تقسیمات کشوری

تقسیمات کشوری ، سلسله مراتبی اداری ـ سیاسی در تقسیم هر کشور به واحدهای کوچکتر، برای سهولت ادارة آن و تأمین امنیت و بهبود اوضاع اجتماعی و اقتصادی . این تقسیم بندی گاه برمبنای تاریخ و فرهنگ ، اوضاع جغرافیایی و جمعیت و گاه برحسب ملاحظات سیاسی (بویژه در دورة معاصر) صورت می گیرد.

۱) در برخی مناطق جهان اسلام . در این بخش از مقاله به تقسیم بندی برخی کشورهای اسلامی اشاره می شود. ظاهراً اندیشة تقسیم بندی سرزمینهای جهان اسلام با فتوحات و گسترش سرزمینهای اسلامی مقارن بوده البته پیش از آن نیز تقسیم بندیهایی کلی ، از جمله بر اساس اقالیم و طول و عرض جغرافیایی محلّ، وجود داشته است (برای نمونه رجوع کنیدبه ابن حائک ، ص ۴۴ـ۴۹). ابن خرداذبه در سدة سوم ، بخش آباد و مسکون زمین را به چهار بخش

تقسیم کرد: اَروفی ، شامل مناطقی مانند اندلس و روم و فرنگ و طَنجه تا حد مصر؛ لُوبِیه ، شامل مناطقی مانند مصر و قُلزُم و حبشه ؛ اِتیوفِیا، شامل مناطقی مانند تهامه و یمن و سند؛ و اِسقُوتِیا، شامل مناطقی از جمله ارمینیه و خراسان و خزر (ص ۱۵۵). او همچنین در بیان سرزمینهای

اسلامی ، چهار قسمت عمده را نام برده است : مشرق ، مغرب ، جَربا (سرزمینهای شمالی ) و تَیْمَن (سرزمینهای جنوبی ؛ ص ۱۸، ۷۲، ۱۱۸، ۱۵۳). در این تقسیم بندی ، سرزمینهای اسلامی عمدتاً به کوره ها (تقریباً معادل استان )، رُستاقها (ناحیه ای کوچکتر از کوره ) و طَسوجها (ناحیه ای کوچکتر از رستاق ) تقسیم شده اند (مثلاً رجوع کنیدبه ص ۵ ـ ۸).

در سدة چهارم ، اصطخری (ص ۳ـ۴) سرزمینهای اسلامی را به این بیست اقلیم تقسیم کرده است : دیار عرب ، دریای فارس ، مغرب ، مصر، شام ، دریای روم ، جزیره ، عراق ، خوزستان ، فارس ، کرمان ، منصوره (شامل مناطقی از جمله بلاد سند و هند)، آذربایجان ، جبال ، دیلم ، دریای خزر، بیابان میان فارس و خراسان ، سجستان ، خراسان و ماوراءالنهر.

 

مقدسی نیز در سدة چهارم ، جهان اسلام را مشتمل بر چهارده اقلیم دانسته است : شش اقلیم عربی (جزیرة العرب ، عراق ، اَقُور، شام ، مصر و مغرب ) و هشت اقلیم عجمی (خاوران ، دیلم ، رُحاب ، جبال ، خوزستان ، فارس ، کرمان و سند؛ ص ۹ـ۱۰). در تقسیم بندی مقدسی (ص ۴۷)، هر اقلیم چند کوره * و هر کوره یک یا چند قصبه * (به مرکزیت یکی از قصبات ) دارد و هر قصبه دارای چند شهر (مدینه ) و قریة تابع است . مقدسی (همانجا) شرط مدینه بودن را داشتن منبر دانسته و گفته است که گاهی «مصر» نیز چند ناحیه و شهرِ تابع دارد.

به نوشتة مقدسی (همانجا) مصر مانند قَیْروان و دمشق شهری بوده که مقر سلطان در آن قرار داشته و والیان از آنجا به مناطق دیگر فرستاده می شدند و شهرهای یک اقلیم نیز به آن وابسته بودند. به نظر فقها، مصر شهری دارای مسجد جامع و محل اجرای حدود و جایگاه امیر بوده است ، مانند نابلس . به نظر لغت شناسان ، مصر شهری بزرگ و حائل میان دو منطقه بوده است ، مانند بصره . در نظر عوام مصر شهری بزرگ و با شکوه بوده است ، مانند ری و موصل ؛ بنا بر این ،

شهرهایی مانند سمرقند، مکه ، بغداد و دمشق جزو امصار و شهرهایی مانند حِمْص ، هرات ، حلب ، بلخ و فاس جزو قصبات بوده اند (مقدسی ، ص ۴۷ـ ۴۸).

به نوشتة مقدسی (ص ۲۲۲) تا قبل از وی کسی به کوره بندی سرزمینها و تعیین قصبات نپرداخته و برخی جاها که ابن خرداذبه آنها را شهر خوانده ، در طبقه بندی مقدسی قصبه شمرده شده است .

تقسیم بندی سرزمینهای اسلامی در دورة فتوحات ، متأثر از تعیین والی از میان صحابه یا فرماندهان سپاه ، برای مناطق فتح شده ، بود ( رجوع کنیدبه ادامة مقاله ). مثلاً اگر برای آن سرزمین پنج والی می فرستادند آنجا به پنج قسمت تقسیم می شد.

سرزمین عربستان ــ که در نوشته های یونانی به سه قسمت عمده (عربستان بیابانی ، شامل بیابانهای داخلی شبه جزیره ؛ عربستان سنگی ، شامل مناطق کوهستانی شمال و مغرب ؛ و عربستان خوشبخت ، شامل سواحل غربی جنوبی و جنوب غربی ) تقسیم می شد ــ پس از اسلام به پنج قسمت تقسیم شد: حجاز، تهامه ، یمن ، نجد و عروض . این تقسیم بندی به عبداللّه بن عباس منسوب است (جواد علی ، ج ۱، ص ۱۶۳؛ یاقوت حموی ، ذیل «جزیرة العرب »

).

در سدة چهارم ، جزیرة العرب گسترده ترین اقلیم به شمار می رفت و مشتمل بر چهار کوره (حجاز، یمن ، عمان و هَجَر) و چهار ناحیه (اَحقاف ، اَشحار، یَمامه و قُرْح ) می شد و صنعا سرآمد شهرهای آن بود (مقدسی ، ص ۶۷ـ۶۹).

در دورة معاصر، مبنای تقسیمات کشوری عربستان منطقه و محافظه است . هر یک از مناطق سیزده گانة این کشور به دو یا چند محافظه تقسیم شده است . در این تقسیمات ، گاهی محافظه ها به سبب اهمیت طبقه بندی شده اند و علاوه بر شهرهای مهمِ مناطق که مرکز منطقه اند و شهرهای بزرگ و متوسط که مرکز محافظه اند، گاهی شهرهای کوچک نیز مرکز محافظه به شمار می روند. حاکم هر محافظه «امیر» خوانده می شود و پادشاه عربستان وی را انتخاب می کند (فخری ، ص ۹؛ اطلس المملکة العربیة السعودیة ، ص ۱۴ـ۱۵).

