تاثير توسعه نهادهاي سياسي بر تحول نظام اداري

چكيده
نظامهاي سياسي بر اساس بنيادهاي ارزشي و فرهنگ خاص خود شكل مي گيرند و براي عملي كردن ارزشها، ساختارها و نهادهاي حكومتي مناسب خود را شكل مي دهند. هر يك از ساختار ها و نهادها، كاركرد هاي خاص خود را به اجرا مي گذارند و نظام سياسي را در تحقق هدفها و ارزشها ياري مي رسانند. در اين تحقيق، نظام اداري كشور زيرمجموعه نظام سياسي در نظر گرفته شده است. هدف تحقيق حاضر مطالعه تاثير توسعه نهادهاي سياسي بر تحول نظام اداري دردودوره مشخص از تاريخ معاصرايران است.

۱)از استقرار تا پايان نظام مشروطه (۱۲۸۵ تا۱۳۵۷)؛
۲)از استقرار نظام جمهوري اسلامي تاكنون ( ۱۳۵۷ تا ۱۳۸۰ ).
مقدمه
نظام اداري هر كشوري، سيستم تنظيم كننده كليه فعاليتها براي نيل به هدفهايي است كه ازپيش تعيين شده است. امروزه به لحاظ شرايط داخلي و موقعيت بين المللي كشورمان، ضرورت تحول در نظام اداري كشور بيش از هر زمان ديگري احساس مي‌شود. با توجه به اينكه نظام اداري به ساختار و بنيان اجتماعي و اهداف فرهنگي، سياسي، اجتماعي و اقتصادي كشور وابسته است و نمي توان به صورت انتزاعي به آن پرداخت، لذا با توجه به تاثير مؤلفه هاي پيش گفته به خصوص

نظام سياسي و توسعه نهادهاي سياسي بر اصلاح نظام اداري، تحقيق حاضر ضمن پرداختن به مؤلفه هاي اخير از آغاز تا پايان استقرار رسمي سلطنت مشروطه ( ۱۲۸۵ تا۱۳۵۷)به طور گذرا و جمهوري اسلامي ايران(۱۳۵۷ تا۱۳۸۰)به عنوان تحقيق تكويني در پي طرح و تبيين آن است.
روش تحقيق
در اين پژوهش عمدتاً از روش كتابخانه‌اي استفاده شده است. در روش شناسي نيز بر مبناي سنخيت موضوع و رويكرد نظري در مباحث مطرح شده، تلفيقي از ساختار گرايي و كاركرد گرايي در تحقيق و تحليل موضوع به خصوص از تحليل ساختاري-كاركردي « فردريگز» كه اكثر صاحب نظران مسائل مديريت دولتي تحليل ساختاري-كاركردي او را در مطالعه نظامهاي اداري مناسب مي‌ دانند، استفاده شده است.
به طور كلي تحليل ساختاري-كاركردي بر دو نكته تأكيد مي ورزد:

۱ – بررسي تعامل و كنشهاي متقابل ميان اجزاي متشكله يك نظام اجتماعي؛
۲ – تجزيه و تحليل كنشهاي متقابل يك نظام با عوامل محيط به آن.
يافته هاي تحقيق
الف – يافته هاي تحقيق حاصل از مطالعه تطبيقي و آرشيوي:
۱)نهادهاي سياسي در هر كشوري سياستگذاران و واضعان خط مشي عمومي آن كشور به شمار مي روند و نظام اداري مجري آن سياستها و واضعان خط مشي است.

