فساد اداري- چالش‌ها و راه حل‌ها
چکيده
فساد اداري (corruption) يک معضل جهاني و بزرگترين مانع در برابر اصلاحات در هر کشور و بزرگترين سد در برابر پيشرفت و ترقي مي‌باشد. فساد وقتي خطرناک‌تر مي‌شود که عوامل فاسد در يک شبکه مافيايي فعاليت نموده و بالاترين رده‌هاي سياسي و اقتصادي کشور را به فساد الوده سازد.
افغانستان از کشورهايي است که فساد در ان به بالاترين حد خود رسيده و متاسفانه به يک پديده مزمن و هنجاري تبديل شده است و اقدامات متعدد اصلاحي هنوز متاسفانه راه به جايي نبرده است. از مبارزه با فساد، فراوان بحث شده است ولي متاسفانه به سان تيغ دو دم بيشتر به ياس مردم منجر شده است تا به محو فساد در کشور.
در فساد اداري عوامل مختلفي نقش دارد و راه‌هاي مختلفي قابل پيش‌بيني است. در اين نوشتار سعي شده که به چالش‌ها و عوامل فساد اداري پرداخته و راه حل‌هايي را جهت اصلاح ادارات، بررسي نمايد.
واژگان کليدي:فساد اداري، رشوه، اختلاس، اصلاحات،نظارت و کنترل.
مقدمه
فساد، در نظام اداري تمام کشورها کم و بيش وجود دارد. مطابق گزارش‌هاي سازمان شفافيت بين‌الملل (Transparency International)، فساد اداري از مشکلات و معضلات حاد کشورها مي‌باشد و بنابه تخمين بانک جهاني در سراسر جهان هر ساله بيش از يک هزار ميليارد دالر رشوه پرداخت مي‌شود. در گزارش سال ۲۰۰۷، سازمان شفافيت بين‌الملل کشورهاي دانمارک، فنلاند و سنگاپور با شاخص عددي يک، داراي کمترين ميزان فساد دانسته شده است، در حالي که کشورهاي برمه و سومالي، با شاخص‌هاي عددي ۱۷۹، در پايين‌ترين رده و بدترين جايگاه قرار دارند. شاخص عددي نسبت داده شده به افغانستان، چاد و سودان۱۷۲، ايران، ليبي، نپال، فيليپين و يمن ۱۳۱ است و تاجيکستان، اذربايجان، بلاروس، قرقيزستان، ليبريا و زيمبابوه از نظر گستردگي فساد مالي و اداري داراي شاخص ۱۵۰ مي‌باشد.<!–[if !supportFootnotes]–>[1]<!–[endif]–> مطابق اين امار، افغانستان متاسفانه در لايه‌هاي پايين الودگي به فساد قرار دارد و اکثر کارشناسان افغان معتقدند که بخش اعظمي از هزينه‌هاي بازسازي افغانستان در يک سيستم پيچيده مافيايي داخلي و خارجي مورد اختلاس قرار مي‌گيرد.

جايي که فساد اداري وجود دارد قانون يا اصلا اجرا نمي‌شود و يا به صورت گزينشي و دلبخواهي اجرا مي‌شود. به عبارت ديگر، اجراي قانون مورد سو استفاده واقع مي‌شود، تا افراد، به اهداف سو خود برسند. اين اهداف مي‌تواند مادي و مالي باشد و مي‌تواند راضي کردن غير معقولانه‌ي ديگران باشد. در فرهنگ فساد اداري، به افراد به عنوان يک مهره و ابزار نگاه مي‌شود و مناسبات انساني بسيار ضعيف است. معمولا انچه به نام مناسبات انساني در اين موارد ديده مي‌شود، بسيا

ر متظاهرانه و رياکارانه است. افراد فاسد يک اداره در کار خير و خوبي همکاري ندارند، بلکه در ارتکاب يک تخلف و تضييع حقوق ديگران و يا منافع عامه با هم همکاري مي‌نمايند. در حالي که قران کريم مي‌فرمايد: ﴿وَ تَعاوَنوا عَلَى الْبِرِّ وَ التَّقْوَى وَ لا تَعاوَنوا عَلَى الْاثْمِ وَ الْعُدْوانِ وَ اتَّقوا اللهَ انَّ اللهَ شَديدُ الْعِقابِ﴾ «در کار نيک و تقوا به يک ديگر کمک کنيد و در گناه و ستم يک‌ديگر را ياري نکنيد