 

یمن ــ که قبل از اسلام بخشی از سرزمین پادشاهی سبا بود ــ در دورة فتوحات اسلامی ، با انتخاب والیانی از صحابه ، به چند ولایت تقسیم شد و پیامبر اکرم برای حَضْرَموت ، صنعا و اراضی آن ، زَبید، رِمَعْ، عدن و سواحل آن ، نَجْران و ولایت کِنده و صَدِف والی انتخاب کردند (بلاذری ، ص ۷۶). در سده های اولیة اسلامی ، یمن به چند «مخلاف » تقسیم می شد. ابن خرداذبه نخستین

جغرافیدانی است که از مخالیف نام برده است ( رجوع کنیدبه ص ۱۳۶ـ۱۳۹). وی علاوه بر آن به تقسیم بندی کلی یمن به سه والی نشین جَنَد، صنعا و حضرموت (هر یک با مخلافهایشان ) اشاره کرده است ( رجوع کنیدبه ص ۱۴۴). پس از او، یعقوبی (قرن سوم ؛ ص ۳۱۷) از ۸۴ مخلاف یمن ، بدون اشاره به وسعت و کیفیت آنها، یاد کرده است . مخلافهای یمن گاهی برابر با رستاق ، گاهی برابر با کوره و گاهی تقریباً مطابق با جُند (تقریباً منطبق بر استان و به معنای لشکرگاه )، نزد مردم

شام بود (عماره یمنی ، ص ۵۳ و پانویس ۳؛ نیز رجوع کنیدبه کحّاله ، ص ۲۵۴، پانویس ۱). در سدة چهارم ، اصطخری (ص ۲۳ـ ۲۵) در معرفی یمن ، از بلاد (مانند بلاد اباضیه )، اَعمال (از جمله اعمالِ حضرموت )، شهر (مانند صنعا) و شهر کوچک (مانند عدن ) نام برده است . بعضی از این بلاد

(مانند بلاد خَیْوان / خَوْلان ) جزو مخلافهایی اند که ابن خرداذبه از آنها نام برده است . مقدسی (ص ۶۹ـ۷۰) یمن را به دو قسمت عمده تقسیم کرده است : جنوب ، در کرانة دریا به نام تهامه (قصبة آن زبید)؛ و کوهستانی و سردسیر به نام نجد (قصبة آن صنعا). وی قسمتی از یمن را ناحیه خوانده است (ص ۷۰؛ نیز رجوع کنیدبه ابن حائک ، ص ۹۴ـ۹۹). در سدة ششم ، عمارة یمنی از مخلافها و بلاد این سرزمین نام برده است ( رجوع کنیدبه ص ۷۹، ۸۲، ۱۷۴ و جاهای دیگر).

امروزه در تقسیمات کشوریِ یمن «محافظه » (تقریباً معادل استان ) و «لِواء» (تقریباً معادل شهرستان ) مصطلح است . بنا به ملاحظات سیاسی ــ که طبق آن شهر مرکزی و حومة آن ، واحد مستقل شمرده می شود ــ شهر صنعا و حومه اش محافظه ای مستقل است (همان ، ص ۵۳، پانویس ۶؛ کریملو، ص ۲۲).

در سده های اولیة اسلامی سرزمین عمان را یکی از چهار کورة بزرگ جزیرة العرب یا بلاد یا ناحیه ای به مرکزیت صُحار ذکر کرده اند. همچنین عمان را مشتمل بر کوره هایی (از جمله صحار که بزرگترین کورة عمان بود) دانسته اند (ابن حائک ، ص ۲۳۷؛ ابن حوقل ، ص ۳۸؛ اصطخری ، ص ۲۶؛ مقدسی ، ص ۹۲). در تقسیمات فعلی این کشور، محافظه ، منطقه و ولایت اساس تقسیم بندی است . سه محافظة مسقط ، ظفار و مُسَنْدَم و پنج منطقة باطنه ، ظاهره ، شرقیه ، داخلیه و وسطی ، جمعاً ۵۹ ولایت دارند ( عُمان ۲۰۰۰ ، ص ۲۹).

 

بخش شمالی شبه جزیرة عربستان که در سده های نخستین اسلامی شام و سواد (عراق ) خوانده می شد، مطابق الگوهای دیگری تقسیم بندی می شد. سرزمین شام که قبل از اسلام یکی از استانهای روم (به نام استان شرقی ) مشتمل بر یازده اقلیم یا شهرستان بود (زیدان ، ص ۱۰۹)، در این دوره به چند جُند تقسیم می شد. به گفتة بلاذری (ص ۱۳۳ـ۱۳۴) در اینکه چه بلادی جند نامیده می شد، اختلاف نظر وجود داشته است

. مسلمانان ، فلسطین و قِنَّسْرین و اردن و دمشق و حمص را، به سبب اینکه دارای مجموعه ای از کوره ها بودند، جند می خواندند اما گروهی دیگر به هر ناحیه ای که سپاهیان عایدی خود را از آنجا می گرفتند، جند می گفتند، مانند الجزیره که وقتی عبدالملک بن مروان آن را از قنّسرین جدا و مستقل کرد، سپاهیان عایدی خود را از خراج آنجا می گرفتند.

در تقسیم بندی شام ، گاهی نقش حاکمان برای تعیین حدود مناطق داخلی ، بیش از تقسیمات معمول اهمیت داشت . در عهد ابوبکر (متوفی ۱۳) هر کس که قسمتی از شام (مانند فلسطین ، دمشق و اردن ) را فتح می کرد، والی آنجا می شد. در عهد عمر (متوفی ۲۳) تمامی شام تحت حاکمیت یک نفر (ابوعُبَیدة جراح ) بود ( رجوع کنیدبه زیدان ، ص ۱۱۱). یزیدبن معاویه قنّسرین و انطاکیه را از حمص جدا کرد و به همراه توابع آنها به جند مستقلی تبدیل نمود. هارون الرشید نیز

قنّسرین و کوره های آن را مستقل کرد و بعضی شهرهای منطقه ، مانند انطاکیه ، را عَواصِم (استحکامات مرزی ) نامید زیرا مسلمانان پس از نبرد، برای مصون ماندن از خطر، به عواصم پناه می بردند (بلاذری ، ص ۱۳۳ـ۱۳۴). در نوشته های بلاذری ، گاهی سرزمین شام یا بخشهایی از آن به گونة دیگری معرفی شده اند، مانند ولایت شام (ص ۱۱۲)، کورة حوران (ص ۱۱۶)، سواد اردن (ص ۱۱۹) و ناحیة اُقْحُوانه در اردن (ص ۱۴۱).