۲) بيشترين استخدام نيروي انساني در كشور هاي توسعه يافته در ايالات و ادارات محلي مشاهده مي شود . در حالي كه در كشور هاي در حال توسعه اغلب در دولت مركزي متمركز شده اند؛
۳) جامعه ما جزء جوامع منشوري به شمار مي رود. جوامع منشوري جوامعي تعريف مي شوند كه در آنها ، بين ميزان رشد سياسي و رشد بوروكراتيك تعادل برقرار نباشد و بوروكراسي ( به علت عدم توسعه اداري ) در مصاف با ساير نهادهاي سياسي برتري داشته باشد . وجود قدرت بوروكراتيك در جوامع منشوري بوروكرات‌ها را براي مداخله در فرايند سياسي وسوسه مي كند . در اين جوامع، با بالا بودن قدرت بوروكراتيك كارايي اداري كاهش مي‌يابد. در نتيجه كارايي

بوروكراسي در اين جوامع در مقايسه با جوامع آميخته يا پراكنده پايين تر است؛
۴) در كشور هايي كه به توسعه سياسي رسيده اند ويژگيهايي از قبيل ظرفيت‌، قابليت و رشد ادامه دار در آنها مشاهده مي‌گردد؛
۵) وجود بوروكراسي « مدرن » قوي در يك سيستم سياسي كه نهادهاي سياسي آن عموماً ضعيف هستند به نوبه خود يك مانع عمده در سر راه توسعه سياسي محسوب مي شوند؛
۶) در نظامهاي سياسي سنتي،نخبگان سياسي از ميان منابع سنتي مشروع برخاستند كه بيشتر مذهبي هستند؛
۷)ضعف مشاهده شده در فرايند هماهنگي در نظام مديريت دولتي ايران ، مي‌تواند به دليل نامشخص بودن مراجع سياستگذار و تصميم گير باشد؛
۸)تحول اداري از جمله تحول در هدفها، ارزشها ، تصميم گيري و ساختار تشكيلات مي تواند منوط به تحول و دگرگوني نظري و كلامي، نسبت به شيوه نگرش مسئولان در امور حكومت و دولت باشد؛
۹)با اطمينان مي توان ادعا كرد كه تحول در انديشه مسئولان نهادهاي سياسي نسبت به حكومت، موجب طرح تحول اداري در شرايط موجود شده است؛
۱۰)طرح تحول در شرايط موجود ، مي‌تواند در نتيجه فعال شدن و سر برآوردن جناحهاي سياسي و انگيزه رشد و ارتقاي كارآيي و اثر بخشي سازمانهاي دولتي توسط مسئولان نهادهاي سياسي باشد؛
۱۱)انتظار مي رود كه تحول اداري به تنهايي و بدون انجام اصلاحات سياسي در شرايط موجوداميد رسيدن به توسعه را كاهش دهد.
ب- يافته هاي حاصل از تجزيه و تحليل سيستمي ( ساختاري-كاركردي):
در اين قسمت نتايج حاصل از مطالعه با رويكرد ساختاري-كاركردي از ابتداي سال ۱۲۸۵ه-ش تاسال۱۳۵۷و از پيروزي انقلاب اسلامي تا سال ۱۳۸۰ درد و بخش به شرح زيرآورده شده است:
بخش اول : از استقرار تا پايان انقلاب مشروطه ( ۱۲۸۵ تا ۱۳۵۷ ):

گفتيم كه از سال ۱۲۸۵ با پيروزي انقلاب مشروطه ، تمركز قدرت شاه و دربار و تمركزگرايي ديرينه در ايران در ابعاد و جنبه‌‌هاي گوناگون جاي خود را به تمركززدايي و توزيع قدرت داد. از يك سو با ايجاد مجلس و نظام پارلماني و تكوين نظام نوين حقوقي ، قوه قضاييه در كنار ساختار اجرايي موجود شكل گرفت و از سوي ديگر، مناسبات اين قوا به گونه‌اي مستقل و متمايز تنظيم گرديد.
به طور خلاصه نتايج و يافته هاي حاصل از تجزيه و تحليل سيستمي نظام سياسي-اداري به شرح زير است:
۱) از سال ۱۲۸۵ (ه ش) با پيروزي انقلاب مشروطه و ظهور و مؤلفه هاي توسعه سياسي ، بيشتر تحول و دگرگوني به صورت تمركز زدايي در نظام سياسي-اداري نمايان شد؛
۲)تمركز زدائي در سطوح جغرافيايي عمدتاً با شكل گيري انجمنهايي در ايالات و ولايات كشور صورت گرفت . ولي با كودتـاي سوم اسفنـد ماه۱۲۹۹ (ه-ش) وآغازتوسـعه نيافتـگي نوين سياسي ايران ، اغلب جريان اصلاحات و تحول در جهت تمركز قدرت، قرار گرفت و در دوره رضا شاه مؤلفه هاي توسعه سياسي همچون مشاركت سياسي ، دموكراسي ، كثرت‌گرايي‌، و امثال آن را نمي‌توان مشاهده كرد. در اين دوران، تحولات اداري واصلاحات اغلب در نظام اداري، سازمانها و دستگاههاي دولتي صورت گرفته كه بيشتر در جهت تمركز گرايي و اقتدار بوده است؛