و از خدا بترسيد که خداوند بسيار سخت مجازات مي‌کند.
انتخاب روسا، معاوونان، کارمندان و کارشناسان غالبا بر اساس لياقت و شايستگي افراد ني، سمتي، قومي و نژادي عامل اصلي انتخاب کارشناسان است. فرد پيشنهاد دهنده‌ي پست، غالبا براي بقاي خودش، افرادي را بر مي‌‌گزيند تا با او هماهنگ باشند.
کارشناسان و مسوولان زيردست، هنگام ديدن موارد نامطلوب غالبا در بيان نظرات خود دچار خود سانسوري مي‌‌شوند و از بيان اعتقادات و افکارشان بيم دارند. انان مي‌‌ترسند که مبادا با بيان افکارشان، موقعيت خود را از دست بدهند.
در جامعه فساد زده، قدرت افراد به شخصيت انان و دانش و مهارت و توانايي‌ها و مديريت آنها بستگي ندارد، بلکه به حاميان انان وابسته است، هر چند که حمايت شوندگان، افرادي بي کفايت و ضعيف باشند.
مظلوم کشي، خصيصه‌ي ديگر اين گونه سيستم‌ها است. اگر به کسي ظلم شود و مظلوم از ظالم شکايت کند، در صورتي که ظالم از حامياني برخوردار باشد، شکايت مظلوم غالبا به جايي نمي‌رسد. سيستم فسادزده سعي مي‌کند که شکايتي اصلا ثبت نشود. در صورت ثبت شکايت نيز، به ان رسيدگي نشود. در صورت پيگيري شاکي، با شاکي برخورد مي‌‌کنند و براي دفع شکايات وي، به تهمت و افترا متوسل مي‌‌شوند و شاکي را متخلف معرفي مي‌‌کنند، تا فکر اصلاح امور و امر به معروف و نهي از منکر هيچگاه به ذهن کسي خطور نکند.
اگر بخواهند کسي را از پستي عزل کنند و تخلفي از وي سراغ نداشته باشند، از وي بهانه جويي مي‌‌کنند، وي را اذيت مي‌‌کنند و تحت فشارهاي روحي قرار مي‌‌دهند. ان قدر اين کار را ادامه مي‌‌دهند تا شخص به ستوه امده و برگه‌اي مبني بر استعفا بنويسد. بعد با وي اشتي مي‌‌کنند تا فرد اقدامي عليه انان انجام ندهد، اما ان برگه‌ي استعفا را نزد خودشان نگه مي‌‌دارند تا در زمان مناسب روي ان اقدام کنند و فرد را طرد کنند. در مورد مديران بسيار خلافکار نيز، معمولا سياست جابه‌جاي را در پيش مي‌‌گيرند و به جاي اين که به تخلفات وي رسيدگي کنند، فقط او را جابه‌جا مي‌‌کنند تا در جاي ديگر به بقيه‌ي تخلفات خود ادامه دهد.
پاسخگويي و بازرسي در چنين سيستم‌هايي با عبارات کليشه‌اي و کلي گوي

ي همراه است. باژ دادن و باژ گرفتن نيز از اصول کار در چنين سيستم‌هايي است. <!–[if !supportFootnotes]–>[2]<!–[endif]–> فساد بزرگترين مانع در برابر کاهش فقر مي‌باشد.
تعريف فساد

