شورای امنیت و امنیت جهانی

مقدمه
وقتي كه در جهان اختلاف و يا بحراني به وجود مي آيد و در نتيجه صلح و امنيت بين المللي به مخاطره مي افتد، اتفاق نظر اعضاي دائم شوراي امنيت در استقرار آرامش تاثيري عمده دارد. اقدامات شورا در اين زمينه اساس نظام منشور را تشكيل ميدهد؛ به صورتي كه مقررات ديگر ، حتي مقررات مربوط به خلع سلاح و حمل مسالمت آميز اختلاف بين المللي، تحت الشعاع آن قرار دارد . با اين حال ، تعارض منافع قدرتهاي بزرگ و در نتيجه عدم هماهنگي آنها در رفع موانع صلح از يك سو، و جامع نبوده مقررات منشور از سوي ديگر ، گاه نظام منشور را مختل مي سازد و به همين جهت ، عمليات مربوط به حفظ صلح عملاً تابع اصولي ديگر مي گردد.

به طور كلي ، كشورهاي عضوسازمان به موجب مقررات منشور موظف اند اختلافشان را از طريق مسالمت آميز فيصله دهند ( فصل ششم ).
اين اصل كه در بند ۳ از ماده ۲ به صراحت خاطرنشان گرديده در ماده ۳۳ به تفصيل بيان شده است به موجب اين ماده طرفين هر اختلافي كه ادامه اش ممكن است صلح و امنيت بين المللي را به مخاطره افكند بايد قبل از هر اقدامي ، اختلاف خود را از طريق مذاكره ، ميانجيگري ، سازش ، داوري ، رسيدگي قضايي و توسل به نهادهاي منطقه اي يا ساير وسايل مسالمت آمير حل نمايند. بديهي است در اين قبيل موارد ، همانطور كه خود ماده ۳۳ هم متذكر شده است ، كشورها در انتخاب راه حل آزادي عمل دارند و شورا نمي تواند راه حل بخصوصي را به طرفين تحميل نمايد. با اين وصف ، شوراي امنيت وظيفه دارد بررسي كند كه آيا اساساً اختلافي به وجود آمده است يا نه، و در صورتي كه وجود اختلاف يا بحران محقق باشد، بايد معين كند كه اختلاف يا بحران مذكور تا چه حد صلح جهاني را تهديد مي كند.

(ماده ۳۴ ).
شوراي امنيت در اين گونه موارد ، براساس شكايت يكي از اعضا و يا حتي كشوري كه عضو سازمان ملل نيست و ظرف اختلاف قرار گرفته است به رسيدگي مي پردازد ؛ البته به شرط آنكه كشور غير عضو تمامي تعهدات مربوط به حل مسالمت آميز اختلافات را بپذيرد ( ماده ۳۵ ) بند ۲ از ماده ۳۳ و بند ۱ از ماده ۳۶ مداخله شوراي امنيت را در حل اختلافات به موارد زير بسط داده است :
۱ ـ دعوت از كشورها براي پايان دادن به اختلافات از طريق مسالمت آميز؛
۲ ـ توصيه شيوه هاي مناسب براي حل اختلافات
شوراي امنيت در انتخاب و توصيه شيوه هاي مناسب محدوديتي ندارد، به شرط آنكه روشهايي را كه طرفين اختلاف قبلاً براي تصفيه اختلافشان پذيرفته اند، مورد توجه قرار دهد و اين مساله را در نظر گيرد كه اختلافات حقوقي بايد به طور كلي با رضايت طرفين ديوان بين المللي دادگستري ارجاع گردد (بندهاي ۲ و ۳ از ماده ۳۶ ).

