده دارد. در عین حال معتقد است که اصطلاح «تجدد» به الگوی آرمانی نظام های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی اشاره دارد که هنوز محقق نشده اما به آن چه در کشورهایی که از لحاظ اقتصادی توسعه بیشتری دارند بی شباهت نیست. در این رویکرد آینده به فراموشی سپرده می شود یا در حالت تردید قرار می گیرد.
توسعه
دومین گروه تحلیلگران که قصد گریز از ارائه تعریفی از نوگرایی دارند به مجموعه شرایطی که ممکن است در یک سیستم سیاسی یا جامعه ای

خاص در زمان خاص وجود داشته باشد متمرکز می شوند. از این اصطلاح نیز شبیه نوگرایی به طور گسترده ای استفاده می شود بدون اینکه روی معنی آن توافقی حاصل شده باشد. به گفته ژوزف جی، اسپنلگر به طور کلی توسعه زمانی رخ می دهد که شاخصی که به نظر مطلوب می رسد و نسبتاً مرجح است از لحاظ حجم افزایش یابد.
توسعه سیاسی

به نظر مانتینگتون و دامینگز مباحث توسعه سیاسی بیش از آنکه بر توسعه چه چیز متمرکز شود جهت آنرا نشانه گرفته است. بنا بر گفته این صاحبنظران اصطلاح توسعه سیاسی به چهار طریق کلی استفاده شده است که عبارتند از: جغرافیایی،استنتاجی، غایت گرا، کارکردی..
از لحاظ جغرافیایی اشاره به نظام های سیاسی کشورهای در حال توسعه در آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین دارد در این حالت توسعه سیاسی ویژگی ها یا محتوی خاصی ندارد، تنها استثنایی که دارد آن است که باید به کشورهای فقیر و کمتر صنعتی نسبت داده شود.
بر اساس تعریف استنتاجی، توسعه سیاسی منبعث از فرآیند نوگرایی است و غالباً توسعه سیاسی با نوگرایی سیاسی مشخص می شود لذا محور توجه انتقال از جامعه سنتی به جامعه مدرن و صنعتی است.از دیدگاه غایت گرا توسعه سیاسی به عنوان حرکت به طرف هدف یا هدفهای سیستم سیاسی تعریف می شود. رویکرد کارکردی حرکت به سوی نوع خاصی از سیستم سیاسی است به طرف ویژگی های سیاسی یک جامعه مدرن و صنعتی.
مونته پالمر چالش توسعه سیاسی را چنین توصیف می کند: توسعه سیاسی به معنای ایجاد سیستمی از نهادهای سیاسی است که ضمن توانایی کنترل جمعیت وسیع منابع انسانی و مادی برای هدفهای نوگرایی اقتصادی و اجتماعی توانند بر معضلات اجتماعی، اقتصادی و تغییرات سیاسی با حفظ نقش بسیج گری فائق آید. حکومتهایی که سیستم سیاسی شان این چالش را در یک دوره طولانی پشت سر می گذارد از لحاظ سیاسی توسعه یافته تلقی می شود.
تئوریهای وابستگی
تفسیر غالب آن است که آنچه عموماً توسعه نیافتگی

نامیده می شود پی آمد حالت وابستگی یک جامعه به جامعه دیگر است و نکته دیگر این است که این وابستگی درون جامعه به طور مکرر به وسیله استعمار داخلی، یعنی بخشی از جامعه به بخشی دیگر تحمیل می شود. نتیجه نهایی وضعیتی است که اگر تغییری مؤثر در محیط خارجی و سیستم داخلی صورت نگیرد امیدی به خروج از وضعیت وابستگی نیست.
لذا توسعه مناسب باید در خود آن جامعه شکل گیرد و این امر متضمن مطالعه فرهنگ و تاریخ و درک کامل محدودیت ها و فرصت های موجود در محیط خارجی و داخلی آن جامعه است.
تغییر