مفهوم فساد اداري که در ابتدا صرفا داراي مفهوم اخلاقي و ارزشي بود، به تدريج در اسناد تقنيني کشور نيز راه يافته و وصف جرمي پيدا کرد. مفهوم «فساد اداري» با معناي لغوي ان که به معناي «تباهي، پوسيدگي، فتنه و اشوب، ظلم، لهو و لعب»<!–[if !supportFootnotes]–>[3]<!–[endif]–> مي‌باشد، بسيار نزديک است. از فساد اداري تعاريف مختلفي ارايه شده است، ولي به طور کل فساد اداري به معناي استفاده از امکانات و منابع عامه در جهت منافع و سود شخصي از سوي مديران و کارمندان اداري مي‌باشد. از نظر برخي صاحب نظران فساد اداري ان دسته از فعاليت‌هاي کارکنان و مسوولان دولت است که اولا به منافع عمومي لطمه بزند و ثانيا هدف از انجام ان، نفع رساندن به خود کارمند يا به شخص ثالث باشد.<!–[if !supportFootnotes]–>[4]<!–[endif]–> از نظر بعضي ديگر در تشکيل هر اداره هدفي منظور بوده است و فساد به ان هدف لطمه مي‌‌زند. به عبارت ديگر، «فساد اداري عبارت است از ايجاد اختلال در کارکرد مطلوب و مقصود ساختار ادارات».<!–[if !supportFootnotes]–>[5]<!–[endif]–>
چالش‌ها و عوامل فساد اداري
عوامل متعددي در شکل دهي اين پديده نقش دارند: انگيزه‌هاي فردي، گروهي، سمتي و حزبي، فقدان اراده سياسي و اجتماعي در امحاي فساد، ابهام و انعطاف قوانين و مقررات، پيچيدگي، پراکندگي و گستردگي قوانين، ناديده گرفتن قوانين اداري، ابهام و کلي گويي در تعيين بودجه، فقدان نظارت صحيح بر اجراي بودجه، عدم شفافيت و گاهي تداخل در وظايف، جعل و دستکاري در اسناد و مدارک حقوقي و مالي، عدم نظارت صحيح و اصولي مراجع نظارتي، فقر و محروميت و معاش اندک يا متفاوت کارمندان و افراد نهادها و موسسات، زياده خواهي، سازش و زد و بند اداري، تصوراتي چون محق بودن و اختيار داشتن، عدم توجه به شايستگي‌ها وعدم برخورد جدي با اين پديده<!–[if !supportFootnotes]–>[6]<!–[endif]–> و عواملي ديگر باعث گسترش فساد در کوچکترين و دور افتاده‌ترين بخش‌هاي کشور گرديده و مردم را دچار بي‌اعتمادي و ناامني نموده است. همچنين عدم رسيدگي سريع و قاطعانه مراجع قضايي نيز باعث تشويق فساد اداري گرديده است. به علاوه، معافيت و عدم حسابدهي مامورين دولتي نسبت

به انچه که انجام داده‌اند، از عوامل تقويت کننده فساد در کشور مي‌باشد. رفتار مردم نيز در گسترش فساد اداري بي‌تاثير نبوده است. اغلب مردم در انجام کارهاي اداري قبل از هرچيز به واسطه فکر مي‌نمايند. اگر کسي بخواهد سازمان اجتماعي خود را ثبت کند، يا براي شرکت خود مجوز بگيرد يا پرونده خود را در محکمه تعقيب نمايد، يا مريض خود ر