هنگامي كه طرفين دعوي هر دو ، شكايت خود را در شورا مطرح كردند، شورا مي تواند راه حلي جهت فيصله دعوي به طرفين پيشنهاد نمايد. پيشنهاد شورا در اين زمينه توصيه نامه اي عادي محسوب ميشود؛ بنابراين اگر طرفين دعوي نظر شورا را نپذيرد و بن بستي در حل قضيه به وجود آيد شوراي امنيت مي تواند با استفاده از مقررات فصل هفتم ، مساله را مورد شورا امنيت مي تواند با استفاده از مقررات هفتم ، مساله را مورد بررسي قرار دهد.
فصل هفتم منشور، اساس كار واقعي شورا به شمار مي آيد ، زيرا شورا مي تواند با توسل به مقررات اين فصل ابتدا بررسي نمايد كه آيا :
۱ ـ صلح مورد تهديد قرا رگرفته،
۳ ـ تجاوزي صورت گرفته است؟
و پس از آنكه وقوع چنين مواردي برايش محرز گرديده اختيار دارد توصيه نامه اي ساده صادر كند، با برعكس ، اقداماتي قهري مقرر نمايد و يا اينكه اصولاً به اقدامي بينابين بسنده كند ودستوري موقت صادر نمايد.
صدور توصيه نامه ، حكم به اقدامات قهري و صدور دستور موقت همه به لحاظ آن است كه شوراي امنيت ركن صالح سياسي براي تشخيص و حل اختلافات بين المللي و در نتيجه حفظ صلح و آرامش در جهان است، اما از آنجايي كه اعضاي دائم شوراي امنيت در تصميم گيري از حقي ممتاز برخورداند و اين حق در ماهيت مقررات منشور تاثير مي گذارد، بايد ديد كه شورا در قبال مقررات منشور چه وظيفه اي دارد و چگونه عمل مي كند (قسمت اول ).

اقدامات شورا قاعدتاً مبتني بر يك سلسله قواعد و مقرراتي است كه شورا را در انجام وظايفش قادر مي سازد بنابراين ابتدا شورا بايد خطر را شناسايي كند، آنگاه درصدد دفع آن برآيد. وسايل و ابزاشناسايي خطر و متناسب بودن آنها با نوع خطر و بحران نيز مساله اي است كه درك ماهيت آن در چارچوب مقررات موضوعه بين المللي چندان آسان نيست ، چنانچه شورا در استفاده از اين وسايل گاه راه افراط پيموده و گاه به لحاظ سياسي از آن چشم پوشيده است (قسمت دوم ).

حال اگر فرض كنيم كه شوراي امنيت با استفاده از وسايل ممكن خطر را دريافته است ، بايد ديد كه آن خطر تا چه ميزان امنيت جهاني را مختل ساخته است؛ زيرا ميزان اهميت خطر در نوع اقداماتي كه شورا برده حدود اين خطرات را به طور كلي روشن كرده است بررسي دقيق اين مفاهيم و تناسب خطر با اقدامات شوراي امنيت از اهميت بسياري برخوردار است كه ما در قسمت سوم اين مقاله كه به تناسب موضوع سه بخش نسبتاً مفصل تقسيم شده است به آن خواهيم پرداخت تا اينكه زمينه استدراكي علمي فراهم آيد.

حفظ صلح و امنيت جهاني
به موجب ماده ۲۴ منشور ملل متحد ، مسئوليت اصلي حفظ صلح و امنيت جهاني به عهده شوراي امنيت است. نويسندگان منشور با توجه با علل ناتواني جامعه ملل در مقابه با آفت جنگ ، اين بار وظيفه خيطر استقرار امنيت را به شورايي واگذار كردند كه در آن فاتحان جنگ جهاني (ايالات متحد آمريكا ، اتحاد جماهير شوروي سوسياليستي ، انگلستان ، فرانسه) و چنين از امتياز خاصي برخوردار بودند. به اين ترتيب ماد ۲۴ منشور پديد آمد و شوراي امنيت با اختياراتي وسيع مجري نظام امنيت مشترك شد و در مقام ركني انتظامي مسئول استقرار نظم در جهان گرديد.