به نوشتة مقدسی در سدة چهارم ، شام شش کوره (هر کوره دارای یک قصبه و چند شهر) داشت و بعضی دیه های آنجا با آنکه وسیعتر یا پر جمعیت تر از شهرها بودند، بنا بر عرف ، ده محسوب می شدند (ص ۱۵۴ـ ۱۵۵). مقدسی (همانجا) نیز در توصیف شام از این امر پیروی کرده است .

در سده های بعد، تحولات سیاسی موجب تغییراتی در نظام تقسیماتی شد. امروزه الگوی تقسیمات کشوری در کشورهای این منطقه ، مانند سوریه و لبنان ، بر مبنای محافظه و قضا (تقریباً معادل شهرستان ) است . همچنین بنا به ملاحظات سیاسی در لبنان ، شهر بیروت و حومة آن محافظه ای مستقل است ( رجوع کنیدبه یادگاری ، ص ] ۲۰۰ [ ، نقشة تقسیمات اداری ؛ مَرْهَج ، جاهای متعدد).

سرزمین عراق ــ که پیش از اسلام بخشی از آن جزو ایران بود ــ پس از اسلام سواد یا سواد عراق (بین النهرین سفلا) و جزیره یا اقلیم اَقُور (بین النهرین علیا) خوانده شد. جزیره

سه کوره یا دیار داشت و هر ناحیه به نام قبیلة ساکن در آنجا

دیارْ بکر، دیار مُضَرْ و دیار ربیعه خوانده می شد. هر کدام از این قسمتها یک قصبه داشتند و به چند ناحیة کوچکتر تقسیم می شدند ( رجوع کنیدبه مقدسی ، ص ۱۳۶ـ۱۳۷). سواد، که ظاهراً به درخواست اهالی در اواخر خلافت منصور تقسیم بندی شد (بلاذری ، ص ۲۶۷)، مشتمل برچند کوره و طسوج بود. ابن خرداذبه (ص ۵) سواد را دارای دوازده کوره (هر کوره مشتمل بر چند طسوج ) و شصت طسوج ، و مقدسی (ص ۱۱۴) آن را دارای شش کوره دانسته است .

 

با غلبة ترکهای عثمانی بر آسیای صغیر، تقسیم بندی سرزمینهای شمالی عراق بر اساس امیرنشین صورت گرفت ، که حدود آن تقریباً با ایالات قدیم برابر بود (قره چانلو، ج ۱، ص ۳۵۴ـ ۳۵۶). در این تقسیم بندی ، آسیای صغیر به ولایات و هر ولایت به چند سَنجَق و هر سنجق به چند قضا و

هر قضا به چند ناحیه تقسیم می شد (لوئیس ، ص ۳۸۷ـ ۳۸۸؛ لانگریگ ، ص ۱۸، پانویس ۱). حکام عثمانی ، پس از تسلط بر مناطق جنوبی آسیای صغیر، از همین الگو استفاده کردند، به طوری که در این دوره ، سرزمین عراق به عنوان یکی از مناطق مهم به سه ولایت ، چند سنجق (مانند سنجق بغداد و کربلا) و چند قضا (مانند قضای دَهُوک و قضای عمادیه ) تقسیم شد. والیان عراق نیز با حکم سلطان منسوب می شدند و مقامهای اداری پایینتر را والی انتخاب می کرد (لانگریگ

، ص ۲۷ـ۳۱، ۸۲). امروزه در عراق ، لوا و قضا مبنای تقسیم بندی است . در ترکیه نیز با حذف سنجق در ۱۳۰۰ ش / ۱۹۲۱، این کشور به ولایت و قضا و ناحیه تقسیم شد (لوئیس ، ص ۳۹۲). امروزه در ترکیه ایل ، ایلچه و بوجاک / بوجاق مبنای تقسیم است ( رجوع کنیدبه > سرشماری عمومی جمعیت ۱۹۹۰ < ، ص ۳۶).

مصر که در اوایل دورة اسلامی ولایت محسوب می شد و والیان مستقلی داشت (بلاذری ، ص ۲۱۰، ۲۲۵ـ۲۲۷)، از دو قسمت صَعید (مشتمل بر مصر علیا یا سرزمینهای جنوبی ) و ارض سفلا (شامل مناطق شمالی ) تشکیل می شد (همان ، ص ۲۱۴). مقدسی (ص ۱۹۳)، مصر را دارای هفت کوره (با اَعمال وسیع و دیه های بزرگ ) دانسته است ، هر چند شهرهای آن ، به سبب نداشتن منبر، عنوان شهر نداشتند. در دورة

 

عثمانی ، تقسیمات اداری مصر بر مبنای ولایت ، سنجق ، کاشفیه و الامانة بود (سید محمدسید، ص ۲۳۸) و بنا بر خریطة طرق المواصلات ، در ۱۳۳۶ ش /۱۹۵۷ در نظام تقسیماتی این کشور محافظه و مدیریه وجود داشت . امروزه نیز محافظه در مصر به کار می رود.

افریقیه نیز در اوایل دورة اسلامی والیان مستقل داشت ( رجوع کنیدبه بلاذری ، ص ۲۲۶ـ۲۲۷). در تقسیم بندی مقدسی (ص ۲۱۶)، مغرب و اندلس یک واحد مستقل اند. به نوشتة وی (همانجا) مغرب هفت کوره داشته و هر کوره شامل چند ناحیه بوده است . بر اساس گزارشهای جغرافی نویسان در بارة اندلس ، این سرزمین در قرون اولیة اسلامی از چند بخش وسیع مانند شرق

الاندلس تشکیل می شد. اصطخری (ص ۴۱) اندلس را قسمت غربی مغرب و دارای شهرهای مهم خوانده و مقدسی (ص ۲۲۲)، با آنکه به اندلس نرفته تا آن را کوره بندی کند، توابع قرطبه (کوردوبا) را مشتمل بر سیزده اقلیم دانسته است . در سدة هشتم ، اندلس سه منطقة عمده داشت : جنوب غربی ، شرقی و شمالی (ابوالفداء، ص ۱۶۵).