ا در شفاخانه بستر نمايد، پيش از هر اقدامي به واسطه در ان نهادها فکر مي‌کند.
انواع فساد اداري
قابل ذکر است که فساد اداري داراي عناصر و مصداق‌هاي زيادي از جمله رشوه، اختلاس، دزدي، تقلب، سوء استفاده از امکانات دولتي به نفع خود يا ديگري و تحميل مخارج و مبالغ هنگفت بر بودجه دولتي، اضافه کاري بي‌اساس، پاداش و امتيازات بيجا و… مي‌باشد. اما تعيين دقيق مصاديق فساد اداري کار دشوار مي‌باشد. فساد اداري در کشور ما گذشته از اخذ رشوه به صورت مستقيم يا با واسطه‌هاي پيدا و پنهان،شيوه‌هاي گوناگوني دارد. بسياري از مامورين دولتي و حتا برخي مديران و معلمان مکاتب به خصوص در ولايات و ولسوالي‌هاي دور از دسترس مرکز با نام‌هاي واقعي و جعلي خود و ديگران چند و چندين معاش دريافت مي‌نمايند؛ برخي از مسوولان خريد با طرف، معامله کرده اجناس را گران مي‌‌خرند و جنس نامرغوب خريداري مي‌نمايند. برخي از کارمندان و ماموران در برابر ارايه خدمات يا تسهيلات پول دريافت مي‌نمايند. خويش خوري و فاميل بازي و دوست گزيني سيره بسيار معمول در کشور شده است. بسياري از ادارات با پرداخت پول تحت عنوان اضافه کاري، اما بدون انجام کار مفيد، به اندازه معاش يا حتا بيشتر از ان را به ماموران و کارمندان مي‌‌پردازند. کم کاري و سرقت از وقت و گذراندن به بطالت براي بسياري از مامورين و حتا روسا امري معمول پنداشته مي‌شود. فرار از پرداخت محصول در گمرک‌هاي کشور يکي از رايج‌ترين وجوه فساد اداري و مالياتي در کشور است. تقلب در معاملات دولتي و يا خريد و توريد اجناس ضعيف و بي‌کيفيت با پول ملي از مصاديق روشن فساد در کشور مي‌باشد. ميزان فساد در معاملات دولت با کشورها و شرکت‌هاي خارجي به مراتب بالاتر از ميزان فساد بخش خصوصي يا تاجر غير دولتي با کشورها و شرکت‌هاي خارجي است.
شناسايي مراکز فساد اداري و شگردهاي فساد يکي از راهکار‌هاي مبارزه با فساد است. ادارات مثل پوليس، گمرک، شهرداري و دستگاه قضايي مراکزي است که ميزان وقوع فساد در انها بسيار بالاتر از ساير مراکز دولتي مي‌باشد.
پيامدهاي فساد اداري
<!–[if !supportLists]–>1-فساد اداري پيامدهاي منفي فراواني دارد که از جمله مي‌‌توان به موارد ذيل اشاره نمود:<!–[endif]–>
<!–[if !supportLists]–>2-فساد سبب اتلاف منابع و سرمايه‌ها مي‌شود؛<!–[endif]–>
<!–[if !supportLists]–>3-فساد مانع رشد رقابت مثبت و موجب خنثا شدن تلاش‌ها در جهت کاهش فقر و تبعيض اجتماعي مي‌شود و بيشترين لطمه را به افراد فقير و محروم جامعه مي‌‌زند؛<!–[endif]–>
<!–[if !supportLists]–>4-فساد از ميزان اثربخشي و مشروعيت دولت به خصوص سيستم عدلي مي‌کاهد، امنيت و ثبات جامعه را به خطر مي‌اندازد و ارزش‌هاي دموکراسي و اخلاقيات جامعه را مخدوش مي‌سازد؛<!–[endif]–>