ناخشنودی در کاربرد عمومی اصطلاحات نوگرایی و توسعه ، کراراً مطرح شده است، حتی بوسیله آنهایی که با استفاده یکی یا هر دوی آنها کماکان ادامه داده اند. هنوز به صراحت نمی توان گفت که مفهوم تغییر در آینده جایگزین نوگرایی و توسعه خواهد شد ولی این روندی مطلوب و مساعد است. در این حالت یک مفهوم بی طرفانه و عاری از ارزش جایگزین یک مفهوم ارزش مدار و ذهنی می شود.
تغییر در کشورهای توسعه یافته
پیش بینی اجتماعی در مورد آینده کشورهای صنعتی پیشرفته، در قالب مفهوم جامعه فراصنعتی متجلی شده است بدین معنی که این جامعه متفاوت با جامعه صنعتی خواهد بود.
بل مدعی است که پیشوند فرا معنی مناسب «زندگی در زمانی متفاوت از زمان فعلی» را نشان می دهد.
تکنولوژی و دانش نظری نقش فزاینده ای در کارکرد جامعه خواهد داشت. طبقه حرفه ای و فنی طبقه غالب خواهد شد . سطوح آموزشی بالاتر خواهد رفت.
تغییر در کشورهای در حال توسعه
پیش بینی ها در مورد آینده کشورهای در حال توسعه به عنوان یک گروه متنوع تر است. برخی مدعی اند که با اندکی استثناء همه یا تقریباً بیشتر آنها به زودی جایگزین کشورهای توسعه یافته موجود خواهند شد.

میلتمن سه استراتژی را برای این کشورها بیان می کند: متعارف ترین مسیر، پیوستن به سرمایه داری جهانی است که برزیل نمونه آن است. این استراتژی (در آغوش کشیدن سرمایه داری جهانی) است. اتخاذ سیاستهای پولی و مالی مناسب، تسریع در خصوصی سازی و حذف انحصارهای دولتی با هدف کسب درآمد و انباشت سرمایه از بالا و خارج کشور به منظور افزایش تعداد ماشین آلات و تجهیزات مولد، بهره برداری از منابع طبیعی و … که این نوید را می دهد که ثروت در نهایت به طبقات فقیر جامعه انتقال یابد.

راهکار دوم آن چیزی است که میلتمن آن را (خروج از سرمایه داری جهان) می نامد. آنچه بوسیله جمهوری خلق چین تحت حاکمیت مائو صورت گرفت. مشروعیت این استراتژی عدم وابستگی اتحادهای قدرت پیشین و دگرگونی در تولید همراه با تورم پایین و کاهش چشمگیر در اتکاء به نیروهای بازار خارجی است.
راهکار سوم (حرکت در مسیر سرمایه داری است) که شاهد این مدعی را کشور آفریقایی موزامبیک ذکر می کنند. ویژگی های عمده این استراتژی عبارتند از: ایجاد بخش های حکومتی و احزاب جدید، تغییر و دگرگونی در روستاها، ارتقاء صنایع سنگین و تعریف مجدد حلقه های ارتباطی با اقتصاد بین المللی.
میلتمن بیان می کند: که در کشورهای جهان سوم بهبودها به سادگی و یکنواختی صورت نمی گیرد و سنجش میزان پیشرفت دشوار است. اگر چه گریز از توسعه نیافتگی مستلزم یک کار برجسته است ولی نتیجه گیری می کند که ما می توانیم راههای جدید را برای از بین بردن شرایط دشوار که در آن اکثریت انسانها ملزم به زندگی بوده اند، بیندیشیم و استراتژیهایی برای آنها تدوین کنیم. به طور خلاصه کشورهای جدیدتر جهان به هیچ وجه به طرف توسعه ای که در دهه های اخیر جذاب به نظر آمده حرکت نمی کنند، بلکه به طور واقعی در جستجو و تجزیه مدلهای بدیهی هستند تا آینده خود را شکل دهند.
مدیریت در کشورهای در حال توسعه
ایدئولوژی توسعه
علی رغم برخی تفاوتها، کشورهای در حال توسعه د