شوراي امنيت در چارچوب مقررات فصل ششم منشور در مقام ميانجي و در چهارچوب مقررات فصل هفتم همچون مجري نظم عمل مي نمايد. و اين در وقتي است كه نقض صلح، جهان را در معرض خطري جدي قرار داده باشد.
شوراي امنيت در مقام مجري نظم ابتدا بايد مطمئن شود كه صلح مورد تهديد قرار گرفته، موازين آن نقض شده و يا عمل تجاوزكارانه اي تحقق يافته است ؛ آنگاه براساس دلايلي كه به دست آورده است مي تواند تدبيري موقت اتخاذ كند يا به اقدامي قهري دست بزند.

اقدامات موقت براي جلوگيري از وخامت اوضاع و احوال و عمليات قهري براي برپايي صلح در پهنه گيتي مقرر ميشود در فرض نخست، شوراي امنيت مصوبات خود را به شكل توصيه نامه و در فرض دوم به شكل احكام لازم الاجرا صادر مي نمايد، كه در اين صورت ،كشورها به موجب ماده ۲۵ منشور مكلف است به رعايت آن هستند.
ماده ۲۵ منشور كه ماده كليدي نظام امنيت بين المللي است با تصريح به اينكه « اعضاي ملل متحده قبول مي نمايد كه تصميمات شوراي امنيت بر طبق منشور لازم الاجرا است» اين نكته مهم را يادآورد شده است كشورها بايد احكام اين ركن اصلي سازمان را كه به نام همه آنها صادر ميشود ، بپذيرد بنابراين همه اعضاي سازمان ملل متحد ، به لحاظ آنكه منشور را تصويب كرده اند ، بايد نتايج اجراي مقررات آن را نيز پذيرا باشند و بر احكام شوراي امنيت صحه بگذارند. در اين زمينه ، مقررات منشور از مقررات ميثاق پيشرفته تر و جامع تر است. در ميثاق آمده بود : « هرگاه يكي از اعضاي جامعه به رغم تعهداتي كه به موجب مواد ۱۲ و ۱۳ و ۱۵ به گردن گرفته است به جنگ توسل جويد، مثل اين است كه با تمام اعضاي جامعه وارد كارزار شده است در اين صورت ، اعضاي جامعه بايد اولاً روابط تجاري و اقتصادي خود را با آن كشور بي درنگ قطع نمايند و ثانياً از ايجاد

هرگونه رابطه بين اتباع خود و اتباع كشوري كه نقض عهد كرده جلوگيري به عمل آورند و ثالثاً كليه مراودات مالي و تجاري شخصي ميان اتباع دولت خاطي و اتباع كشورهاي ديگر را ، اعم از اينكه عضو جامعه باشند يا نباشند بر هم زنند…»البته مقررات اين ماده ضمانت اجرا نداشت و در نتيجه ، هريك از اعضا جامعه مي توانست ازاجراي تنبيهايي كه بر ضد كشورهاي خاطي وضع شده بود ،

نظامي مامور عمليات مشترك را از خاكشان فراهم آوردند. بنابراين تشخيص نقض عهد و وضع مقررات تنبيهي و انتخاب نوع مجازات به عهده كشورهاي عضو بود و شورا در اين قبيل موارد اختياري نداشت. به همين دليل مجمع عمومي جامعه ملل هم كه خود را با اين رويه وفق داده بود نتوانست مانع تشنجات بين المللي شود، و در نتيجه ، اختلافات كوچك به بحرانهاي بزرگ مبدل شد و جنگ خانمانسوز ديگري عالم را فرا گرفت . به همين جهت، در گيرودار جنگ جهاني دوم متفقين بر آن شدند تا انجمني محدود از قدرتهاي بزرگ يا نظامي متمركز براي حفظ صلح و امنيت جهاني به وجود آوردند به دنبال همين انديشه ، اينان در اعلاميه ۳۰ اكتبر ۱۹۴۳ مسكو علناً ايجاد چنين نظامي را به كشورهاي صلح دوست پيشنهاد كردند . اين پينشهاد در سپتامبر ۱۹۴۴ به تصويب كميته كارشناسان دمبارتن اكس رسيد و نظام امنيت جمعي به وجود آمد مشكل عمده اي كه در اين