در افغانستان ، الگوی تقسیماتی بر اساس ولایت است . این سرزمین در سدة چهارم به کوره و ناحیه تقسیم می شد (مقدسی ، ص ۲۹۵). در دورة معاصر، تقسیمات اداری این کشور تغییر یافته است . در زمان شاه شجاع (متوفی ۱۲۵۸)، افغانستان به صورت ولایات و مناطق اداریِ حاکم نشین یا مستقل و در زمان امیر عبدالرحمان (متوفی ۱۳۱۹) برای سهولت ادارة کشور، به صورت مناطقی با حکومت نمایندگان وی در آمد (دولت آبادی ، ص ۱۳ـ۱۴). در پی استقلال این کشور (ذیقعدة ۱۳۳۷) در دورة امان اللّه خان ، افغانستان بر اساس اصول غیر متمرکز بودن قدرت ، تعیین وظایف و مسئولیتها و صلاحیتها اداره می شد و به دنبال آن ، افغانستان به پنج ولایت و چهار

حکومت اعلا (تقریباً معادل ولایت ) تقسیم شد. در این الگو، هر ولایت دارای چند حکومت کلان بود (همان ، ص ۱۵ـ۱۶). طبق تقسیمات کشوری افغانستان در ۱۳۱۲ ش ، هر ولایت شامل یک یا چند حکومت کلان ، هر حکومت کلان دارای یک یا چند وُلُسوالی ، هر ولسوالی مشتمل بر یک یا چند علاقه داری بود و هر علاقه داری به حکومتهای کوچکتر درجة یک و دو تقسیم می شد. حکومت اعلا نیز طبق همین الگو به ولسوالی ، علاقه داری و حکومتهای درجه یک و دو تقسیم می شد (همان ، ص ۲۹ـ۳۱). در تقسیمات اداری افغانستان در ۱۳۱۳ ش ، حکومتهای محلی و در

۱۳۱۸ ش ، حکومتهای درجة یک و دو و سه وجود داشت ( رجوع کنیدبه اطلس عمومی و مصور افغانستان ، ص ۴۱، ۵۷). در ۱۳۴۲ ش ، تقسیم بندی افغانستان از هفت ولایت به ۲۸ ولایت تغییر کرد، ولایات این کشور درجه بندی شد و بر این اساس ، ولایات درجه یک و دو و سه در ترکیب تقسیمات کشوری قرار گرفت (دولت آبادی ، ص ۳۹).

پس از ورود اسلام به بخشهایی از شبه قارة هند جغرافیدانان مسلمان ، این منطقه را با عنوان اقلیم سند شناساندند. در سدة

چهارم ، مقدسی (ص ۴۷۴ـ ۴۷۸) اقلیم سند را مانند بیشتر سرزمینهای اسلامی کوره بندی (مشتمل بر پنج کوره ) کرده است . در سده های بعد بویژه در دورة تیموریان هند (۹۳۲ـ۱۲۷۴) واژه های ولایت ، ناحیه ، صوبه * (جمع آن صوبَجات و حاکم آن صوبه دار، مشتمل بر اضلاع و پرگنه * جات )، سرکار (حاکم آن فوجدار)، تحصیل (حاکم آن تحصیلدار)، جاگیر (حاکِم آن جاگیردار) و اِقطاع برای معرفی تقسیمات هند مسلمان به کار می رفته است (برای نمونه هایی از کاربرد این واژه ها رجوع کنیدبه بابر، ج ۱، ص ۴۳۹؛ بیات ، ص ۱۵۴، ۳۵۳، ۳۶۴؛ کنبو، ج ۱، ص ۲۲۱، ۲۲۶؛ مفتی

لاهوری ، ج ۲، ص ۱۰۸ـ ۱۰۹، ۵۵۶؛ ساقی ، ص ۲۷، ۴۱؛ بالفور ، ذیل « Tahsil »؛ شاد، ذیل «صوبه »؛ د. اسلام ، چاپ دوم ، ذیل «صوبه » و «تحصیل »). در دورة معاصر و بویژه پس از تجزیة هندوستان و استقلال پاکستان در ۱۳۲۶ ش / ۱۹۴۷ تقسیمات کشوری و اصطلاحات آنها تغییر کرده ولی دو اصطلاح ایالت و بخش در تقسیمات کشوریِ هند و پاکستان دیده می شود ( رجوع کنیدبه > اطلس ایالات هند < ؛ نقشة راهنمای پاکستان ).

منابع : ابن حائک ، صفة جزیرة العرب ، چاپ محمدبن علی أکوع ، بیروت ۱۴۰۳/۱۹۸۳؛ ابن حوقل ؛ ابن خرداذبه ؛ اسماعیل بن علی ابوالفداء، کتاب تقویم البلدان ، چاپ رنو و دسلان ، پاریس ۱۸۴۰؛ اصطخری ؛ اطلس المملکة العربیة السّعودیة ، ریاض : مکتبة العبیکان ، ۱۴۲۰/۲۰۰۰؛ اطلس عمومی و مصور افغانستان ، تهران : سحاب ، ۱۳۶۶ ش ؛ بابر، امپراتور هند، بابرنامه ، چاپ مانو ایزی نینک ، کیوتو ۱۹۹۵ـ۱۹۹۶؛ بلاذری ؛ بایزید بیات ، تذکرة همایون و اکبر ، چاپ محمد هدایت حسین ، کلکته

۱۳۶۰/ ۱۹۴۱؛ خریطة طرق المواصلات لجمهوریة مصر ، قاهره : وزارة المواصلات ، ۱۹۵۷؛ بصیر احمد دولت آبادی ، «ناگفته هایی در بارة تقسیمات اداری و کشوری در افغانستان »، سراج ، سال ۴، ش ۱۳ و ۱۴ (پاییز و زمستان ۱۳۷۶)؛ جرجی زیدان ، تاریخ تمدن اسلام ، ترجمه و نگارش علی جواهر کلام ، تهران ۱۳۶۹ ش ؛ محمد ساقی ، منتخب عالم گیرنامه ، با ترجمة انگلیسی هنری

و نسیتارت ، کلکته ۱۷۸۵؛ سیدمحمد سید، مصر فی العصرالعثمانی فی القرن السادس عشر ، قاهره ۱۴۱۸/ ۱۹۹۷؛ محمد پادشاه بن غلام محیی الدین شاد، آنندراج : فرهنگ جامع فارسی ، چاپ محمد دبیرسیاقی ، تهران ۱۳۶۳ ش ؛ جوادعلی ، المفصّل فی تاریخ العرب قبل الاسلام ، بغداد ۱۴۱۳/ ۱۹۹۳؛ عماره یمنی ، تاریخ الیمن ، المسمّی المفید فی اخبار صنعاء و زبید ، چاپ

محمدبن علی أکوع ، صنعا ۱۹۸۵؛ عُمان ۲۰۰۰: ثلاثون عاما من العطاء ، مسقط : وزارة الاعلام ، ۱۴۲۱/ ۲۰۰۰؛ محمد فخری ، عربستان ، تهران : موسسة مطالعات و پژوهشهای بازرگانی ، ۱۳۷۲ ش ؛ حسین قره چانلو، جغرافیای تاریخی کشورهای اسلامی ، ج ۱، تهران ۱۳۸۰ ش ؛ عمررضا کحّاله ، جغرافیة شبه جزیرة العرب ، چاپ احمدعلی ، مکه ۱۳۸۴/۱۹۶۴؛ داود کریملو،