ر راستای هدفهای مشترکی در حال حرکتند به عبارت دیگر همگی در ایدئولوژی توسعه مشترکند. چون این ایدئولوژی توسعه برای درک رابطه سیاست و اداره در این کشورها بسیار اساسی است. هدف دوگانه این جوامع ملت سازی و پیشرفت اجتماعی – اقتصادی است.
اسمن ملت سازی را ایجاد نوعی جامعه سیاسی منسجم درون مرزهای جغرافیایی ثابت توصیف می کند که در آن دولت – ملت نهاد سیاسی حاکماق افتاد و کاستی این فرآیند را «سیاست نوسازی از درون» می نامند. این تحول بوسیله مردم آن جوامع صورت گرفته و برخاسته از درون آن جوامع بوده است.
در کشورهای در حال توسعه با نوسازی از برون که توسط بیگانگان یا افراد محلی و یا هر دوی آنها صورت می گیرد مواجه اند که مستلزم گسستن ناگهانی نیروهای گذشته سنتی آنهاست. نکته مهم آنست که نوسازی سریع نشأت گرفته از خارج که چشم اندازی متداول برای کشورهای در حال توسعه است دشواریها و مخاطراتی در بر دارد. برای تحقق هدف ملت سازی، باید نخست ملت را با هویتی مشخص پیدا کرد.
بسیاری از حکومت های جدید در واقع امر، فقط پوسته های توخالی بوده و ساختارهای نهادی مبنای این لازم را که برای یک ملت شرط احراز هویت سیاسی، اجتماعی و اقتصادی مؤثر است ندارد. وجود روابط خویشاوندی و داشتن سرزمین مشخص به ملت سازی نمی انجامد بلکه شرط لازم برای احراز هویت ملی مشارکت شهروندان در اداره امور عمومی، انجام وظایف و تکالیف و استفاده از حقوق شهروندی آنان است.
سیاست توسعه
برخی از ویژگی های بارز و مشترک سیاست توسعه کشورهای در حال توسعه عبارتند از:
۱٫ جود نوعی ایدئولوژی توسعه مشترک به عنوان اساس هدفهای سیاسی.
۲٫ رهبری نخبگان تجدد طلب همراه با شکاف سیاسی وسیع بین حاکمان و توده مردم.
۳٫ بی ثباتی گسترده سیاسی.
۴٫ عدم توازن میان رشد نهادهای سیاسی و رشد بوروکراسی
با توجه به ویژگی های فوق اهرم اصلی توسعه در این کشورها دولت می باشد.
مداخله و کنترل نظامی
پدیده مداخله نظامی چنان در کشورهای در حال توسعه چشمگیر بوده است که محور تجزیه و تحلیل های بسیار قرار گرفته است . کندی بیان می کند که دولت نظامی متداولترین شکل دولت در جهان سوم است.