نظام وجود دارد ، شيوه تصميم گيري اعضايي است كه مسئول حفظ امنيت جمعي شده اند؛ زيرا در شوراي امنيت اعضاي دائم از امتياز خاصي برخوردارند كه در اصطلاح «حق وتو» ناميده ميشود.
به موجب ماده ۲۷ منشور هر عضو شوراي امنيت يك راي دارد (بند ۱ ) تصميمات شوراي امنيت در مورد آيين كار با راي نه عضو (بند ۲ ) و در موارد ديگر با راي مثبت نه عضو كه شامل آراء تمام اعضاي دائم باشد اتخاذ ميگردد. اين ماده كه بر تصويب آن كشورها در كنفرانس سانفرانسيسكو ديرزماني به جدل پرداختند، سرانجام در كنفرانس يالتا به تصويب رسيد. با اين همه، امروز پس از

گذشت چهل و چند سال باز اصلاح يا الغاي آن سخن كشورهاي كوچكي است كه از اين نابرابري درنج اند.
پس از كنفرانس يالتا اتحاد شوروي و انگلستان در مورد اجراي قاعده اتفاق آراء اعضاي دائم در فرضي كه يكي از آنها طرف اختلافي باشد كه در شورا مطرح است با يكديگر اختلاف نظر داشتند تا اينكه ايالات متحد پيشنهاد جديدي داد كه بنابر آن هر عضو دائم بايد از دادن راي در اختلافي كه خود در آن ذينفع است خودداري ورزد، مگر اينكه مضمون تصميم ، اجراي اقداماتي قهري عليه آن كشور باشد. اين نظر در كنفرانس سانفرانسيسكو بي آنكه تغييري در آن داده شود به تصويب رسيد.
در نتيجه ، كشورهاي عضو دائم ممكن است قطعنامه اي را كه در جهت منافع آنها قرار ندارد يا منافع كشورهاي دست نشانده آنان را به خاطر مي اندازد ، وتو كنند.
محدوديتي كه به اين صورت بر مقررات فصل هفتم وارد آمده است ملهم از آن واقعيت سياسي است كه در ۱۹۴۵ بر اوضاع و احوال جهان حاكميت داشت و آن اين بود كه وقتي «قدرتهاي بزرگ » با هم موافق باشند، سازمان ملل اختياراتي بس وسيع پيدا مي كند ، و وقتي در ستيز باشند ، هر اقدامي غير ممكن مي گردد.

بعضي از صاحب نظران معتقدند كه « اصل اتفاق آراء قدرتهاي بزرگ ضامن آن محدوديتي است كه كشورهاي عضو سازمان ملل در قبال حاكميت خود پذيرفته و متعهد شده اند كه تصميمات شوراي امنيت را مراعات نمايند» چرا كه پنج قدرت بزرگ هر يك براي خود نظري جداگانه و منفعت اند. بنابراين وقتي اعضاي دائم شوراي امنيت با هم به توافق برسند، تمامي كشورهاي عضو به لحاظ حق وتويي كه هر يك از اعضاي دائم در مورد يك مساله آن راه حلي است كه از نظر سياسي و بين المللي معقول و موجه است؛ وانگهي هدف از وضع ۳۹ كه به شوراي امنيت اجازه داده است براي استقرار صلح و امنيت بين المللي به اقداماتي دست بزند اين بوده كه از نظر سياسي نظمي در پهنه گيتي پديد آيد و به هيچ وجه منظور اين نبوده كه عدالت حاكم شود يا موازين بين الملل دقيقاً اجرا گردد. به همين جهت حق وتو شايد تنها راه اعتراض به آن راه حلي باشد كه با عدالت سازگاري ندارد.