۳)با خروج رضا شاه از صحنه سياسي كشور و ايجاد فضاي باز سياسي در شهريور ۱۳۲۰ ، يكباره تمركز قدرت از بين رفت و دور تازه تمركز زدايي در ساختار سياسي-اداري كشور آغاز شد. اوج تمركز زدايي كه نتيجه توسعه يافتگي سياسي حاصل از زمان دكتر محمد مصدق بود، در دو سال آخر نخست وزيري او تبلور يافت. « كاتوزيان» درباره اين تقارن مي نويسد : « به هر حال چشمگير تر از همه اصلاحات مصدق ، شايد قانوني باشد كه او در مورد تمركز زدايي قدرت سياسي و تصميم گيري ، مشاركت همگاني در فرايندهاي اجتماعي و سياسي دموكراتيزه كردن قوانين ، ادارات و ارتش و اقداماتي در جهت حمايت از مردم عادي باقي گذاشت.
۴) در سال هاي ۱۳۳۲ تا ۱۳۳۹ و طي سالهاي ۱۳۴۲ تا ۱۳۵۷ ما شاهد تقارن مؤلفه‌هاي توسعه نيافتگي سياسي در ساختار سياسي– اداري كشور به سمت تمركزگرا هستيم. شايد بتوان ادعا كرد كه طي سالهاي ۱۳۳۹ تا ۱۳۴۲ و يك مقطع كوتاه شاهد سومين دوره توسعه يافتگي سياسي و تمركززدايي در ساختار سياسي – اداري بوده‌ايم؛
۵) مهمترين موانع توسعه سياسي در دوران رژيم پهلوي را مي توان در موارد زير دانست:
الف : افزايش كنترل حكومت بر منابع قدرت ، احتمال مشاركت و رقابت سياسي را كاهش داده و مانع توسعه سياسي شده است؛
ب- جامعه مدني مردد و ضعيف و وجود شكافهاي آشتي ناپذير در جامعه مانع وصول به اجماع كلي درباره اهداف زندگي سياسي گرديد و از تكوين چارچوبهاي لازم براي مشاركت و رقابت جلوگيري مي كند و به استقرار نظام سياسي غير رقابتي ياري مي رساند؛
ج- فرهنگ سياسي رقابت ستيز ، را مي توان مبتني بر حكم و اطاعت از بالا به پايين و مقدس بودن حكومت در ايران دانست. يعني اينكه قدرت اساساً نهـادي مقـدس به شمـار آمده وهرگاه ميان قدرت و قداست مذهبي فاصله اي به وجود آمده ، تزلزل اساسي قدرت و مشروعيت، شورش را به دنبال داشته است.
د- فرهنگ سياسي ايران به دلايل مختلف و پيچيده ، عمدتاً « فرهنگ تابعيت » در مقابل « فرهنگ مشاركت » بوده است و مجاري جامعه پذيري و فرهنگ پذيري رويهمرفته اينگونه فرهنگ را تقويت مي كرده است.