نظامی گری حرفه ای سنتی مشخصه نظامهای سیاسی با ثباتی است که معمولاً از لحاظ سیاسی توسعه یافته تلقی می شوند. در این جوامع نظارت سیاسی بر ارتش و قوای نظامی توسط مقامات غیرنظامی صورت می گیرد. فعالیتهای نظامی در پایین ترین سطح انجام می شود و نظامیان صرفاً نماد حاکمیت ملی محسوب می شوند.
براموتر استبداد نظامی را متداولترین نوع رژیم نظامی در کشورهای در حال توسعه می داند. استبداد نظامی در یک محیط بی ثبات سیاسی شکل می گیرد. مشارکت نظامی آنقدر گسترش می یابد تا تبدیل به مداخله نظامی شود و در نهایت کنترل فرآیند سیاسی را به دست می گیرد.
انواع رژیم سیاسی:
طبقه بندیهایی که از رژیم ها به عمل آمده مشابهت بیشتر ولی همسانی کمتری را نشان می دهد. نکته مهم در توافق آن است که گروه بندیها نباید بر مبنای نزدیکی جغرافیایی یا پیشینه استعماری تدوین شوند. اگر چه به طور مسلم این عوامل حائز اهمیتند معیارهایی برای طبقه بندی استفاده می شود که مرزهای مکانی، تاریخی و فرهنگی را در بر می گیرند. بر مبنای این فرض که نوع رژیم سیاسی معیار مناسبی برای مقایسه میان بوروکراسیهای دولتی کشورهای در حال توسعه است، این طبقه بندی که به طبقه بندی آسمان و فین ساد شباهت دارد بیان می شود:
۱) نظامهای خودکامه سنتی
۲) نظامهای نخبه گرای بوروکراتیک
۳) نظامهای رقابتی جمعی
۴) نظامهای نیمه رقابتی حزبی
۵) نظامهای بسیج گر حزبی
۶) نظامهای تک حزبی کمونیستی
معیار اصلی برای تفکیک نوع رژیم ها به نوع حاکمان آنها مربوط است. رژیم هایی که در رأس آن حاکم مقتدری قرار داشت و رژیم های شورایی که اختیار، بیش و کم بین گروهی از افراد تقسیم می شد.

انواع رژیم های سیاسی در کشورهای در حال توسعه
گروه طبقه
رژیم های مبتنی بر بوروکراسی رژیم های نخبه سنتی
رژیم های نخبه بوروکراتیک فردی
رژیم های نخبه بوروکراتیک گروهی
رژیم های آونگی

رژیم های مبتنی بر حزب رژیم های رقابتی گروهی
رژیم های نیمه رقابتی، تحت سلطه حزب
رژیم های بسیج گر تحت تسلط حزب
رژیم های تک حزبی کمونیستی

الگوی اداری مشترک (در کشورهای در حال توسعه) :
۱- الگوی اداری امور دولتی تقلیدی بود تا بومی
۲- بوروکراسی ها از لحاظ نیروی انسانی ماهر مورد نیاز برای برنامه های توسعه دچار کمبودند.
۳- عمل گرا نبودن بوروکراسی ها . یعنی فعالیتها برای تحقق اهداف کلی سوق پیدا می کند و توجهی به نیل به اهداف کمی برنامه ها نمی شود.
۴- فاصله گسترده بین صورت و واقعیت، دیگر مشخصه این نظام است.
۵- بوروکراسی در کشورهای در حال توسعه تمایل به خودمختاری دارد.
بخش دوم: مدیریت دولتی در ایران: نگاهی تاریخی
مدیریت دولتی در عصر امپراطوری جهانی هخامنشیان
ایران دارای غنی ترین و با سابقه ترین سنت های مدیریت دولتی و تمدن بشری است. حدود ۸۰۰۰ سال پیش بوروکراسی و مدیریت دولتی ایران نخستین بار در شهر شوش رونق گرفت.
اگر چه امپراطوری ساسانیان در سال ۶۱۵ در برابر اعراب شکست خورد ولی بالاترین سطح سنتهای اداری و حکومتها را ایجاد کرده است. اصول سازمانی و اداری که در زمان امپراطوری هخامنشی شکل گرفت، تأثیر چشمگیری بر اداره امور رومیان داشت و تقریباً به طور کلی از جانب حاکمان عباسی، عثمانی و صفویه تقلید شد.
نظام های اداری پارسها در خلال قرن نوزدهم و بیستم رو به افول گذاشت بنابراین مدیریت دولتی ایران آمیخته ای است از سنت باستانی و مفاهیم مدرن سازمان و مدیریت که از غرب اقتباس شده است.
مدیریت دولتی شوش و دولت فدرال ایلام
شوش به عنوان یکی از بزرگترین و قدیمی ترین سرزمینهای بشری زندگی سیاسی خود را تقریباً از ۶۰۰۰ سال قبل از میلاد آغاز کرد. مهمترین ابزار مدیریت دولتی و حکومت در مسیر تکامل طولانی حکومت و زوال ایلام بوروکراسی بود که نقش مهمی در زمان امپراطوری های ماد و پارس نیز ایفا کرد.
در زمان ایلامی ها استانها به وسیله فرمانبرداران اداره می شد . در این زمان مذهب رشد شتابانی به خود گرفت . یکی از موفقیت ها و میراث بزرگ ایلامی ها توسعه خط بوده است.
اداره امور امپراطوری مادها
مادها چندین میراث عمده بر جای گذاشتند. آنها برای نخستین بار در تاریخ مفهوم دولت را مطرح و آن را در عمل به کار بردند. آنان نخستین کسانی بودند