 

حق راي ممتاز گرچه از نظر اصولي انتقاد پذير است ولي از نظر واقعگرايي سياسي قابل توجيه به نظر ميرسد؛ زيرا ديده شده هر تصميمي كه به رغم مخالفت يكي از اعضاي دائم گرفته شده ثمري جز بحران ، تخاصم و فتنه نداشته است و يقيناً به همين دليل بوده كه «منشور ترجيح داده است سازمان در مقابله با بحرانها بيشتر مراقب آن باشد با يكي از اعضا درگير نشود تا اينكه به وظايف خود عمل نمايد.» و در نتيجه، قدرتهاي بزرگ هم كدام توانسته اند با آرا منفي خود مكانسيم هاي پيش بيني شده در منشور را مختل سازند.
الف ـ راي مثبت و راي منفي
ماده ۲۷ ـ منشور تصويب تصميمات شوراي امنيت را موكول به راي مثبت اعضاي دائم شوراي امنيت كرده است. مفهوم مخالف ماده اخير اين است كه راي منفي هر يك از اعضا مانع اتخاذ هر تصميمي است با اين وصف، در ماده ۲۷ به خودداري اعضا از دادن راي و يا غيبت آنان در راي گيري در ماده ۲۷ به خودداري اعضاء از دادن راي و يا غيبت آنان در راي گيري اشاره نرفته است به همين جهت ، مي توان گفت كه امتناع اعضاي دائم از دادن راي يا غيبت آنان ، به منزله راي منفي نيست و معناي وتو آن به دست نمي آيد، زيرا وتو بايد صريحاً ابزار شود. اين نظر را ديوان بين المللي دادگستري در مواردي تائيد نموده است. البته از اين نكته نبايد غافل بود كه استفاده از حق وتو مانع از آن نيست كه شوراي امنيت جهانيان را ترغيب نمود با انتقاد شديد از اين كشورها آنها را مواخذه و پاناما در شوراي امنيت ، حيثيت بين المللي اتحاد شوروي و ايالات متحد آمريكا را از لحاظ افكار عمومي تا حد زيادي تنزل داده است.

ب . آيين رسيدگي
شوراي امنيت مي تواند بر اساس شكايت يكي از كشورهاي عضو سازمان ملل (بند ۱ از ماده ۳۵ ) و يا كشوري غير عضو ـ البته به شرط اينكه كشور غير عضو تعهدات مربوط به تصفيه مسالمت آميز را كه در منشور مقرر شده است بپذيرد ( بند ۲ از ماده ۳۵ ) ـ اختلاف يا بحراني را كه ممكن است منجر به برخوردي بين المللي و يا صلح و امنيت بين المللي را به مخاطره افكند، مورد رسيدگي قرار دهد.
در اين قبيل موارد ، مجمع عمومي ( بند ۳ از ماده ۱۱ ) و دبيركل سازمان ملل (ماده ۹۹ ) مي توانند توجه شوراي امنيت را به اين گونه مسائل مخاطره آميز جلب كنند.
شوراي امنيت پس از دريافت شكايت يابد بدون فوت تشكيل جلسه دهد و قضيه را بررسي نمايند؛ اما پيش از آنكه در مورد آن تصميم بگيرد، بايد ماهيت اختلاف را از نظر خطري كه براي صلح و امنيت جهاني دارد روشن سازد تا بتواند به تناسب آن، توصيه نامه اي به تصويب برساند يا براساس مواد ۴۱ و ۴۲ به اقداماتي قهرآميز دست بزند.
بررسي ماهوي بحرانها و اختلافات
به موجب ماده ۳۹ منشور، شوراي امنيت بايد قبل از هر اقدامي مطمئن شود كه صلح به مخاطره افتاده و يا اينكه عمل تجاوز كارانه صورت گرفته است و اين ميسر نمي شود مگر آنكه بحران يا اختلاف دقيقاً مورد بررسي قرار گيرد. بنابراين شورا پيش از اعلام نظر نهايي خود بايد همانند مرجعي قضايي مسائل مربوط به قضيه مطروحه را با دقت رسيدگي قرار دهد و صحت و سقم آن را معين كند. تحقيقي كه شورا در اينگونه موارد به عمل مي آورد بايد براساس ماده ۳۴ منشور است.
اين ماده به تعبيري حلقة اتصال فصل ششم و فصل هفتم منشور است.