۶)سلطنت پهلوي را مي توان مصداق يك رژيم نخبگان سنتي دانست. اتكاي اين رژيم بيشتر بر يك رقابت متعادل بين گروه هاي مفيد متمركز بوده كه مانع مشاركت گسترده مردم در امور سياسي مي‌شده است. اين موقعيت پيامدهاي عميقي براي دولت ايران به همراه داشته است به طوري كه رژيم شاه در معرض خطر رو به افزايش قرار گرفت.
۷)اصلاحات و نوسازي اداري به تعبيري دو وجه و الزام اصلي دارد . وجه اول به مديريت نظام و آگاهي و پايبندي آن به اصلاحات مربوط مي‌شود كه پيگيري و تداوم آن راسبب مي گردد. وجه دوم ، به جامعه و ساختارهاي صنعتي، بازرگاني و مديريتي آن بر مي گردد. يعني مملكت بايد از مراحل سنتي گذر كرده و به مرحله توسعه صنعتي و بازرگاني ، شهرنشيني و تشكيل كم و بيش جامعه مدني و ايجاد نهادهاي مستقل از دولت رسيده باشدكه بتواند متقاضي سازمانهاي نوين و كار آمد بشود. در اين صورت است كه نظام ناچار مي شود به اين تقاضا پاسخ دهد . پس اصلاحات اداري ، از حالت جرياني كه صرفاً از بالا هدايت شود ، خارج شد و به صورت جرياني دوجانبه در مي آيد

(دربالا از سوي حاكميت ، و درپايين از سوي نهادهاي مدني و تجاري و صنعتي ). اين نهادها بايد احساس كنند كه پيشرفتشان منوط به وجود بوروكراسي كارآمد و مديريت امور عمومي نوين است. دولت هم بايد احساس كند كه ترقي جامعه و پيشبرد برنامه هاي رشد و توسعه مشروط به همين شروط است. صرف احساس و آگاهي نظام كافي نيست و هر اندازه هم كه كار با دلسوزي و جديت پيگيري شود به جايي نخواهد رسيد و سرانجام در مرحله اي به ناچار تحت الشعاع روابط و مناسبات سنتي حاكم قرار خواهد گرفت و بالعكس ، چنانچه آگاهي و نياز به اصلاحات اداري فقط محدود به نهادهاي غير دولتي باشد نيز كار به جايي نخواهد رسيد لذاموضوع جرياني است متقابل و دوطرفه.

حال پرسش اين است كه در آن سالها چه عواملي به طور عيني مانع از تحقق كامل برنامه اصلاح اداري مي شده است و چرا «انقلاب اداري » هم نتوانست از حالت برنامه اي مضحك و فرمايشي خارج شود؟ هر چند كه در قانون استخدام سال ۱۳۴۵ مفاهيم نوين مديريت امور عمومي – مقولاتي چون شرايط استخدام‌، آموزش كاركنان ، تربيت نيروي انساني ، تدوين شرح وظايف ، طبقه‌بندي مشاغل ، پرداخت حقوق و دستمزد ، بازنشستگي و از همه مهمتر– شرايط احراز مشاغل مورد توجه قرار گرفت . ولي چرا اصلاحات اداري به نهايت نرسيد و امروز هم هنوز دامنگير ماست ؟ «هدي» معتقد است اين اصلاحات با ارزشها و هنجارهاي ايرانيان همسو نبوده و در نتيجه يا اثرات نامطلوب برجاي گذاشتند و يا هرگز به اجرا در نيامدند .