 

که ارتش های آسیایی را از طریق ساماندهی واحدهای نظامی یکپارچه کردند. مادها در پی نظم دهی روابط بین مردم در جامعه بودند. دومین میراث عمده مادها ایجاد نوعی نظام اداری بود که متصدیان آن آموزش دیده و متخصص بودند و در نزد مردم از ارزش و احترام بالایی برخوردار بودند.
بوروکراسی در زمان مادها بر اساس دو اصل شکل حرفه ای به خود گرفت : (۱) آموزش و کارآموزی تحت نظر استادان فن برای پستهای اداری . ( ۲ ) تجربه نظام مند در پست یا مقام دولتی از طریق تخصصی کردن نقش ، سلسله مراتب سازمانی و وحدت نظام فرماندهی .
امپراطوری جهانی هخامنشی
امپراطوری هخامنشی که در سال ۵۵۴ قبل از میلاد به وسیله کوروش کبیر بنیانگذاری شد بزرگترین و نیرومندترین امپراطوری جهان باستان بود. زیرساختهای سنتی در امور نظامی، سیاسی، حکومت، مدیریت و فرهنگ و اقتصاد که پارسها شکل دادند اثر جاودانه نه تنها بر ایران بلکه در کل حکومتها و نظامهای اداری غربی داشته است. تأثیر پارسها بر حکمرانی و نظام های اداری و میراثی که این نظام در دولت اداری مدرن غرب از جمله ایالات متحده آمریکا بر جای گذاشت باید اشاره کرد.
کوروش کبیر بنیانگذار هخامنشی
کوروش کبیر پدر امپراطوری پارسها و بنیانگذار حکومت سلطنتی و قانون اساسی ایران بود. کوروش مدعی دولت دموکراتیک بر مبنای آزادی مذاهب، مراودت، نژاد و رنگ بنیانگذاری کرد که در این دولت نخستین تجربه در جهان باستان و در تاریخ سیاسی بود. او بردگی را برخلاف دیگر امپراطوری ها کنار گذاشت. در این زمان ایرانیان به تقلید از شیوه های خارجیان تمایل نداشتند . کوروش در پی ایجاد ترکیب جدیدی از تمدنهای باستان با هدف یکپارچه کردن همه جهان بشر بود .
سازمان و نظام اداری امپراطوری
سازمان و نظام اداری امپراطوری هخامنشی ویژگی های منحصر به فردی دارد که در دولت اداری نوین اثرگذار است. امپراطوری وسیع پارسها بر مبنای یک دولت مرکزی قدرتمند، یک نظام ساتراپی قوی، یک نظام اداری کارآمد و اثربخش همراه با نوعی بوروکراسی حرفه ای، یک خط مشی حکومتی آزادمنشانه تشکیل شده بود.
خط مشی اداری نسبت به اقوام تابع
پارسها نوعی دولت آزادمنش با نوعی مدیریت مبتنی بر اصول تمرکز و عدم تمرکز شکل دادند. مادامی که عمال محلی با اصول متمرکز مدیریت و بوروکراسی که برای اجرای اراده پادشاه و مدیریت سیاست های سیاسی و اقتصادی قلمرو او در تعارض نبود، امپراطوری در مورد اداره حکومت محلی منعطف بود. نظام متمرکز مدیریت بر نهادهای بوروکراتیک، نظامی، سیاسی، دولتی مختلف و همینطور برخی سنتهای استوار بود. تمرکزگرایی کلید مدیریت اثربخش و کارآمد امپراطور وسیع بود. عدم تمرکز نیز به دو طریق در سیستم به کار می رفت: ۱) به عنوان عنصر محوری خط مشی حکومتداری مدارگونه که رهبری محلی و استانی را باز و به سنتهای اقوام تحت سلطه احترام می گذاشت. ۲) نظام اداری را به حداکثر فرصت برای