سوالي كه در اين قبيل موارد پيش مي آيد، اين است كه آيا اعضاي دائم شوراي امنيت در اين قلمرو نيز داراي حق وتو هستند؟ به عبارت ديگر، آيا مخالف يكي از اعضاي دائم مي تواند مانع از اين شود كه شورا در مورد كم و كيف قضيه اي به تحقيق بپردازد؟ اين پرسش هنگام تدوين منشور در كنفرانس ۱۹۴۵ سانفرانسيسكو مطرح شد و كميته سوم از كشورهاي ميزبان كنفرانس (انگلستان ، ايالات متحد آمريكا ، اتحاد شوروي و چين )درخواست به اين سوال دادند چندان رسا نيست و مشكلي را كه شوراي امنيت با آن روبرو مي شد حل نكرده است. بندهاي دوم و سوم اعلاميه

كشورهاي اخير، با تفكيك مسائل شكلي از مسائل ماهوي ، تحقيق را به دو دليل مساله اي شكلي به شمار آورده است : يكي از اينكه شورا مي تواند به موجب ماده ۲۹ منشور «هر ركن فرعي كه براي انجام وظايفش لازم باشد ، تاسيس نمايد» و ديگر اينكه هيچ يك از اعضا ، اعم از دائم و غير دائم نمي تواند مانع رسيدگي شورا به اختلاف و يا بحراني شود كه جهان به وجود آمده و توجه شورا، به آن جلب شده است از اين پاسخ ظاهراً چنين بر مي آيد كه هيچ امري نمي تواند

مخل انجام شورا شود با اين حال از اين نكته نبايد غافل بود كه مساله تحقيق جنبه اي سياسي نيز دارد و آن حفظ نقطه تعادلي است كه منشور به آن متكي است و نقطه تعادل چيزي جز توافق اعضاي دائم شوراي امنيت نيست. به همين جهت، كشورهاي ميزبان در بند چهارم اعلاميه خود، با در نظر داشتن اين واقعيت ، متذكر شده اند كه «چون اقدامات شوراي امنيت معمولاً آثار و پي آمدهايي سياسي به دنبال دارد و ممكن است منجر به بروز وقايعي گردد كه در اثر آن شورا بنا به وظايفي كه دارد ناگزير از مداخله قهر آميز شود، اتفاق نظر اعضاي دائم در مورد انجام تحقيقات ضروري است» در نتيجه ترديدي نيست كه راي منفي يك عضو دائم هر تحقيقي را غير ممكن مي سازد. بنابراين اگر گفته شده كه ماده ۳۴ حلقه اتصال فصل ششم و فصل هفتم است، بيان كلي همين نظر است تفسير كشورهاي دعوت كننده از ماده ۳۴ بسيار روشن است. اينان معتقد بودند كه با توجه به واكنشهاي خطرناك كشورها در مورد انجام تحقيقات ، شورا بايد قبل از هر اقدامي به بررسي مقدماتي بپردازد تا اگر صلاح دانست از اختيارات ويژه خود استفاده كند و امر به تحقيق دهد بايد اين مساله را بررسي كرده اند : « وقتي شورا مي خواهد دستور تحقيق دهد بايد اين مساله را بررسي كند كه آيا تحقيق كه طبعاً مستلزم درخواست اطلاعات و استماع شهود و اعزام كميسيون هاي تحقيق و يا اقدامات ديگر است، خود بحران را تشديد نمي نمايد؟» به اين ت
از اين روشوراي امنيت در محدوده اختيارات ويژه اي كه براي استقرار صلح و امنيت جهاني

دارد مي تواند با استفاده از تمام وسايل و عوامل موجود به تحقيق بپردازد و واقعيت اختلافات را روشن نمايد. مثلاً شورا مي تواند با استناد به ماده ۲۹ ركني فرعي تاسيس كند كه تحقيقات مورد نظر را به انجام رساند. در مورد اينكه شورا چگونه مي تواند اختيارات خود را به يك ركن فرعي تفويض نمايد و آن ركن تا چه حد مجاز به استفاده از اين اختيارات است ، نظريه هاي متفاوتي وجود دارد.