جمهوری یمن ، تهران : وزارت خارجه ، دفتر مطالعات سیاسی و بین المللی ، ۱۳۷۴ ش ؛ محمد صالح کنبو، عمل صالح ، الموسوم به شاه جهان نامه ، ترتیب و تحشیة غلام یزدانی ، چاپ وحید قریشی ، لاهور ۱۹۶۷ـ۱۹۷۲؛ استیون همزلی لانگریگ ، عراق ۱۹۵۰ـ۱۹۰۰: تاریخ سیاسی ،

اجتماعی و اقتصادی ، ترجمة علی درویش ، مشهد ۱۳۷۶ ش ؛ عفیف بطرس مرهج ، اعرف لبنان : موسوعة المدن و القری اللبنانیة ، بیروت ۱۹۸۵؛ علی الدین بن خیرالدین مفتی لاهوری ، عبرت نامه ، چاپ محمدباقر، لاهور ۱۹۶۱؛ مقدسی ؛ نقشة راهنمای پاکستان ، مقیاس ۰۰۰ ، ۲۳۰ ، ۴:۱، تهران : گیتاشناسی ، ] بی تا. [ ؛ نقشة راهنمای جمهوری عراق ، مقیاس ۰۰۰ ، ۰۰۰ ، ۲:۱،

تهران : سحاب ، ] بی تا. [ ؛ عبدالمهدی یادگاری ، جغرافیای سرزمین سوریه : طبیعی ، انسانی ، اقتصادی و محیط زیست ، تهران ۱۳۷۲ ش ؛ یاقوت حموی ؛ یعقوبی ؛

Edward Balfour, The cyclopaedia of India and of eastern and southern Asia , 3rd ed., London 1885, repr. Graz 1967- 1968; EI 2 , s.vv. “S ¤ u ¦ ba” (by M. Athar Ali), “Tah ¤ s ¦ â ¤ l” (by C. E. Bosworth); Bernard Lewis, The emergence of modern Turkey , 2nd ed., London 1968; 1990 genel nدfus say i m i idari bخlدnد í ) خzet tablolar ) = 1990 census of population: administrative divison ,Ankara:Ba í bakanl â k Devlet I statistik Enstitدsد, ۱۹۹۱; States atlas of India , ed. S. Muthiah and P.Poovendran,Delhi:Indian Book Depot,Map House,1990.

/ وحید ریاحی /

۲) در ایران . تقسیمات کشوری در ایران سابقه ای بسیار طولانی دارد.

سرزمین سلسلة ماد (۷۰۱ـ۵۵۰ ق م ) از شمال به رود ارس و قله های البرز، از شرق به دشت کویر و از مغرب و جنوب به سلسله جبال زاگرس محدود می شد (ایگور دیاکونوف ، ص ۷۹). این سرزمین هستة اصلی امپراتوری گستردة ماد و احتمالاً همین قلمرو بود که در عهد هخامنشیان «ساتراپ نشین ماد» را تشکیل می داد و مرکز آن اکباتان بود. پادشاهی ماد شامل پادشاهیهای قدیم ماد (ماد مرکزی و شرقی ) و مانا/ مانائی / ماننا و اسکاها بود (همان ، ص ۳۱۱). ایگور

دیاکونوف (ص ۳۲۰ـ ۳۳۲)، به استناد روایت هرودوت و سنگنبشتة بیستون ، پادشاهی ماد را به تبع ساتراپ نشینهای امپراتوری هخامنشی ، علاوه بر خود سرزمین ماد شامل نواحی اصلی پارس ، ارمنستان ، آشور، عیلام ، زَرَنکه / دَرَنگیان ، پارت و هیرکانیا (جرجان / گرگان )، هریوه (هرات ) و خوارزم و سغدیانه ، ناحیة سکاها (سکوتیا) و کاسپیان (کاسپین / خزر) و ناحیة حبشیان آسیایی و پاریکانیان می داند.

اولین سازمان اداری و تقسیمات کشوری ایران در دورة هخامنشیان (۵۵۹ـ۲۳۰ ق م ) شکل گرفت . داریوش اول (۵۵۰ ـ

۴۸۶ ق م )، مملکت را به مناطق اداری ـ خراجگزاری تقسیم کرد که «ساتراپی » نامیده می شدند. ساتراپیهای هخامنشیان از نواحی مادها وسیعتر بود و در بسیاری موارد، مرزهای ساتراپیها همان مرزهای قدیمی سرزمینی بود که جزو قلمرو هخامنشیان شده بود (مانند مصر؛ ایوانوف و دیگران ، ص ۸۲). هرودوت از بیست ساتراپی و حدود هفتاد ملت که تابع دولت هخامنشیان بودند

، نام برده است (ج ۳، ص ۱۸۵ـ ۱۹۴). در رأس ساتراپیها، «ساتراپ »ها (فارسی باستان : خِشَثَه پاوَن ) جای داشتند. در روزگار کوروش و کمبوجیه ، حاکمیت کشوری و لشکری در دست ساتراپها بود. داریوش وظایف ساتراپها و رؤسای لشکر را بدقت تفکیک و مشخص کرد؛ ساتراپها فرمانداران کشور بودند و کارهای اداری ساتراپیهای خود را انجام می دادند، امور قضایی را اداره می کردند،

مراقب امور اقتصادی و گردآوری خراج بودند، امنیت را در ساتراپی خود برقرار و بر کار مأموران محلی نظارت می کردند و حق داشتند سکه های نقره و مس ضرب کنند. آنها در زمان صلح ، گروهی سپاهی تحت فرمان داشتند ولی ارتش در اختیار رؤسای لشکر بود و آنها نیز مستقیماً از شاه اطاعت می کردند (ایوانوف و دیگران ، همانجا). فعالیت ساتراپها محدود به زمان و مکان معیّنی نمی شد. گاهی کشورهایی که در امور داخلی خودمختار بودند نیز در ترکیب ساتراپیهای بزرگ قرار می

گرفتند. این نکته بویژه شامل ولایتهای دوردستی می شد که دستگاه اداری هخامنشیان بندرت در امور داخلی آنها دخالت می کرد و ادارة آنها به یاری شاهزادگان محلی و رؤسای قبیله ها صورت می گرفت (همان ، ص ۸۲ ـ۸۳). در اصلاحات جدید، یک دستگاه بزرگ مرکزی به سرپرستی دفتر شاه پدید آمد. ادارة مرکزی دولت در شهر شوش (پایتخت اداری دولت هخامنشیان ) بود. در بابل ،

اکباتان ، مِمفیس و دیگر شهرها نیز دفترهای بزرگ دولتی دایر بود و تعداد زیادی دبیر مکاتبات رسمی را انجام می دادند (همان ، ص ۸۳). بر کار ساتراپها و رؤسای لشکر، شاه و مأموران او نظارت می کردند. نظارت عالیه بر همة اعضای دولت و مأموران ، با «هزاره پئی تیش » (رئیس هزاره ) بود که ضمناً ریاست سپاه جاویدان (محافظان شخصی شاه ) را نیز بر عهده داشت . دفتر ساتراپها، درست همانند دفتر شاه در شوش بود. مأموران و دبیران ، رئیس دفتر، رئیس خزانه که خراج دولتی را گردآوری می کرد، محاسبها، بازپرسان قضایی ، جارچیانی که فرمانهای دولت را به اطلاع مردم می رساندند و جز اینها تحت سرپرستی ساتراپها بودند (همانجا).