۸ – سلطنت پهلوي نوعاً يك رژيم سنتي راست بود و به قول « جيمز بيل » تاكيدش بيشتر بر« سياستهاي حفظ سيستم » تا ايجاد تغييرات اساسي در سيستم موجود بود. انقلاب سفيد شاه مخارج كلاني را كه از محل درآمدهاي فوق العاده نفتي تامين مي شد و براي سرمايه گذاري زيربنايي به منظور توسعه تاسيسات توليدي و ارتباطي و گسترش اندازه و تواناييهاي نيروهاي مسلح هزينه مي گشت به كشورمان تحميل كرد . ولي ويژگي جامعه ايران مانع از آن شد كه اين پديده به داخل توده‌ها جريان پيدا كند .« ماروين زوينز » ايران را جامعه‌اي مي دانست كه در آن رشد بيشتر از توسعه بود. (موانع توسعه سياسي در ايران، ۱۳۸۰)

در رژيم سلطنتي ايران قدرت سياسي در شخص شاه متمركز بود و نخبگان سياسي در مجموع ، گروه كوچكي را تشكيل مي‌‌دادند كه تعداد آنها به قول «زوينز» با محاسبه رده دوم– كه نقش واسطه بين شاه و غير نخبگان را با طبقه حاكم بر عهده داشتند و خط مشي شاه را به اجرا در مي آوردند از ۳۰۰ نفر تجاوز نمي كرد. گروه نخبگان سياسي منتخب همگي عضو گروه نخبگان رسمي نيز بودند و منصب هاي رسمي در ساختار دولت را در اشغال خود داشتند.
به هر حال، اين ساختاري بدقواره بود . هماهنگيهاي عملياتي از طريق مقامهاي ذي نفوذ كه به شاه دسترسي داشتند به عمل مي‌آمد . بوروكراسي خدمتگذار اين رژيم نيز به جاي داشتن يك ساختار متشكل بر حسب خطوط كارگزاري قطعه قطعه شده بود .
بخش دوم: يافته هاي تحقيق ازاستقرارجمهوري اسلامي تاكنون (۱۳۵۷ تا۱۳۸۰)

:
۱) درباره مطالعه و دست يابي به منشور وظايف اساسي دولت و گروه‌بندي و باز توزيعي آن ميان وزارتخانه ها ، سازمانها‌، شركتها و ساير الگوهاي سازماني ، كوششهايي حداقل در سه مرحله و برنامه معين صورت گرفته است. ولي به نظر مي رسد كه هيچ كدام به نتيجه قطعي و نهايي نرسيده و به يك سند رسمي تبديل نگرديده است.
۲)سياستهاي اجرايي ناظر بر نحوه انجام وظايف و مديريت امور توسط دولت در بخشهاي اعمال حاكميت و اعمال تصدي در بيشتر موارد اغلب به طور مشخص و كامل تدوين و به طور جدي اجرا نگرديده است.بنابراين، انجام امور و وظايف با اتكا بر استفاده به كار گيري سياستهاي ياد شده، موجبات گسترش حجم تشكيلاتي دولت و بزرگ شدن اندازه آن را فراهم آورده است.
۳) در زمينه مميزي و سامان دهي وظايف و اختيارات و مسؤليتهاي مقامات و ارگانهاي ملي و محلي در بيشتر موارد اقدام مؤثر و قانوني صورت نگرفته و مشكل تمركز حل نشده باقي مانده است.
۴) ساختار تشكيلاتي دستگاههاي دولتي اغلب بر مبناي الگوهاي سنتي و ناقص شكل مي گيرد و يا تغيير نمي يابد و مي توان گفت كه الگوهاي مناسب سازماندهي تهيه ، طراحي و مورد استفاده قرار نگرفته است.
۵)در زمينه مهندسي و اصلاح فرايندها و روشهاي عمومي و اختصاصي انجام كار ، به جز تهيه و تصويب و ابلاغ پاره اي از احكام قانوني و دستور العملهاي اجرايي ( جز در موارد معدود) اقدام مؤثر و قابل توجهي مشاهده نمي شود.
۶)تعداد كاركنان دولت از سال ۱۳۵۷ تا سال ۱۳۷۸ از ۵۵۶ هزار و ۸۷۳ نفر به دو ميليون و ۲۵۲ هزار و ۶۲۵ نفر افزايش يافته و رشدي حدود ۴ برابر را نشان مي دهد كه حاكي از بزرگ شدن اندازه دولت طي دو دهه گذشته است. حال آنكه رشد جمعيت كشور در اين فاصله كمتر از دو برابر بوده است.