<!–[if !supportLists]–>5-فساد به افزايش هزينه معاملات منجر مي‌شود و مانع توسعه پايدار مي‌باشد؛<!–[endif]–> منابع انساني را به هدر مي‌‌دهد، فضايل اخلاقي را کمرنگ مي‌‌سازد و در سازمان ارزش‌هاي منفي را به وجود مي‌‌آورد؛<!–[endif]–>
<!–[if !supportLists]–>7-فساد موجب تضعيف اعتقاد مردم به توانايي و اراده سياسي دولت براي جلوگيري از زياده‌طلبي‌ها و نيز باعث قطع اميد مردم به آينده‌اي بهتر مي‌شود.<!–[if !supportFootnotes]–>[7]<!–[endif]–><!–[endif]–>
راه حل‌ها
راه حل براي فساد اداري، در يک عنصر و عامل خلاصه نمي‌شود، بلکه عناصر و عوامل زيادي بايد دست به دست هم بدهند تا فساد در کشور کاهش يابد. از جمله عوامل ذيل مي‌‌تواند در اين زمينه بسيار موثر باشد، به طوري که بدون هر يکي از آنها کار مبارزه با فساد نتيجه موثر نخواهد داد.
<!–[if !supportLists]–>1-عزم ملي و اراده سياسي<!–[endif]–>
مبارزه با فساد اداري در کشور نيازمند عزم ملي و اراده جدي سياسي جهت مبارزه قاطع با فساد اداري مي‌باشد. تا زماني که اين عزم ملي و اراده سياسي تحقق نيابد، مبارزه با فساد فاقد پشتوانه و بي‌نتيجه خواهد بود.
<!–[if !supportLists]–>2-کوچک کردن دولت<!–[endif]–>
کوچک کردن دولت و نهادهاي دولتي و نجات ان از پنديدگي بي‌پايه و بي‌مايه و گسترش بخش خصوصي يکي از راه‌هاي موثر مبارزه با فساد است. مثال بارز اين گسترش رسانه‌هاي تصويري کشور و خارج کردن تلويزيون از انحصار بخش دولتي به تقويت غير قابل انکار رسانه‌هاي تصويري در مدت بسيار کوتاه انجاميد و حتا به تلويزيون ملي يک تکان جديد وارد نمود.
<!–[if !supportLists]–>3-تقويت اعتماد مردم<!–[endif]–>
بسياري از مردم به توانايي دولت و سکتور عدلي و قضايي براي محو فساد اداري باور و اعتماد ندارند. براي کشف هرگونه فساد و عوامل ان به همکاري مردم نياز است و براي جلب همکاري مردم بايد اعتماد مردم را جلب نمود. تمام فعاليت‌هاي نهادها و مقامات اداري و دولتي بايد به صورت شفاف براي مردم بازگو شود و رسانه‌ها اجازه داشته باشند که بدون ترس و دلهره به سوالات خود از مقامات و ادارات دولتي جواب دريافت نموده و به مردم گزارش دهند.
<!–[if !supportLists]–>4-اصلاح قوانين <!–[endif]–>
براي مبارزه با فساد بايد قوانين معارض با اصول مبارزه با فساد و کنوانسيون بين‌المللي مبارزه با فساد اصلاح شود تا بستر مناسب را براي مبارزه با فساد فراهم نموده و بسترهاي فساد اميز را حذف نمايد. وضع و اصلاح اين قوانين بايد با توجه به تجارب ساير کشورها و معيارهاي بين‌المللي مذکور در اسناد بين‌المللي از قبيل کنوانسيون مبارزه با فساد ملل متحد انجام شود.
<!–[if !supportLists]–>5-طرح جامع مبارزه با فساد<!–[endif]–>
دولت با ايجاد يک مرکزي جهت مطالعات اساسي و مبتني بر اصول علمي در باره فساد اداري و ريشه‌ها و پيامدهاي آن و نيز جست‌وجوي راه حل مناسب با استفاده از تجارب و آموخته‌هاي ساير جوامع مي‌‌تواند به حل اصولي و پايدار اين مشکل کمک نمايد.
<!–[if !supportLists]–>6-اصلاح ساختار اداري<!–[endif]–>
حجم دولت و نهادهاي دولتي بسيار بزرگتر از ضرورت ان است. حجم دولت و نهادهاي دولتي با به شيوه‌هاي مختلف کوچک شود، بدنه‌هاي غير ضروري هر نهاد از تشکيلاتش حذف شود و نهادهاي موازي ادغام شوند. جهت نظارت فساد اداري بايد يک نهاد قوي و مقتدر کافي است و تعدد دستگاه نظارتي فساد انگيز است. با سيستمي کردن کارها، بايد ارت

باط مستقيم مردم با مسوولين کار کم‌تر شود. به علاوه، بخش خصوصي گسترش يابد. اعمال اصلاحات در سازمان‌هاي دولتي نيازمند اصلاح و بهبود تشکيلات سازمان‌ها، بهبود نظام بودجه ريزي، مديريت مالي موثر، نظام مالياتي کارامد مي‌باشد. اين اصلاحات بايد بتواند قدرت انحصاري کارکنان را در تصميم‌گيري تعديل نمايد، ارتباط مستقيم ارباب رجوع و ک