تقسیمات کشوری در عهد سلوکیان (۳۱۲ـ۲۵۰ ق م ) بر پایة ساتراپیهای هخامنشیان بود(کالج ،ص ۵۱).سلوکیان ساتراپ نشینها را به اپارخی ، اپارخیها را به هیپارخی و هیپارخیها را به استاتما تقسیم کردند (میخائیل دیاکونوف ، ص ۲۰).

اشکانیان (۲۵۰ ق م ـ۲۲۶ میلادی ) در طول حکومت خود همان تقسیمات کشوری سلوکی را پذیرفتند ولی بتدریج ساتراپیها را به اپارخیهای کوچکتری تقسیم کردند و اپارخی در نخستین سد

ة پیش از میلاد اساس تقسیمات کشوری شد. در پایان سدة اول میلادی ، از هجده حکومت نام برده شده که ظاهراً همان آپارخیهاست . در سدة دوم میلادی نیز از ۷۲ ساتراپی سخن به میان آمده که منظور همین اپارخیهاست . البته پادشاهیها و ساتراپیهایی نیز در کشور بود (کالج ، ص ۵۱ ـ۵۲). ساتراپ نشینهای پارت بمراتب کوچکتر از ساتراپ نشینهای سلوکیان بود و ظاهراً به لحاظ وسعت با اپارخیهای سلوکیان مطابقت داشت (میخائیل دیاکونوف ، ص ۶۲).

ساسانیان (ح ۲۲۶ ـ ح ۶۵۲ میلادی ) با مضمحل کردن حکومت اشکانیان ، نظام تقسیمات کشوری را دگرگون کردند. در زمان خسرو اول (۵۳۱ ـ ۵۷۹ میلادی )، قلمرو حکومت به چهار کستگ تقسیم شد، با نامهای خراسان (مشرق )، خوروران (خاوران = مغرب )، اپاختر (باختر = شمال )، نیمروج (نیمروز = جنوب ). کستگها گاهی نیز نام سرزمین عمدة خود را می گرفتند، مثلاً منطقة جنوب ، پارس و منطقة شمال آذربایگان خوانده می شد (نولدکه ، ص ۱۸۵، پانویس ۲؛ قس مارکوارت ، ص

۳۷ـ ۳۹). در رأس هر کستگ ، یک سپهبد یا مرزبان قرار داشت ، که به سبب همطراز بودن با خاندان سلطنتی ، شاه نیز خوانده می شد (کریستن سن ، ص ۱۰۲). این سپهبد علاوه بر فرماندهی نظامی ، فرمانروای آن منطقه نیز بود و وظایف او تنها به سرکوبی دشمنان داخلی و در هم شکستن دشمنان خارجی محدود نمی شد، بلکه حق گردآوری مالیات از مردم منطقة خویش را نیز داشت . در واقع ، اصلاحات به علت گسترش فئودالیسم صورت گرفت و پیامد آن ، تقسیم کشور به واحدهای خرد و کلان

اداری بود که فرمانروایی عالیة شاه شاهان را قبول داشتند

اما به لحاظ اقتصادی ، از سیاستی نیمه مستقل پیروی می کردند (کالسنیکوف ، ص ۲۳۱).

طبق نظام تقسیمات کشوری کستگها به ناحیه هایی تقسیم شده بودند که مرزبانانی دون پایه بر آنها فرمانروایی می کردند (کریستن سن ، ص ۱۳۶ـ۱۳۷). کریستن سن (ص ۱۳۷) به نقل از آمیانوس مارسلینوس ، اسامی ناحیه های ایران را به شرح زیر گرد آورده است : آشور، خوزستان ، ماد، پارس ، پارت ، کرمان بزرگ ، هیرکانیا (گرگان )، مرو، بلخ ، سغد، سکستان ، سریکا، هرات ، پاروپانیزادها، زرنج ، رُخَج ، گدروزی / گدروسیا . علاوه بر این

ناحیه ها، ناحیه های کوچکتری هم در ایران وجود داشته

است . بلاذری در فتوح البلدان (ص ۸۵، ۳۰۵، ۳۰۷، ۳۱۷، ۳۸۲، ۳۹۱ـ۳۹۲) آورده است که ناحیه هایی مانند کرمان ، اصفهان ، آذربایجان ، طبرستان ، زرنج ، هَجَر، هرات ، مرو، سرخس ، نیشابور و طوس هریک تحت فرمانروایی یک مرزبان بودند.

در اغلب موارد وظایف لشکری مرزبانان ، مقدّم بر وظایف کشوری آنان بود، زیرا به دلیل نظام متمرکز دولت ساسانی ، کارهای کشوری را مأموران جزء اداره می کردند (کریستن سن ، ص ۱۳۸).

ناحیه ها نیز به استانهایی تقسیم شده بودند که حاکم آنها را «استاندار» می گفتند. ظاهراً استانداران ، که مثل مرزبانان قوای نظامی نیز در اختیار داشتند، در اصل مباشر املاک سلطنتی بوده اند. تقسیم استانها به بخشهای کوچکتر فقط به سبب مقتضیات اداری بود. حکومت هریک از

بخشهای کوچک ، که آن را شهر و کرسیِ آن را شهرستان می گفته اند، بر عهدة یک شهریگ بود که او را از میان دهقانان (یکی از طبقات نجبای درجة دوم ) انتخاب می کردند. در رأس هر ده و مزارع تابع آن (روستاگ = رستاق )، یک دیهیگ قرار داشت (همان ، ص ۱۳۹ـ۱۴۰). در دولت ساسانیان حکام نواحی مستقل را شهردار می گفتند، آنها مطیع ساسانیان بودند و عالیترین مقام را داشتند (پیگولوسکایا و دیگران ، ص ۷۹).