۷) طي دو دهه گذشته ساختار و تركيب نيروي انساني دولت در مقاطع تحصيلي ليسانس و بالاتر روند رو به رشدي را نشان مي دهد به طوري كه اين روند در سال ۱۳۵۸ بالغ بر ۳/۱۰ درصد و در سال ۱۳۷۸ ،۵/۲۲ درصد نيروي انساني دولت ( تقريباً دو برابر) را شامل مي شود. مع الوصف كماكان بخش عمده اي از كاركنان دولت ( ۵/۷۷ درصد) را نيروهاي انساني با سطح تحصيلات نازل تشكيل مي دهد.
۸)تعداد شركتهاي دولتي در مقايسه با سال ۱۳۵۷ از ۱۶۸ شركت به ۵۰۲ شركت بالغ گرديده است( با سه برابر رشد نسبت به سال ۱۳۵۷).
۹) در سال ۱۳۵۵ نسبت شاغلان عمومي به كل شاغلان ۱۹ درصد بوده كه اين رقم در سال ۱۳۸۰ به ۷/۳۳ درصد رسيده است. اين نسبت بيانگر افزايش سهم دولت از ظرفيت سطح اشتغال كشور است.
۱۰) شرايط احراز مشاغل مديريتي نسبت به سالهاي قبل از پيروزي انقلاب اسلامي آسان‌تر گرديده است و تعداد پست‌‌هاي مديريتي طي دو دهه گذشته ۶۰ درصد رشد داشته است.
۱۱) مباني و اصول حاكم بر قوانين و مقررات عمومي اداري و مالي از جمله قانون استخدام كشوري، قانون محاسبات عمومي، قانون تخلفات اداري و غيره تغيير اساسي و چشمگيري پيدا نكرده است.
۱۲)اقدامات موردي در زمينه اصلاح قوانين و مقررات اداري و استخدامي با جهت گيري تسهيل انجام امور در حد نسبتاً وسيعي صورت گرفته كه حاصل آن تعدد و تكثر قوانين و مقررات بعضاً منسوخ بوده است و به رويكرد اصلاح موردي و جزئي در قوانين و مقررات اداري بيش از رويكرد تغييرات بنيادي توجه گرديده است.
۱۳)اتخاذ تصميمات قانوني عمدتاً يك جانبه، براي كاهش سن بازنشستگي و در رابطه با حقوق و مستمري مشتركان نظامهاي بازنشستگي در بخشهاي كشوري ، لشكري‌، كارگري ، منابع مالي صندوقهاي مربوطه را به طور جدي تهديد و آنها را با خطر ورشكستگي روبه رو ساخته است.
۱۴)مطالعات و بررسي‌هاي نظري و كاربردي ارزشمند ، به ويژه در زمينه مطالعات تطبيقي، پيرامون نظام اداري و مؤلفه هاي آن صورت پذيرفته كه بايد در جاي خود در طراحي و ساخت آفريني، اصلاح و بهبود وضع موجود مورد بهره برداري قرار گيرد.
۱۵)در چند سال اخير ، شبكه مديريتي و ارتباطي مناسبي براي انجام اصلاحات اداري و برقراري روابط مؤثر و سازنده فيمابين سازمان مديريت و برنامه

ريزي كشور و دستگاههاي اجرايي ملي و استاني طراحي و استقرار يافته است.
۱۶)به منظور توسعه و بهسازي نيروي انساني بخش دولتي ، به ويژه در زمينه هاي گزينش نيروي انساني ، آموزش، با گرايش به دوره هاي آموزشي بلند مدت، ارزشيابي و مديريت عملكرد كاركنان و برخورد با تخلفات كاركنان ، اقدامات گسترده اي صورت گرفته است كه نتايج مثبت و در عين حال پيامدهاي منفي نيز به همراه داشته است.