ارکنان را به حداقل برساند، سرعت انجام کارها را افزايش دهد و از ايجاد روابط بلندمدت بين‌کارمندان و مراجعان جلوگيري نمايد.<!–[if !supportFootnotes]–>[8]<!–[endif]–>
<!–[if !supportLists]–>7-تعبيه مکانيزم‌هاي اطمينان بخش<!–[endif]–>
بايد در درون دولت مکانيزمي تعبيه و کارسازي شود که به مبارزه مستمر با فساد اداري و کاهش اثرات مخرب ان و ارتقاي همکاري و هماهنگي ميان بخش‌ها و افرادي که در اين راستا مبارزه مي‌نمايند، کمک نمايد. از جمله اين مکانيزم‌ها سيستمي کردن کارها، شفافيت در فعاليت‌هاي اداري و مالي، گزارش‌دهي منظم و درست، نظارت فعال و دقيق، کشف و پيگيري تخلفات و تخطي‌هاي فساداميز و برخورد قضايي قاطع با مرتکبان فساد اداري و مجازات مجرمين مي‌باشد.
<!–[if !supportLists]–>8-اموزش ضد فساد<!–[endif]–>
براي مبارزه با فساد و کنترل آن، اموزش مديران و کارمندان و اشنا سازي آن‌ها با اين گونه جرايم و تخلفات و مجازات و پيامدهاي آن و نيز نحوه مقابله با ان بسيار سودمند مي‌باشد.
<!–[if !supportLists]–>9-اصلاح نهادهاي عدلي و قضايي و هماهنگي و همکاري ميان آنها<!–[endif]–>
همکاري و هماهنگي ميان نهادهاي دولتي از جمله مجريان قانون و به خصوص نهادهاي عدلي و قضايي، در زمينه کشف فساد و سرعت و قاطعيت در برخورد با تخلفات و جرايم فساد آميز بسيار ضروري است. در اين راستا، تامين امنيت رواني، اجتماعي و اقتصادي مديران و قضات سبب مي‌شود که با متخلفان برخورد قاطع و جدي صورت گيرد. تقويت نظارت و تفتيش و بازرسي درون و برون سازماني و انتخاب بازرسان و مفتشان متخصص و استفاده از علوم رايانه‌اي براي جمع‌ آوري آمار و اطلاعات با کيفيت و کميت مطلوب به امر مبارزه با فساد کمک فراوان مي‌‌نمايد.
<!–[if !supportLists]–>10-افزايش نظارت عمومي <!–[endif]–>
کنترل پنهاني، حسابرسي اشکار و نظارت فراگير و حساب شده براي مبارزه با فساد يک امر ضروري محسوب مي‌‌گردد. ارايه آمار دقيق در مورد ميزان دوسيه¬هاي وارده، مختومه، احکام برائت و احکام قطعي لازم‌الاجرا مربوط به فساد و کلا عرضه معلومات دقيق در رابطه با وقايع فساد از يکسو و نظارت مردم، احزاب سياسي، سازمان‌هاي اجتماعي، موسسات غير دولتي و رسانه‌ها بر عملکرد دولت مي‌‌تواند يک وسيله خوبي براي جلوگيري از ارتکاب فساد اداري باشد. بالا بردن نظارت عمومي بخشي از مقابله با فساد اداري است بايد احزاب و اتحاديه‌ها، تشکل¬ها، رسانه‌ها و جامعه مدني اجازه داشته باشند که رفتار دولت را زير کنترل داشته باشند و اين موضوعقدرت کنترل مدني را بالا مي‌برد. زيرا قدرت منهاي نظارت مدني دولت را فاسد مي‌کند ونظارت مطبوعات موثرترين شيوه براي کنترل فساد هستند.
معلوم است که هر جا که قدرت باشد و نظارت نباشد فساد رخ مي‌دهد؛ پس قدرت بايد توسط ناظران اجتماعيکنترل شود و در ضمن قدرت بايد گردشي باشد و «اصل گردشي بودن» قدرت و اختيارات سياسي و اداري به عنوان يک اصل فراگير رعايت شود. زيرا

قدرت ذاتي نيست و توسط مردمبه افراد داده مي‌شود و اگر محدود نشود حتما فساد رخ مي‌دهد.
<!–[if !supportLists]–>11-ايجاد مکانيزم‌هاي شفاف در کارهاي اداري<!–[endif]–>
شفافيت در کارها و فعاليت‌هاي اداري به خصوص در درامد‌هاي دولتي ت

ا حدود زيادي دست و پاي افراد فاسد را بسته و از وقوع فساد اداري جلوگيري مي‌‌نمايد. دولت هرچند ثروت و دارايي مقامات عالي‌رتبه را ثبت مي‌‌نمايد، ولي اين کار متاسفانه بيشتر سمبليک و تشريفاتي است و هيچ گونه تحقيق و بررسي نسبت به صحت و درستي ادعاي افراد نمي‌شود. لارنس گرافت سرپرست بخش انگلستان سازمان بين‌المللي شفافيت معتقد

است که: «اولين گام در شفافيت‌سازي اين است که تصوير شفافي از درآمد دولت ايجاد شود و دولتدرامدهاي خود را شفاف اعلام کند.» <!–[if !supportFootnotes]–>[9]<!–[endif]–>
<!–[if !supportLists]–>12-افزايش اگاهي عمومي <!–[endif]–>