پس از ورود اسلام به ایران ، خلیفه برای هر شهر حاکمی تعیین می کرد و کلیة امور حکومتی ، از جمله تعیین قواعد اجتماعی و ادارة امور قضایی و اجرایی به عهدة او گذاشته می شد. نیروهای عظیم نظامی و منابع مادّی به صورت انواع محصولات و مصنوعات هنری در اختیار ایشان بود و وجوهی که مأموران گرد می آوردند، پیش از آنکه وارد خزانة خلیفه در بغداد شود، از زیردست آنها می گذشت (همان ، ص ۱۶۰ـ۱۶۱، ۱۸۰). در عهدنامه های صلح ، مبلغی به عنوان جزیه تعیین می شد که عمال حاکم آن را سالانه و معمولاً به صورت سرانه محاسبه و از اهالی اخذ می کردند. هر حاکم صاحب بریدی در کنار داشت که مستقیماً تابع مقامات مرکزی و مراقب کارهای حاکمان و مقامات رسمی و محلی بود. مجموعه شهرهایی را که یک والی بر آنها حکومت و فرمانروایی می

کرد ولایت می نامیدند که تقریباً معادل شهرستان در اصطلاح امروزی است . مجموعة چند ولایت تحت حاکمیت امیری قرار می گرفت و ایالت نامیده می شد. خلیفه گذشته از عزل و نصب امیران و حکام ، فقط زمانی در امور هر شهر یا ایالتی مداخله می کرد که از حاکم آن شهر شکایت شده بود یا عصیان و اغتشاشی در آن ایالت به وقوع پیوسته بود که امیر از عهدة فرونشاندن آن بر نمی آمد (همان ، ص ۱۸۰ـ۱۸۱). در کتب تاریخی از ایالات بزرگی همچون خراسان و ماوراءالنهر، آذربایجان ، طبرستان ، ارمینیه ، استخر، همدان و اصفهان در دورة امویان یاد شده است . در زمان

حکومت عباسیان ، در ایران نیز، همچون سایر سرزمینهای تحت نفوذ اسلام ، فرمانروایی هر ولایت و گاه چندین ولایت به یکی از خاصّان و نزدیکان دربار خلافت سپرده می شد. در اوایل حکومت عباسی ، حاکمانی که دارای اقطاع و ولایت بودند، غالباً خود در درگاه خلیفه اقامت داشتند و نایبانشان امور را به نام آنها انجام می دادند. دوری از دربار عباسی ، گاهی موجب می شد که خلیفه اختیار ولایت و اقطاع ، و حتی حیات حاکمان ولایات را به دیگری بسپارد. با ضعف خلفا، صاحبان اقطاعات و والیان و امیران بیشتر در حوزة حکومت خویش اقامت گزیدند و قدرت واقعی را به دست گرفتند و برای خلیفه جز هدایایی مختصر چیزی نمی فرستادند، فقط خطبه و سکه همچنان

به نام خلیفه خوانده و زده می شد (زرین کوب ، ص ۴۸۴). در این دوره نیز مانند دورة امویان ، غالباً برای ولایات دور از مرکز امیری منصوب و متولی تمام امور می شد. تدبیر لشکر، نظارت بر امر قضا، اقامة حدود، جمع آوری خراج ، ترتیب جهاد، حج ، و رعایت لوازم شریعت جزء وظایف آنها بود. این امارات را امارات استکفا گفته اند، یعنی خلیفه با وجود آنها از دیگران بی نیاز می شد (همان ، ص ۴۸۵).

والی هر ولایت دستگاهی شبیه به دستگاه خلیفه (البته کوچکتر و محدودتر) داشت که اعضای آن عبارت بودند از: کاتبان برای ادارة دیوان ، حاجبان برای انجام تشریفات ، خازن برای نگهداری اموال و عواید، قاضی برای رسیدگی به دعاوی ، محتسب برای رسیدگی به امور حِسبت ، حَرَس برای نگهبانی ، برید برای ارسال اطلاعات و اخبار. در زمان هارون ، فضل برمکی در شرق و جعفر برمکی در غرب چنین حکومتهایی داشتند (همان ، ص ۴۸۵ـ۴۸۶).

با استیلای دیالمه بر بغداد و به دست گرفتن منصب امیرالامرایی و ضعف دستگاه خلیفه در ادارة امور کشور، داعیة استقلال از سوی امرا و والیان کم وبیش قوّت گرفت . ضعف خلفا اندک اندک به جایی رسید که هر زمان در ولایتی یا ایالتی ، امیری یا قدرتمندی صاحب نفوذ می شد و به نیروی خود استیلایی به هم می رسانید، خلیفه به ناچار امارت او را در آن ایالت تصدیق و تأیید می کرد و برای او خلعت و فرمان می فرستاد و فقط با او شرط می کرد که در رعایت حقوق و اقامة حدود

شرع اهتمام ورزد و در امر امامت و تدبیر امور مذهبی ، قول و فرمان درگاه خلافت را معتبر و متّبع شناسد. در اینگونه امارات که آن را امارت استیلا می خواندند، خلیفه منتی بر امیر نداشت . با اینهمه ، امیر مستولی که در واقع سلطانی مستقل بود، نام خلیفه را همچنان در خطبه و سکه ذکر می کرد و سالانه مالی به درگاه خلیفه می فرستاد (همان ، ص ۴۸۶ـ۴۸۷). این امارتهای موروثی در قرون سوم و چهارم ، در ایران و سایر کشورهای تابع خلافت تشکیل شدند، از جمله امارات مستقل اندلس ، مراکش ، مصر، طاهریان در خراسان ، صفاریان در سیستان ، سامانیان در

ماوراءالنهر و خراسان ، علویان در طبرستان ، آل زیار در گرگان ، ساجیان در آذربایجان و جبال ، آل بویه در غرب ایران و عراق (پیگولوسکایا و دیگران ، ص ۱۹۳ـ۱۹۴).

در قرن چهارم ، قلمرو گستردة خلافت عباسی تقریباً به این ترتیب تقسیم بندی شده بود: ۱) بصره در دست محمدبن رائق با مرتبة امیرالامرایی ، ۲) خوزستان در دست ابوعبداللّه حسن بن بریدی ، ۳) فارس در دست عمادالدوله علی بن بویه ، ۴) ری و اصفهان و جبل در دست رکن الدوله حسن بن بویه و دیگران ، ۵) موصل و دیار بکر و دیار مُضَر و دیار ربیعه در دست حمدانیان ، ۶) مصر و شام در دست محمدبن طُغْجْ اخشید، ۷) خراسان و ماوراءالنهر در دست سامانیان ، ۸) طبرستان و گرگان در دست دیلمیان ، ۹) بحرین و یمامه در دست قرامطه (زرین کوب ، ص ۴۸۷).