انعطاف پذیری و کارائی مجهز می کرد.
بوروکراسی پارسها (هخامنشیان)
بورکراسی در کنار ارتش پارسها کارآمدترین و اثربخش ترین ابزار سازمانی حکومت داری و مدیریت بود.
بوروکراسی پارسها عظیم، متمرکز و حرفه ای بود. اندازه، کارکردهای و عملکرد آن بر همه بوروکراسی های زمان باستان برتر بود.
محیط بوروکراسی
بوروکراسی در محیطی فعالیت می کرد که هم گسترده و هم متنوع و هم با ثبات و آرام بود. اصلاحات اقتصادی و مالی پارسها با تکیه بر نظام قضایی سالم در سراسر قلمرو هخامنشی منجر به رشد اولیه سرمایه داری و تجارت آزاد شد. محیط سیاسی نیز همانند محیط اقتصادی برای

توسعه و توانمندی بوروکراسی پارسها بسیار مساعد بود. پارسها آموخته بودند هنگام قضاوت درباره خطاهای افراد آنها را در مقابل کارهای خوب آنها مقایسه کنند. یکی از ویژگی های پارسها راستگویی و پرهیز از دروغگویی بود و دروغگویی نوعی جرم محسوب می شد و تنبیه سختی در پی داشت.
ساختار و فرآیند بوروکراسی
بوروکراسی به چندین وزارتخانه بزرگ تقسیم می شد که هر کدام تعداد زیادی شاغلین ر

سمی و غیررسمی در بر داشتند. همچنین تعداد زیادی از شرکتهای عمومی یا دولتی وجود داشتند که بسیاری از خدمات شبیه کسب و کارهای خصوصی را اداره می کردند. برآورد تقریبی از تعداد پرسنل نشان می دهد که سه میلیون نفر در بوروکراسی امپراطوری هخامنشی مشغول به کار بودند. بوروکراسی پارسی اصل سازمانی دوگانه تمرکز و عدم تمرکز را ترکیب می کرد. در واقع این یک نوآوری در مدیریت دولتی و حکومتی بود که در دنیای باستان بی سابقه بود. استخدام هم بر اساس وفاداری و مبتنی بر روابط هم متداول و هم برای اهداف سیاسی و استراتژیک حائز اهمیت بود. وزارت خزانه داری به دلیل پرداخت حقوق و مزایای خدمتگزاران دولت و دربار در

زمره فعالترین وزارتخانه ها محسوب می شد.
حرفه ای کردن بوروکراسی
حرفه ای گرایی بیشتر بوروکراسی در زمان امپراطوری هخامنشی با توجه به اصول متنوعی شکل گرفت. این اصول عبارت بودند از:
۱) استخدام بر مبنای شایستگی و دانش
۲) تجربه بیشتر
۳) آموزش استاد شاگردی بلند مدت
۴) پیروی از مقررات رسمی تدوین شده بوسیله سازمان
۵) اشتیاق مستمر و تلاش برای بهبود عملکرد پرسنل و تحقق کمال
حرفه ای کردن بوروکراسی منجر به تشکیل نظام خدمات کشوری بر مبنای آزمون. آموزش و نظام پرداخت ثابت و عملکرد مطلوب شد.