در زمان غزنویان (قرنهای چهارم تا ششم ) ریاست و ادارة امور ولایاتی نظیر سیستان ، تخارستان ، خراسان و برای مدت کوتاهی ری و جبال ، که به طور منظم تحت ادارة حکومت بودند، برعهدة عمید یا والی بود. در مناطقی نظیر هندوستان شمالی که آرامش کمتری داشت ، حکومت غیرنظامی

کارآیی نداشت و ارتش مأمور گردآوری مالیاتها بود (باسورث ، ۱۳۵۶ـ ۱۳۶۴ ش ، ج ۱، ص ۸۰ ـ۸۱). پس از ۴۳۰، دیوانهای محلی مستقر در ری و نیشابور، ولایات خراسان و ری و جبال را، به جهت بُعد مسافتی که با غزنه داشتند، اداره می کردند. در هریک از این ولایات عمیدی غیرنظامی ، که دبیری ایرانی بود، عهده دار امور اداری و سیاسی می شد و در کنار او سپاهسالار ولایت قرار داشت که معمولاً غلامی ترک بود (همانجا).

حکومت سلجوقیان بزرگ (۴۲۹ـ۵۵۴) نیز به لحاظ جغرافیایی به ولایاتی تقسیم می شد که کاملاً منطبق با واحدهای امپراتوری ساسانی بود. تقسیمات اداری حکومت سلجوقی انطباق دقیقی با تقسیمات ولایتی نداشت اما این حکومت پس از تجزیه ، به واحدهایی جغرافیایی تقسیم شد که مرکز ثقل آنها ولایات بزرگ خراسان و آذربایجان و عراق و کرمان و فارس بود. حکومت سلجوقی ب

ه لحاظ اداری به دو بخش پهناور تقسیم می شد: ناحیه هایی که مستقیماً در ادارة دیوان بودند و ناحیه هایی که به اقطاع در اختیار امرا و دیگران قرار می گرفتند و اداره می شدند. به طور کلی تا پایان سلطنت ملکشاه ، سرزمینهایی که زیر ادارة مستقیم سلطان بودند توسعه یافتند و بعدها از وسعت آنها کاسته شد. این تقسیمات که غالباً کوچکتر از ولایات بودند و مرکزشان مهمترین شهر ناحیه محسوب می شد، با ناحیة خاصی تطبیق نمی کردند و وسعت آنها بسیار متغیر بود (لمتون ، ص ۲۲۲ـ۲۲۳).

سلاطین سلجوقی که برای ادارة کشورهای بزرگ متمدن تجربه نداشتند، به ناچار از کارگزاران ایرانی استفاده کردند که مشهورترین آنها ابوعلی حسن طوسی ملقب به نظام الملک ، وزیر معروف الب ارسلان بود. در زمان وزارت نظام الملک دیوان استیفا به ریاست مستوفی بود و او برای هر ولایت ایران مستوفی نایب انتخاب می کرد ( رجوع کنیدبه اقبال آشتیانی ، ص ۲۲، ۲۶ـ ۲۸).

سلاطین سلجوقی با دادن ولایات یا نواحی ، به صورت حصه و سهم ملکی به دیگر اعضای خاندان سلجوقی ، نظام اقطاع را به میزان وسیعی گسترش دادند. این رسم در اصل در میان قبایل ترک مرسوم بود و به موجب آن ماترک رئیس قبیله غالباً در میان خویشاوندان و منسوبان مرد قبیله ، تقسیم می شد و مسنترین خویشاوند بر بقیه سیادت و سروری می یافت (لمتون ، ص ۱۹۹).

با در نظر گرفتن وسعت حکومت سلجوقی در نیمة دوم قرن پنجم ، اقداماتی نظیر واگذاری قدرت اداری به حکومتهای محلی از سوی دولت مرکزی تا حدی معقول و دوراندیشانه بود ولی در قرن بعد با از میان رفتن یکپارچگی دولت ، امیران سلجوقی در ولایات و نواحی تابعة خود، به مخالفت با دولت مرکزی و پیشبرد اهداف و خیالات خود پرداختند (باسورث ، ۱۹۶۸، ص ۱۹۸ـ۱۹۹).

در دورة ایلخانان مغول (۶۵۴ـ۷۵۰)، نظام اداری و اجتماعی ایران پس از یک مرحله نابسامانی ، با همت دبیران و وزیران ایرانی ، از جمله خواجه شمس الدین جوینی و رشیدالدین فضل اللّه همدانی ، احیا شد. دیوان دوباره رونق گرفت و به صورت پایگاه مهم اداری کشور یا مغز حکومت و کانون نفوذ و اعمال قدرت سیاسی در آمد. سازمان اداری مرکزی را «دیوان بزرگ » می گفتند که تمامی امور مالی و کشوری در آن متمرکز بود (رجب زاده ، ص ۱۸۴ـ۱۸۵). با اصلاحات غازان خان ، برخی از

شهرهای بزرگ و کوچک دوباره جان گرفتند و پیشرفت اقتصادی شایان توجهی کردند. شهرهای بزرگی که مراکز اقتصادی بودند، در کنار اقامتگاهها و اردوگاههای سپاه مغول به حیات اقتصادی خود ادامه دادند. اردوهای ییلاقی (مثل آلاتاق و سلطانیه ) و قشلاقی (مثل محمودآباد) نیز بنیاد شهرهای جدیدی در ایران شدند (پطروشفسکی ، ۱۹۶۸، همانجا).

با حملة مغولان اراضی بسیاری به تصرف آنان در آمد که بیشتر آنها در مسیر حرکت سپاه مغول یا قرارگاه بودند. برای جلوگیری از شورش رعایا در این سرزمینها، غازان خان مصلحت دید که تمام این ممالک و ولایات به اقطاع لشکر داده شوند (رجب زاده ، ص ۱۸۴ـ ۱۸۵، ۲۷۲). وی برای هر ولایت یک بِتِکْچی * یا محاسب مالی معیّن کرد و مقرر شد که بروات را نواب دیوان بزرگ مُهر و نشان کند (همان ، ص ۱۸۴ـ۱۸۵).

در این دوره مراکز ایالات و مناطق آباد و پرجمعیت ، تبریز و مراغه و همدان و قزوین و اصفهان و شیراز و نیشابور و برخی جاهای دیگر بودند. اقامتگاه ایلخانان نیز نمونه و نوع خاصی از شهر یا شهرک بود (پطروشفسکی ، ۱۹۶۸، ص ۵۰۸).

در هر شهر چهار مرکز اصلی اجتماعی وجود داشت : شهرستان (شارستان ) شامل محلاتِ اعیان و اکابر؛ نهادهای آموزشی و دینی مشتمل بر مدرسه ها، خانقاههای درویشان و دیگر مراکز فتوت ؛ مراکز تجاری و بازرگانی مشتمل بر بازار با کاروانسراها و مراکز تجاری بزرگ و دادوستد کلی آن ؛ و محلات پیشه وران و اصناف آنان مشتمل بر بازارهای کوچک و خرده فروشیها (همان ، ص ۵۱۱).